Глава 6. Административное право

В СИСТЕМЕ БЕЛОРУССКОГО ПРАВА

1. Место и роль административного права в системе иных отраслей права

Определение роли и места административного права в системе иных отраслей белорусского права - достаточно еложная задача. Процесс ее решения зависит от различных факторов, в том числе и от выработанной в теории права и государства концепции системы права.

При характеристике основ правового регулирования ад- министративно-правовых отношений с точки зрения сис- темного анализа права в них можно выделить два основ- ных аспекта.

Первый - общетеоретический, включающий анализ от- расли с точки зрения теории права и государства, конститу- ционного права и др. Теория права и государства, используя новейшие достижения обществоведения, определяет такие общетеоретические категории всех отраслей права, как пред- мет отрасли, механизм правового регулирования, источники отрасли права. При этом в рамках этой фундаментальной отрасли правоведения освещаются некоторые теоретические аспекты, имеющие прикладной, в частности административ- но-правовой, характер.

Второй отраслевой аспект связан с существованием иных отраслей права: конституционное, гражданское, фи- нансовое, таможенное право и др. Эти отрасли составляют практический, прикладной срез права, занимаются конк- ретными содержательными вопросами правового регулиро- вания общественных отношений, используя свои специфи- ческие средства и методы.

Каждая из них использует определенную систему пра- вовых средств, с помощью которых воздействует на систе- му определенных общественных отношений. Иными слова-

ми, каждая отрасль с помощью составляющих ее правовых норм регулирует правовые отношения, составляющие ее предмет .

Например, нормы конституционного права закрепляют права и свободы, а такэке обязанности граждан и лиц, про- живающих на территории конкретного государства, опре- деляют систему государственных органов и их взаимоотно- шения, административно-территориальное устройство и др.; гражданское право - система гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные и неимущественные отноше- ния в обществе (сюда включаются и личные неимуществен- ные отношения); уголовное право - система уголовно-право- вых норм, сфера правового воздействия которых направлена на борьбу с преступностью. При этом границы правовых от- ношений, регулируемых той или иной отраслью права (тем более, административным правом), определить достаточно сложно, а порой просто невозможно. Административно-регу- лятивной сферой воздействия охватывается сегодня весьма широкий круг правовых отношений. Причем эти отношения возникают не только в сфере тех отраслей, которые «обяза- ны» своим появлением административному праву, например такие, как «служебное право», «информационное право», «спортивное право». Нормы административного права приме- няются в «таможенном праве», «трудовом праве», «экологи- ческом праве», «трудовом праве» и других отраслях. В свою очередь в сфере административного права имеются нормы кон- ституционные либо гражданско-правовые (например, в случа- ях заключения административных договоров ~ нормы, отно- сящиеся к трудовым отношениям).

¹ Василевич, ГЛ. Конституционное право Республики Беларусь / Г.А. Василевич: учеб. Минск, 2003. С. 3.

Наиболее тесно связаны сферы административного и конституционного права. Конституционное право как ве- дущая отрасль правовой системы Республики Беларусь зак- репляет основы государственного устройства, в том числе и основы формирования, порядка деятельности органов ис- полнительной власти. Конституционное право, в отличие от других отраслей, регулирует общественные отношения во всех сферах общества: политической, экономической, социальной, духовной и др.¹

Конституционно-правовые нормы определяют систему, по- рядок формирования, компетенцию органов местного управле- ния и др. Роль же административного права - конкретизация, определение механизма (и сам механизм) реализации норм конституционного права. Административно-правовые нор- мы устанавливают правовой порядок взаимоотношений между субъектами в сфере реализации ими государственно- управленческих функций, определяют формы и методы дея- тельности органов публичной администрации, взаимоотно- шений с ними граждан, учреждений, предприятий и организаций. Нормы административного права имеют пра- воохранительный, защитный характер; содержащиеся в ад- министративно-правовых нормах санкции направлены на обеспечение выполнения требований норм конституционно- го права. Например, защиты личной неприкосновенности граждан, их защиты чести и достоинства, обращений в го- сударственные органы и т.д. Во всех этих случаях консти- туционные нормы приобретают приоритетное значение.

