3. Административный надзор: понятие, сущность, содержание

Административный надзор в современных его формах исторически не так «стар», как прокурорский надзор, вме- сте с тем как способ обеспечения законности известен дос- таточно давно. Однако и сегодня его роль и место в системе иных органов, осуществляющих аналогичную работу по поддержанию законности, являются предметом дискуссий. Особое место в этом занимает вопрос о соотношении адми- нистративного надзора с контролем, прежде всего «надве- домственным ».

Анализ мнений о сущности административного надзора позволяет выделить две основные группы, одна из которых указывает на то, что административный надзор является самостоятельным правовым явлением (способом обеспече- ния законности), другая полагает, что административный надзор - разновидность контроля.

¹ Разаренов, Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении / Ф.С. Разаренов // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С 74-78.

² Кармолицкий, АЛ. О понятии административного надзора / А.А. Кармолицкий // Вестник МГУ. Сер. Право. 1984. № 4. С. 33

⁸ Денисов, Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движе- ния / Р.И. Денисов.. М.: ВНИИБД МВД СССР, 1981. С. 12.

⁴ Старосьцяк, Е. Элементы науки управления / Б. Старосьцяк. М.: Прогресс, 1965. С. 199, 202

⁵ Салищева, НТ. Государственный и общественный контроль в СССР / Н.Г. Салищева. М.: Наука, 1970. С. 180-186.

⁶ Студеникина, М.С. Государственный контроль в сфере управления / М.С. Студеникина. М.: Юрид. лит., 1974. С. 18.

⁷ Шорина, Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного уп- равления в СССР / Е.В. Шорина. М.: Наука, 1981. С. 97-104, 255. * Салищева, Н.Г. Государственный и общественный контроль в СССР / Н.Г. Салищева. М.: Наука, 1970. С. 180-186.

К первой группе относятся Ф.С. Разаренов¹, А.А. Кар- молицкий², Р.И. Денисов³, Е. Старосьцяк⁴. Ко второй группе можно отнести таких авторов, как Н.Г. Салищеву⁵, М.С. Студеникину⁶, Е.В. Шорину⁷.

Выявить сущность и содержание административного надзора можно при сравнении его с другими видами конт- рольной и надзорной деятельности. В частности, наиболее близок по своей сути и содержанию к административному надзору прокурорский надзор. Сходство административно- го с прокурорским надзором проявляется в следующем:

а) действия поднадзорных объектов оцениваются в обо- их случаях строго с позиций законности;

б) как при осуществлении прокурорского, так и админис- тративного надзора недопустимо вмешательство в опе- ративно-хозяйственную деятельность поднадзорных; полномочия субъектов надзора в обоих случаях огра- ничены рамками правовой надзорной деятельности; свои полномочия субъекты надзора могут осуществ- лять по собственной инициативе;

в) надзор распространять как на юридических, так и на физических лиц; ответственные за принятие решений по результатам надзора должны быть специалистами в области права.

Различие данных видов надзорной деятельности прояв- ляется в следующем: во-первых, органы административно- го надзора входят в систему исполнительной власти, а про- курорского надзора независимы по отношению к любой ветви власти, являются органами высшего надзора за со- блюдением законности; во-вторых, в процессе реализации своих полномочий прокуратура охватывает деятельность поднадзорного субъекта с различных сторон, в то время как органы, осуществляющие административный надзор, имеют свой более узкий «специальный» объект надзора - конкретные нормы, правила, стандарты и т.д.; в-третьих, при выявлении правонарушений органы прокуратуры могут реализовывать свои полномочия только через «промежуточ- ное звено» - соответствующую администрацию, вышестоя- щий орган или суд, тогда как органы административного надзора наделены правами непосредственного пресечения об- наруженного правонарушения и самостоятельного примене- ния мер административных взысканий.

Общими, чертами административного надзора и судебно- го контроля являются следующие:

а) отсутствие организационной подчиненности субъек- там контрольной и надзорной деятельности подконт- рольных и поднадзорных объектов;

б) оценка деятельности объекта контроля, надзора только с точки зрения законнрсти;

в) отсутствие возможности вмешательства в их опера- тивно-хозяйственную деятельность объекта контроля;

г) данные органы могутакосуществлять свои конт- рольные и надзорные полномочия по собственной инициативе;

д) перечень методов их деятельности ограничен рамка- ми нормативных актов.

