12.2. Підготовка до проведення державного фінансового аудиту

Процес аудиту ефективності виконання програми (функції) складається з трьох фаз його організації і проведення: підготовки до аудиту, проведення аудиторського дослідження, реалізації результатів аудиту.

Підготовка до аудиту. Якість проведеного дослідження майже наполовину залежить від ретельної підготовки, яка містить процедури: вибір теми аудиту; визначення об’єкта аудиту; визначення проблеми аудиту; визначення гіпотез аудиту; підбір персоналу для проведення дослідження; розробка докладної програми аудиту.

Передусім необхідно правильно визначити тему аудиту – дослідження ефективності управління державними ресурсами у виконанні конкретно визначеної бюджетної програми чи бюджетної функції.

Бюджетна програма (функція) повинна бути актуальною та орієнтованою на впровадження корисних змін у реалізації Програми діяльності Уряду, виконанні державного чи місцевого бюджетів, реалізації соціальних гарантій громадян.

Тобто для аудиту ефективності передусім необхідно відбирати бюджетні програми (функції), які уже виконуються не менше року, на виконання яких виділено значні державні ресурси і результати реалізації яких є вкрай необхідні суспільству.

Потрібно чітко усвідомлювати, що об’єктом аудиту ефективності є бюджетні кошти та/або інші державні ресурси, які було виділено для виконання бюджетної програми (функції), і увага ревізора повинна бути зосереджена на тому, які результати досягнуто за рахунок цих ресурсів.

Найбільш відповідальним і складним елементом фази підготовки до аудиторського дослідження є визначення проблеми аудиту. Для цього необхідно проаналізувати загальновідомі вади виконання бюджетної програми (функції), які визначаються під час попереднього ознайомлення з досліджуваною бюджетною програмою (функцією). Наприклад, під час підготовки Програми аудиту формування дохідної частини бюджетів міст обласного підпорядкування працівники ГоловКРУ на підставі фонової інформації спочатку зробили висновок, що значна кількість органів місцевого самоврядування міст обласного підпорядкування не фінансують на належному рівні наявну соціальну сферу через обмеженість їх бюджетів доходами.

На підставі такої фонової інформації проблемою аудиту за цією темою надалі визначено: «Існування об’єктивних і суб’єктивних чинників, що стримують наповнення місцевих бюджетів додатковими доходами».

Серед проблем, які уже досліджували фахівці ДКРС, є також такі: «Спеціалісти, які отримують вищу освіту за рахунок бюджетних коштів, не працюють за фахом»; «Якість автомобільних доріг, які утримуються за рахунок бюджетних коштів, не задовольняє населення»; «Заплановані показники державної програми із забезпечення земельної реформи не виконано».

Виходячи з характеру визначеної проблеми, а також аналізуючи наявну інформацію про стан виконання бюджетної програми (функції), висуваються гіпотези аудиту – припущення (здогад, висновок) щодо причин виникнення та існування низки проблем, недосконалості певних позицій в організації виконання бюджетної програми (реалізації функції), які заважають досягти очікуваних результатів.

Потрібно пам’ятати, що такі причини можуть бути і суб’єктивного (залежать від дій виконавців програми), і об’єктивного характеру (не належать до сфери управління виконавців програми).

Наприклад, під час проведення аудиту на тему «Ефективність бюджетних вкладень у підготовку педагогів з вищою освітою» основними гіпотезами того, чому молоді спеціалісти-педагоги не працюють за фахом, було визначено:

1) невідповідність державного замовлення на спеціалістів реальній потребі;

2) відсутність важелів впливу на випускників вищих закладів освіти;

3) низька відповідальність замовника щодо зобов’язань у працевлаштуванні молодих спеціалістів;

4) відсутність у державному секторі привабливих економічних і соціально-побутових умов для молодих спеціалістів з вищою освітою.

Відповідно під час аудиту на тему «Ефективність виконання державної програми на будівництво і утримання автодоріг» пошук фактичних причин того, чому якість доріг погана, здійснено за допомогою гіпотез:

1) незабезпеченість джерелами фінансування заходів щодо утримання доріг відповідно до затверджених норм;

2) порушення технології ремонту доріг;

3) низький менеджмент із залучення альтернативних джерел для утримання автомобільних доріг.

У дослідженні незадовільного виконання «Національної програми випуску соціально значущих видань» було висунуто такі гіпотези існування проблеми аудиту:

1) несвоєчасно затверджено склад програми (не визначено що, де, за рахунок чого і в якій кількості видавати);

2) програма перевантажена кількістю видань (у т.ч. які не є соціально значущими);

3) недостатнє фінансування програми за рахунок бюджетних джерел;

4) непроведення тендерних процедур з метою мінімізації вартості видань;

5) відсутність встановлених нормативів рентабельності на видавництво соціально значущих видань;

6) наявність неефективних витрат, пов’язаних із розпорошенням виконавців;

7) ненадходження книжкової продукції, виданої в рамках програми, до споживача (бібліотек, навчальних закладів, органів влади, громадських організацій).

Для визначення гіпотез конкретного аудиту необхідно мати чітке уявлення про те, звідки і яку інформацію можна отримати, щоб доказати або спростувати ту чи іншу гіпотезу.

Такими джерелами є: законодавство, науково-дослідні розробки, офіційні коментарі, інтерв’ю, матеріали науково-практичних конференцій і семінарів тощо; статистичні та інші звітні дані в динаміці (до програми і після); результати попередніх контрольних заходів; результати опитування, анкетування тощо.

Результатом проведеної підготовчої роботи має стати проект програми аудиту, який у процесі обговорення з представниками виконавців бюджетної програми (функції) уточнюється. З метою уніфікації результатів досліджень доцільно підготувати до програми табличний матеріал, схеми, визначити конкретні дані для порівняння та аналізу. Затверджена керівником органу ДКРС програма аудиту надається для вивчення і виконання учасникам дослідження. Доцільно провести інструктаж з метою акцентування уваги ревізорів на найважливіших питаннях, які треба дослідити найретельніше. Вже на цьому етапі кожний учасник дослідження повинен мати уяву про те, як виглядатиме аудиторський звіт.