1. Поняття місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування являє собою багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може харак­теризуватися з різних сторін. Аналіз Конституції Украї­ни дозволяє зробити висновок, що місцеве самовряду­вання як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирі­шення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституцій­ного ладу є одним із найважливіших принципів органі­зації і функціонування влади в суспільстві та державі і є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. В ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Вперше в Україні принцип визнання місцевого само­врядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції УНР 1918 року, положення якої так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішу­че заперечувався, він суперечив централізованому харак­теру радянської держави.

Конституція України 1996 року в повній відповіднос­ті до вимог Європейської Хартії, поруч з такими фунда­ментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділу державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Визнання місцевого самоврядування як засади конс­титуційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя. Згідно зі ст. 5 Конституції народ здійснює владу безпо­середньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З даного конституційного поло­ження прямо випливає, що органи місцевого самовряду­вання не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади,

Як специфічна форма реалізації належної народові влади місцеве самоврядування характеризується:

1) місцеве самоврядування має особливого суб'єкта – територіальну громаду, тобто жителів села чи доброві­льного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевого самоврядування;

2) місцеве самоврядування займає окреме місце в по­літичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно з Конституцією, не входять до механізму державної вла­ди, хоч це і не означає його повної автономності в дер­жаві, державній владі. Взаємозв'язок місцевого самовря­дування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування і держа­вна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конс­титуції), по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження орга­нів виконавчої влади (ст. 143 Конституції) і стан їх реа­лізації контролюється відповідними органами виконав­чої влади.

Таке становище місцевого самоврядування в полі­тичній системі дозволяє характеризувати його як само­стійну (поряд з державною владою) форму публічної влади – публічну владу територіальної громади¹. Само­стійність місцевого самоврядування гарантується Кон­ституцією, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування;

3) місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління – питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Європейська Хартія місцевого самоврядуван­ня (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самовряду­вання регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відпові­дальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською Хартією це право здійснюється як вибор­ними та виконавчими органами, так і безпосередньо те­риторіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Конституція України (ст. 140) визначає місцеве само­врядування як:

право територіальної громади – жителів села чи доб­ровільного об'єднання в сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питан­ня місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється терито­ріальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самовря­дування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Більш детальне визначення місцевого самоврядуван­ня дається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»: Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність терито­ріальної громади – жителів села чи добровільного об'єд­нання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і за­конів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіаль­ними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

Аналіз цих положень Конституції та Закону дозволяє зробити такі висновки:

1. Конституція визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними тери­торіальними громадами – жителями «природних» адмі­ністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шля­хом групувалися для спільного життя. Питання спільно­го життя вони обговорювали на сходах, загальних збо­рах, а для здійснення поточного управління обирали від­повідних осіб (органи) – вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада, відмінною озна­кою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіаль­них одиниць, то вони були створені неприродним шля­хом – «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави і в силу цього носять «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одини­ці – це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адмі­ністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнавати­ся ним, що чітко зафіксовано в проекті Європейської Хартії регіонального самоврядування (1997 р.).

2. Конституція та Закон передбачають, що право те­риторіальної громади на місцеве самоврядування здійс­нюється громадою як безпосередньо через форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, за­гальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.

Право територіальної громади на місцеве самовряду­вання забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згід­но зі ст. 3 Закону «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політич­них, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну про­живання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція гарантує громадянам України право оби­рати і бути обраними до органів місцевого самовряду­вання, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи ко­лективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливе теоретичне та практичне значення має визна­чення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі ви­словлюються різні, часом діаметрально протилежні, по­гляди. Більшість вчених протиставляють місцеве само­врядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяль­ність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здій­снюється через адміністрацію, що призначається цент­ральними або іншими вищими органами державної вла­ди¹, тобто пряме державне управління на місцях.

Водночас висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому, місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в себе як місцеву державну ад­міністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму².

Перший підхід, як уявляється, більш точно відобра­жає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження тери­торіальних громад з функціями та повноваженнями дер­жавної влади, які реалізуються на регіональному та міс­цевому рівнях органами виконавчої влади або за дору­ченням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядати­ся як підстава для включення їх до державного механіз­му. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місце­вого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління з застосуванням різних форм – місцевого самоврядуван­ня або прямого державного управління на місцях (місце­ве управління).

В різних державах з метою ефективної організації влади на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (системи управління на місцях), на вибір яких впливають такі чинники, як: неоднаковий підхід до розуміння дер­жавної влади, розмежування адміністративно-терито­ріальних одиниць на «природні» та «штучні», національ­ні та історичні особливості і традиції тощо. Останнім часом у літературі³ виділяють чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система ха­рактеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної ком­петенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія. Деякі риси цієї системи при­таманні і Росії).

2. Континентальна (романо-германська або європей­ська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління і виходить з різного трактування «природних» та «штучних» адміністратив­но-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за виключенням ни­зового, одночасно функціонують виборні органи територі­альної громади (в тому числі й органи «вторинної» тери­торіальної громади – територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміні­страції), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місце­вого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинен­ня їх повноважень). При цьому, на низовому рівні функці­онують виключно органи первинної територіальної гро­мади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;

б) на низовому рівні – в «природних» адміністратив­но-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в «штучних» адміністративно-тери­торіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рів­ні функціонують виборні органи місцевого самовряду­вання, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи територіальних громад «штуч­них)? адміністративно-територіальних одиниць, їх існу­вання не визнається, а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно-те­риторіальних одиниць на регіональному (субрегіональ­ному) рівні. Подібна система застосовується, зокрема в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.

3. Іберійська система (зокрема Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійсню­ють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префе­кти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники держа­вної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4. Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і ви­знанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосеред­ковано підпорядковані радам. Система рад характеризу­ється ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.

Аналіз відповідних положень Конституції України дозволяє зробити висновок, що в Україні застосовується континентальна (її другий різновид) система управління на місцях.