Глава 15. Административный процесс

1. Понятие и сущность административного процесса

Административный процесс является одной из наиболее сложных правовых категорий и переживает сегодня значи- тельные, а точнее, фундаментальные преобразования при отсутствии общепринятой концепции и его разной кодифи- кации. В ряде случаев это связывается с тем, что практи- чески невозможно установить единый административно- процессуальный порядок применения административных взысканий¹.

В специальной юридической литературе высказываются различные мнения по поводу понимания и содержания по- нятия «административный процесс»².

¹ Овчарова, Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) / Е.В. Овчарова // Государство и право. 1998. № 7. С. 15.

² См.: Сорокин, В\Д. Проблемы административного процесса / В.Д. Со- рокин. М., 1988. С. 51, 71-72; Бахрах, ДЛ. Производство по делам об административных правонарушениях / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. М., 1989. С. 5-6; Маслеников, МЛ. Административно-юрисдикционный процесс / М.Я. Маслеников. Воронеж, 1990. С. 16, 22; Котюргин, СЛ. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной дея- тельности милиции / СИ. Котюргин. Омск, 1973. С. 22-24; Лукья- нов, Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права / Е.Г. Лукьянов // Государство и право. 2003. № 2. С. 104-108; Старилов, ЮЛ. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции / Ю.Н. Старилов // Государство и право 2004. № 6. С. 513; Бахрах, ДЛ. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс / Д.Н. Бахрах // Государство и право. 2005. № 2. С. 19-25.

Актуальны две основные проблемы, относящиеся к оценке административного процесса. Первая касается его содержательной стороны. Широкое понимание администра- тивного процесса трактуется как деятельность, представ- ляющая собой совокупность практически любых юридичес-

ки значимых действий. При этом в административном про- цессе выделяются такие производства, как: правотворчес- кое, организационное, по обращениям граждан, по адми- нистративно-правовым жалобам и спорам, по делам о поощрениях, по делам об административных правонаруше- ниях. Как видим, лишь последнее из них не имеет соб- ственно управленческой направленности, присущей осталь- ным: она осуществляется в порядке управленческого (служебного) подчинения с соблюдением процедурных пра- вил без непосредственного участия заинтересованных лиц.

Широкое понимание административного процесса дано Ю.А. Тихомировым, который указывает, что «администра- тивный процесс должен быть ориентирован не только на разбор правонарушений». Поясняя свои позиции, он говорит далее о том, что «для формирования правомерного админис- тративного поведения оправданно вести речь об администра- тивном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих стату- сов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений»¹. В другой работе, посвященной административным процедурам, он, по сути подтверждая ту же позицию, указывает, что админист- ративные процедуры выступают одной из двух составных частей административно-процессуального законодательства².

Несколько иную и весьма широкую трактовку админис- тративного процесса дает Д.М. Овсянко. По его мнению, административный процесс представляет собой урегулиро- ванный законом порядок разрешения определенных инди- видуальных дел в сфере исполнительной власти в целях обеспечения законности и правопорядка³.

¹ Тихомиров, ЮА.. О концепции развития административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров // Государство и право. 1998. № 1. С. 13.

² Тихомиров, ЮА. Административные процедуры / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талыпина // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 5. |

⁸ Овсянко, Д.Н. Административное право / Д.Н. Овсянко. С. 119.

Как нам представляется, широта проявления админис- тративного процесса сегодня — это не простое отождествле- ние его с процессом практически любой деятельности, свя- занной с управлением в широком понимании, с включением

14 Зак. 1217

417

сюда и разрешения дел об административных правонаруше- ниях, являющихся, на наш взгляд, единственным его со- держанием. Содержание административного процесса про- является, прежде всего, в обслуживании администра- тивно-процессуальными нормами иных отраслей права, в ряде случаев выделившихся из системы административно- го. Сегодня к перечню отраслей, использующих админист- ративно-процессуальные нормы, можно отнести: налоговую, земельную, экологическую, таможенную и другие службы. В связи с этим уже сегодня правомерно говорить о возник- новении специальных административных процессов, т.е. расширении содержания не путем включения в него все большего количества производств, а его дифференциации за счет выделения новых его видов. И в этом смысле адми- нистративный процесс, видимо, повторяет путь развития административного права, из системы которого выделились и продолжают выделяться все новые правовые отрасли.

Отдельные авторы придерживаются узкого понимания административного процесса, представляющего, по их мне- нию, совокупность юридически значимых действий по рас- смотрению дел об административных правонарушениях. При этом ряд исследователей используют понятие «адми- нистративно-юрисдикционный процесс».