Административное и гражданское право. Всякая дея- тельность человека, а тем более группы людей, требует оп- ределенной организации, связанной с необходимостью уста- новления иерархии прав и обязанностей. Поэтому в любой сфере деятельности человека неизбежно складываются отно- шения власти - подчинения, будь то отношения внутрикол- лективные либо отношения гражданина или коллектива с представителями власти. При этом субординационные отно- шения, которые, скажем, возникают в сфере производства, распределения, обмена или потребления, самым тесным обра- зом связаны с имущественно-стоимостными отношениями. Так, например, для занятия производственно-хозяйственной либо торгово-закупочной деятельностью необходимо получить лицензию на тот или иной вид работ от компетентного органа публичной администрации. Вследствие чего между организа- цией и этим органом возникают, во-первых, государственно- властные управленческие отношения, связанные с получени- ем лицензии, во-вторых, следующие за получением лицензии имущественно-стоимостные отношения, в которые вступает организация в процессе выполнения разрешенных ей видов деятельности. Кроме того, природа организационных отно- шений, возникающих между организацией и органом, осу-

ществляющим функции государственного управления, пре- допределяет их правовое регулирование посредством обязы- вающих предписаний, опирающихся на властные полномо- чия органа государственного управления.

Таким образом, складывающиеся в различных сферах деятельности человека организационные отношения, как бы они ни были тесно связаны с имущественно-стоимостными отношениями, регулируются нормами административного права, в котором применяется метод власти-подчинения. Так, нормами административного права регулируются отно- шения между соответствующими комитетами по управле- нию государственным имуществом и находящимися в их ве- дении государственными учреждениями.

Административное и трудовое право. Для разграниче- ния административного и трудового права принципиальное значение имеет то обстоятельство, что предметом трудового права являются правовые отношения в сфере организации труда по осуществлению наемными работниками в интере- сах нанимателя за заработную плату определенной трудовой функции, с условием включения их в списочный состав ра- ботников нанимателя и подчинения установленному внут- реннему трудовому распорядку¹.

¹ Трудовое право: учеб. / "В.И Семенков, В.Н Артемова, Г.А. Василе- вич и др.; под общ. ред. В.И. Семенкова. Минск, 2002. С. 11.

Предметом же административного права являются от- ношения, возникающие между органами публичной адми- нистрации, их формированиями и гражданами в сфере реа- лизации функций государственного управления. Особенно ярко проявляются связи трудового права с административ- ным в сфере деятельности государственных служащих, ко- торые состоят с органами, учреждениями и организациями, их администрациями в служебно-трудовых отношениях, регулируемых нормами трудового права. Отношения между ними в основном договорные, т.е. между администрацией (руководителем) органа и претендентом на должность госу- дарственного служащего заключается, как правило, типо- вой договор либо контракт об условиях будущей работы. Вместе с тем вследствие государственной значимости и пуб- личности характера осуществления государственной служ-

бы ее содержание регулируется нормами административно- го права. Например, Законом Республики Беларусь «О го- сударственной службе», в котором установлены задачи и принципы государственной службы, механизм взаимоотно- шений служащих граждан и иных лиц по поводу реализа- ции ими своих прав и обязанностей в сфере государственной службы. К нормам административного права, определяю- щим характер трудовых отношений в сфере деятельности государственных служащих, относятся и нормы Закона «Об обращениях граждан».

Вопросы, связанные с административной ответственно- стью за нарушение законодательства о труде, регулируются нормами Кодекса Республики Беларусь об административ- ной ответственности (ст. 9.16-9.20).

Административное и финансовое право. Разграничить административное и финансовое право довольно сложно. В литературе высказываются различные мнения по этому поводу, в том числе и те, которые относят финансовое пра- во к системе административного как один из его элементов. Безусловно, связь этих отраслей очевидна, но с таким же успехом можно говорить о взаимозависимости экологичес- кого и административного права либо гражданского и хо- зяйственного права. Современное финансовое право, безус- ловно, - самостоятельная отрасль, имеющая собственный предмет правового регулирования, правовые источники, систему субъектов. Однако поскольку значительная часть образования, распределения и использования государствен- ных денежных фондов (доходов) осуществляется в процессе государственного управления как деятельность органов публичной администрации, финансовое и административ- ное право используют общий метод правового регулирова- ния - чаще всего метод властных предписаний.

