• 84.Региональная политика государства. Региональная финансовая и бюджетно-налоговая система.

Сущность государственной региональной политики

Государственная региональная политика является неотъемлемой частью политики государства, направленной на организацию страны в целом в соответствии с принятой государственной стратегией страны.

Региональной политике отводится ведущая роль в обеспечении интеграции российских территорий.

Следовательно, региональной политикой можно считать такую систему действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов по отношению к самим себе и государству адекватными методами и способами.

Государственная региональная политика и политика регионов – не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.

Региональная политика государства – целевые действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и ее результатов, повышение эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения эффективности отдельных регионов.

Внутренняя политика регионов – целевые действия органов власти региона, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона для повышения благосостояния региона, совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развития социально-экономической инфраструктуры.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

• предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

• максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации:

• децентрализация власти путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти;

• обеспечение действия принципа равноправия субъектов Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов Федерации, соблюдения прав и интересов субъектов Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти.

Эти меры призваны способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, обеспечению стабильности развития и укреплению единства России.

Методы реализации региональной политики

Региональная политика, как со стороны регионов, так и со стороны федерального центра, реализуется преимущественно путем активного проведения:

• региональной экономической политики;

• региональной социальной политики;

• национальной политики.

Фундаментальные методы реализации региональной политики – административное, правовое и экономическое регулирование.

Региональная бюджетно-налоговая система – это обособленная часть бюджетно-налоговой системы государства, включающая региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с «центром» и, реже, с другими территориальными уровнями.

В законодательстве Российской Федерации используются следующие термины:

– дотации – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

– субвенции – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

– субсидии – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов.

По элементному составу региональные бюджетно-налоговые системы аналогичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Например: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например: если населенный пункт входит в состав района, район - области, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа «государство-регион».

Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформируются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование и использование в общерегиональных целях средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например, «нефтяные деньги»). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть «местных средств», по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная).

3. Выполнение региональными органами власти своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализации его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетно-налоговых систем, достигает четверти суммы доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, вода, флора и фауна, воздух) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т.д.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны, рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления.

Организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов:

1 - по каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществление соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов.

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Традиционно существуют три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов:

Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные «правила игры» между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении. Между тем, в России регионы в этом отношении разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов и налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным видам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех одного региона служит стимулом активизации других.

Результат - усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под давлением региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов.

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.