Безусловно, при отсутствии общепринятого, а точнее, воспринимаемого большинством, объяснения данного пра- вового явления понятие «административный процесс» не приобрело устойчивого содержания. Ситуацию еще более усложнило формирование современной концепции админи- стративного права, которое затронуло основные институты отрасли, ее предмет, принципы и приоритеты. Традицион- ное представление об административном праве как управ- ленческом привело к одностороннему восприятию его ин- ститутов, в том числе и административного процесса.

Причиной такого восприятия послужило, видимо, и буквальное значение термина «управление» (латинское «ад- министрация »).

Но с таким же успехом мы можем назвать хозяйствен- ный процесс, обеспечивающий реализацию материальных норм хозяйственного права, хозяйственно-юрисдикционным

процессом, имея в виду, что, с одной стороны, под юрисдик- цией в этом случае можно понимать деятельность государ- ственных органов (должностных лиц) по разрешению хозяй- ственно-правовых споров, с другой — под хозяйственным процессом можно понимать работу по организации и веде- нию производственно-экономической деятельности. Как нам представляется, в этих случаях следует придерживаться си- стемной унификации соответствующих правовых явлений и терминов, каковыми являются «гражданский процесс», «хо- зяйственный процесс», «административный процесс», «уго- ловный процесс».

Основываясь на этом, а также исходя из анализа суще- ствующих в административно-правовой теории мнений, можно сделать заключение о том, что: административ- ный процесс — совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связан- ных с разрешением дел в сфере административно-право- вых нарушений.

Среди ученых-правоведов нет единого мнения и по по- воду стадий административного процесса. Так, С.С. Алек- сеев и В.В. Лазарев выделяют следующие стадии: установ- ление фактических обстоятельств (фактической основы дела); выбор и анализ норм права (установление юридичес- кой основы дела); решение дела, выраженное в акте приме- нения права¹. По мнению А.П. Коренева, необходимо вы- делять также стадию уяснения смысла и содержания административно-правовой нормы, т.е. ее толкования, а так же стадию обеспечения практического исполнения решения². Существуют и

1 Лазарев, В.В. Применение советского права / В.В. Лазарев. Казань, 1972. С. 89; Алексеев, С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. М., 1982. Т. 2. С. 330.

² Коренев, А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. М., 1978. С. 82-83.

⁸ В частности, С.С. Алексеев считает, что выделение дополнительных стадий оправдано лишь в случае осуществления правовоисполнитель- ных действий при пробелах в праве. Что же касается исполнитель- ных действий, то в определенной части они неотделимы от стадии решения дела, выраженного в правоприменительном акте, а допол- нительные действия по организации данного акта нередко представ- ляют собой самостоятельную правоприменительную деятельность. (См.: Алексеев, С.С. Указ. соч. С. 331-332.)

иные мнения³.

Другой проблемой является соотношение администра- тивного процесса и административных производств. Боль- шинство авторов соотносит процесс и производство как часть процесса, процесс же считается совокупностью произ- водств. На это указывают, например, В.А. Лория и Н.Ю. Хаманева, отмечая, что административный процесс может существовать в форме того или иного производства¹. Аналогичной позиции придерживается В.А. Юсупов, выде- ляя различные группы административных производств в ка- честве «самостоятельных форм процесса правоприменитель- ной деятельности органов государственного управления»², и другие авторы³. Этой позиции придерживаемся и мы.

Дискуссионным является также вопрос о принципах административного процесса, хотя большинство авторов указывают на такой принцип административного процесса, как законность⁴.

¹ Лория, ВЛ. Административно-процессуальная деятельность и виды административных производств / В.А. Лория // Советское государ- ство и право. 1978. № 1. С. 119, 122; Хаманева, Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н.Ю. Хаманева. М., 1997. С. 36.

² Юсупов, ВЛ. Правоприменительная деятельность органов управле- ния / В.А. Юсупов. М., 1979. С. 34.

³ Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. С. 120-121.

⁴ Салищева, Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция СССР / Н.Г. Салищева. М., 1970. С. 42-44; Бахрах, ДЛ. Производство по делам об административных правонарушениях / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. М., 1989. С. 10; Масленников, М.Я. Административно-юрисдикционный процесс / М.Я. Масленников. Воронеж, 1990. С. 23; Тихомиров ЮЛ. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. М., 1998. С. 752.

⁵ Коренев, А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. М., 1978. С. 135; Застрожная, О.К. Советский адми- нистративный процесс / O.K. Застрожная. Воронеж, 1985. С. 42. Тихомиров, ЮЛ. Указ. соч. / Ю.А. Тихомиров. С. 751.

⁶ Салищева, Н.Г. Гражданин и.административная юрисдикция в СССР / Н.Г. Салищева. С. 44-45; Хаманева, Я\Ю?*Указ. соч. / Н.Ю. Хама- нева. С. 38.