В сфере финансового права он имеет свою специфику, проявляющуюся, например, в конкретном содержании, а также в круге органов, наделенных государством властны- ми полномочиями. Но суть его в той и другой отрасли еди- на: власть-подчинение.

Административное право регулирует общественные от- ношения в сфере государственного управления, осуществ- ляемого органами публичной администрации. Финансовое

же право также распространяется на этот вид деятельнос- ти, поскольку финансовая деятельность может осуществ- ляться этими органами.

Административно-правовое регулирование затрагивает вопросы регулирования и координации деятельности мини- стерств, комитетов, управлений, местных органов публич- ной администрации в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах. Финансовое же право определяет источники и порядок их финансирова- ния, виды платежей, порядок распределения между подве- домственными организациями бюджетных ассигнований.

Как и на сферу трудового права, нормы, содержащиеся в КоАП Республики Беларусь, распространяются на охрану норм и правил финансовой деятельности. В частности, они имеются в главе 11 «Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг и банковской деятельности».

Административное и таможенное право. Администра- тивное право тесно связано и с таможенным правом. Однако по этому поводу, как и в связи с финансовым правом, выс- казываются мнения об их- соотношении как отрасли и под- отрасли, либо институте права. Не ставя перед собой задачи углубляться в исследование этого вопроса, ограничимся от- дельными положениями сравнительного анализа. Мы соглас- ны с мнением большинства авторов, что таможенное право имеет свои корни в административном* праве. И в том, и в другом случае превалирует государственно-властный метод правового регулирования. Схожа и система субъектов отрас- лей. Таможенные органы, как и органы публичной админи- страции, являются элементами одной системы исполнитель- ной власти. Содержательная часть таможенного права включает значительную часть норм административно-право- вого характера. Нормы, предусматривающие административ- ную ответственность за правонарушения, посягающие на установленный порядок таможенного регулирования, разме- щены в КоАП Республики Беларусь. Однако таможенное за- конодательство предусматривает и уголовную ответствен- ность, а значит, содержит нормы уголовного права.

Административное и экологическое право. Много об- щего у административного права и экологического. Объеди-

няют их, например, используемые данными отраслями ме- тоды правового регулирования общественных отношений. Как в первом, так и во втором случае используются власт- ные методы регулирования.

При этом суть метода правового регулирования эколо- гических отношений заключается в органическом сочета- нии государственного (властного) регулирования всей сово- купности складывающихся экологических отношений - природоресурсовых и природоохранительных - с определен- ной обособленностью и самостоятельностью при использо- вании и охране природы и окружающей среды в целом¹. Схожа и система субъектов отраслей. При этом необходимо отметить, что система субъектов экологического права включает в себя значительную часть общественных органи- заций и объединений, в том числе и международные, кото- рые вследствие значимости объекта права - природы - иг- рают значительную роль в обеспечении его задач.

Административно-правовые нормы экологического пра- ва обеспечивают значительную часть его правового регули- рования. В КоАП РБ содержатся нормы, предусматриваю- щие административную ответственность за нарушение законов, относящихся к сфере охраны окружающей среды. Сюда можно отнести статью 15.1 «Нарушение норматив- ных правовых актов в области охраны окружающей сре- ды», статью 15.2 «Нарушение требований экологической безопасности», статью 15.3 «Нарушение порядка реализа- ции проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственной экологи- ческой экспертизе», а также статью 15.4 «Нарушение пра- вил безопасности при обращении с экологически опасными веществами и отходами».

¹ Балашенко, СЛ. Экологическое право: учеб. пособие / Балашенко С.А., Демичев Д.М. Минск, 1999. С. 17. . '

Административное право тесно связано с земельным, хозяйственным, информационным правом, прежде всего, новыми, вышедшими из недр административного права его отраслями.