Различия судебного контроля и административного над- зора состоят и в том, что судебный контроль осуществляет- ся органами, принадлежащими к судебной власти, причем в отличие от административного надзора, для которого над- зорная деятельность является основной, судебные органы осуществляют свои контрольные полномочия параллельно своей основной деятельности — отправлению правосудия. Только в процессе отправления правосудия у судебных ор- ганов появляется возможность делать оценку состояния законности на отдельных предприятиях, в организациях и учреждениях, причем, также в отличие от административ- ного надзора, круг рассматриваемых здесь вопросов доста- точно широк. Так же как и органы прокуратуры, судебные органы для реализации контрольных полномочий исполь- зуют «промежуточное звено» - соответствующую админис- трацию предприятий, учреждений и организаций. Кроме того, контрольные полномочия судебных органов не рас- пространяются на граждан, а также единственной формой реагирования суда на вскрытые нарушения законности яв- ляется частное определение, в то время как арсенал средств административного надзора значительно шире.

Много общего имеет административный надзор и с гбсу- дарственным контролем, прежде всего с «надведомствен- ным». Именно этот факт в ряде случаев служит поводом

для дискуссии. Сходство административного надзора и над- ведомственного государственного контроля можно обнару- жить в следующих позициях:

• оба вида контрольной и надзорной деятельности при- надлежат к реализации одной ветви государственной власти - исполнительной;

• для административного надзора, как и для надведом- ственного государственного контроля характерно от- сутствие организационной подчиненности объектов контрольной и надзорной деятельности;

• и в том и в другом случае контролю или надзору под- лежит достаточно узкий круг вопросов;

• в обоих случаях для реализации контрольных и над- зорных полномочий не требуется дополнительных «промежуточных звеньев»: данные органы наделены правами по непосредственному пресечению и устране- нию вредных последствий посягательства на охраня- емые объекты;

• органы административного надзора, как и органы надведомственного государственного контроля могут самостоятельно принимать решения о необходимости реализации своих контрольных или надзорных пол- номочий;

• оба вида контрольных и надзорных органов наделены правами применения мер государственного принуждения.

Однако административный надзор имеет свои специфи- ческие черты, которые позволяют обособить его от надве- домственного государственного контроля. Прежде всего - это невозможность вмешательства органов административ- ного надзора (кроме особых случаев) в оперативно-хозяй- ственную деятельность поднадзорных объектов и оценка их деятельности только с точки зрения законности. Далее, если для органов административного надзора данный вид контроля является основным, то для органов надведом- ственного государственного контроля эти полномочия яв- ляются .лишь частью их общей компетенции. Кроме того, для надведомственного государственного контроля харак- терно наличие широкого набора средств и методов конт- рольной деятельности (проверки, экспертизы, лицензиро-

вание, анализ отчетных данных и др.) в отношении хотя и определенного круга общественных отношений, но зачас- тую не входящих в сферу правового регулирования, а так- же в отношении материальных объектов и духовных цен- ностей (природные ресурсы, памятники культуры и другие объекты). И наконец, надведомственные контрольные пол- номочия в отличие от полномочий административного над- зора не могут применяться в отношении граждан. Органы надведомственного государственного контроля непосред- ственно могут применять только меры дисциплинарного принуждения, а применение административной и уголов- ной ответственности - компетенция суда.

В отличие от надведомственного государственного конт- роля внутриведомственный государственный контроль имеет значительно меньше сходных черт с административным надзором. Это определяется его принадлежностью к реализа- ции исполнительной ветви власти, возможностью непосред- ственного реагирования на обнаруженные отклонения от за- данного режима деятельности, самостоятельного принятия решения о реализации контрольных или надзорных полномо- чий и применения мер государственного принуждения.

Различия же между этими видами контрольно-надзорной деятельности более рельефны. Так, название «внутриведом- ственный государственный контроль» говорит о наличии признака организационной соподчиненности субъекта конт- роля и подконтрольного объекта, тогда как субъект админи- стративного надзора выведен за рамки ведомства; конт- рольные полномочия внутриведомственного характера являются непременным атрибутом любого государственного органа, в том числе органа исполнительной власти и соот- ветственно — органов административного надзора. Полномо- чия же по административному надзору являются узкоспеци- альными, именно для их реализации и создаются органы административного надзора. В процессе реализации органа- ми внутриведомственного контроля своих полномочий дея- тельность подконтрольного объекта оценивается по широ- кому кругу вопросов, чаще в плане целесообразности, чем законности, при этом допускается вмешательство в его опе-

Ративно-хозяйственную деятельность. Набор средств и мето- дов внутриведомственного государственного контроля намно- го шире чем у административного надзора, он не ограничен и правовыми рамками. И наконец, субъекты внутриведом- ственного государственного контроля широко применяют дисциплинарное принуждение, но только в отношении дол- жностных лиц, но не граждан.