Однако другие выделяют принцип равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело⁵. Ряд уче- ных-правоведов к принципам административного процесса относит и принцип публичности⁶, равенства сторон и со-

стязательности^х, обеспечения гарантий неприкосновеннос- ти личности², участия общественности³.

В специальной юридической литературе не прекращает- ся дискуссия и по предмету административно-процессуаль- ного права. Так, И.В. Панова предлагает понимать под предметом административно-процессуального права адми- нистративно-процессуальную деятельность; административ- ные процедуры; административное судопроизводство⁴.

Существуют и проблемы административного процесса, связанные с кодификацией административно-процессуаль- ных норм, его соотношения с административно-исполни- тельным правом и другие.

Привлечение гражданина или юридического лица к от- ветственности, защита их прав и законных интересов, ущемленных в результате совершёйн'бго правонарушения, - во всех этих случаях возникает процесс по конкретному делу. В нем участвуют реальные лица, конкретный юрис- дикционный орган, правоотношения которых регулируют- ся нормами права, применимыми к данному случаю.

О правовом процессе (гражданском, уголовном, хозяй- ственном) принято говорить, прежде всего, как о порядке судебного рассмотрения и разрешения дел в установленном законом порядке.

¹ См.: например, Салищева, Н.Г. Указ. соч. / Н.Г. Салищева. С. 45; Масленников, МЛ. Указ. соч. / М.Я. Масленников. С. 23; Хаманева, HJO. Указ. соч. / Н.Ю. Хаманева. С. 39.

² Салищева, НА. Административный процесс в СССР / Н.А. Салище- ва. М., 1964. С. 105; Сергун, П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: ав- тореф. дис. ... канд. юрид. наук / П.П. Сергун. Саратов, 1987. С. 9-10. ⁸ Якуба, О.М. Административная ответственность / О.М. Якуба. С. 117; Масленников, М.Я. Указ. соч. / М.Я. Масленников. С. 23.

⁴ Научная конференция по административному праву // Журнал рос- сийского права. 2002. № 2. С. 162.

В то,же время эти процессы — часть правосудия, которое обычно определяется как деятельность судебных органов, заключающаяся в разрешении ими конкретных правовых вопросов и применении на основе права мер государственно- го принуждения. В определенной степени эти положения

применимы и к административному процессу. И с этой точ- ки зрения административный процесс также представляет собой совокупность процессуальных действий и возникаю- щих в их результате правоотношений, связанных с осуще- ствлением правовой защиты конкретных лиц.

Административному процессу присущ ряд общих про- цессуальных признаков:

а) содержание процессуальных действий, возможность их совершения или несовершения предусмотрены зако- ном. (Нельзя, например, потерпевшему заявлять от- воды либо возражать против действий судьи, должно- стного лица органа, ведущего административный процесс, если это не предусмотрено законом. И наобо- рот, судья, должностное лицо органа, ведущего адми- нистративный процесс, не вправе принимать решение лишать лицо, привлекаемое к административной от- ветственности, права знакомиться с материалами дела об административном правонарушении по окончании подготовки его к рассмотрению);

б) процессуальные действия, как правило, совершаются в определенной последовательности, которая либо прямо предусмотрена законом, либо вытекает из логики раз- вития процесса по конкретному делу. Так, в Процессу- ально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях определены поря- док и последовательность совершения действий по под- готовке дела об административном правонарушении к рассмотрению, основной перечень связанных с подго- товкой действий. В нем предусмотрены вопросы, свя- занные со сроками подготовки дела к рассмотрению, порядок вызова участников административного процес- са, их опрос, объяснение, назначение, в случае необхо- димости — экспертизы и т.д. Нарушение последователь- ности совершения процессуальных действий может повлечь ущемление прав заинтересованных лиц;

в) возникновение юридических последствий - реальный результат совершения процессуального действия (на- пример, составление протокола означает для правона- рушителя, потерпевшего либо свидетелей включение их в состав участников процесса и приобретение прав, которыми их наделил закон).

Административный процесс имеет и ряд отличий, по- зволяющих говорить о его особенностях, к которым отно- сятся:

а) в отличие от гражданского и уголовного процесса он охватывает более широкий круг общественных отно- шений, в том числе и не составляющих предмет адми- нистративного права;

б) более сложная система производства;

в) круг административно-юрисдикционных органов не исчерпывается лишь судебными, к ним относится множество как специально созданных для этого не- судебных органов (например, специальных комис- сий), так и органов, основной целью которых такая деятельность не является (например,⁴ органы лесного хозяйства, органы Министерства связи и информа- тики, исполнительные комитеты поселковых, сельс- ких советов и др.).