Если сравнивать далее общественный контроль с адми- нистративным надзором, то в числе сходных черт можно отметить отсутствие организационной подчиненности по отношению к объектам контрольно-надзорной деятельнос- ти; невозможность вмешательства в их оперативно-хозяй- ственную деятельность.

Критерием разграничения контрольной и надзорной де- ятельности специальных органов обеспечения законности можно считать и основную задачу, для решения которой создается специальный орган на определенном этапе госу- дарственного строительства.

Основной задачей органов контроля является проверка фактического исполнения контролируемым поставленных перед ним задач; контроль принятых решений осуществля- ется ими не только в свете требований законности, но и во всем объеме задач управления, характерных для каждого ведомства. Контроль исполнителя заключается в оценке количества и качества мероприятий органов управления с позиций их соответствия решаемым задачам, целесообраз- ности выбора средств и способов управления, применяемых для достижения поставленных целей. Соответственно свое- му назначению органы контроля наделены административ- ной властью: они могут принимать акты, обязательные для исполнения подконтрольными органами, должностными лицами; привлекать к дисциплинарной и административ- ной ответственности. Органы контроля подобно органам государственного управления могут сами назначать и про- водить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-техническую экспертизу; приостанавли- вать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы

на обсуждение коллективов трудящихся, общественных объединений, непосредственно налагать на виновных взыс- кания, вплоть до отстранения от должности и производ- ства денежных начетов; передавать материалы дела в ^про- куратуру.

Органы контроля и надзора располагают различными методами и формами для определения законности в дея- тельности подконтрольной и поднадзорной организации, для устранения выявленного» нарушения и наказания лиц, допустивших правонарушение.

Специфика правоохранительной деятельности надзорных органов отражается и на содержании их правовых актов. В отличие от актов органов контроля акты надзорных орга- нов не содержат новых норм права, а содержат предписания индивидуального характера, направленные на возникнове- ние изменение и прекращение конкретных правоотношений. Акты надзорных органов являются правоприменительными по содержанию и правоохранительные по целям.

Дифференцирующим моментом в разделении контроля и надзора является и то, что контроль может быть как ве- домственного, так и надведомственного характера, надзор же, как правило, надведомственен.

Цель надзора, а точнее надзорной деятельности, - охра- на правового предписания, нормы права. Можно ли счи- тать эту цель основной для контроля? По нашему мнению, вряд ли. Анализ деятельности подавляющего большинства контрольных органов показывает, что чаще всего контроль осуществляется во внутрисистемной сфере органов испол- нительной власти и его основной целью является обеспече- ние эффективности действий контролируемого объекта.

Сущность контроля в широком смысле состоит в на- блюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена, являющегося, как правило, его вышестоящим органом.

Контроль, на наш взгляд, применим в большей мере к государственному сектору производственно-хозяйственной деятельности, и в меньшей - к негосударственному. Суть же содержания надзорной деятельности ограничивается его

целью, определенной нами как деятельность по охране за- конности. Надзирающий орган в отличие от контролирую- щего определяет не меру целесообразности, эффективности деятельности наблюдаемого объекта, а лишь следит за пра- вомерностью ее осуществления.

Объектом надзора в отличие от контроля могут быть не только юридические, но и физические лица. Надзорный орган не вмешивается в производственную и иную деятель- ность поднадзорного, он определяет лишь ее правовые рамки и не более, предоставляя объекту право самому принимать решение, которое должно вернуть его в правовое поле. В слу- чае нарушения установленных норм он принимает меры по восстановлению правомерности и предупреждению (недопуще- нию) новых нарушений нормы. Выполнение этих функций обеспечивается, как правило, законом. Именно эти положе- ния, по нашему мнению, и могут лечь в основу дифференциа- ции функций контрольных и надзорных органов.

К тому же надзор в отличие от контроля не является функцией государственного управления, хотя ему и при- сущ ряд общих с государственным контролем признаков (объект, субъект, прямые и обратные связи).

Итак, можно утверждать, что административный над- зор, представляет собой наблюдение крмпетентных органов и их должностных лиц за соблюдением гражданами, уч- реждениями, предприятиями и организациями, установлен- ных государством норм и правил, обеспечивающих обще- ственный порядок и безопасность, а также применение к нарушителям правопорядка предусмотренных законом мер.