П.А. Ромашов некоторые конституционно-правовые проблемы принятия в состав российской федерации республики крым

Ромашов П.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права ФГБОУ ВО "Пермский государственный национальный исследовательский университет".

Прошло почти полтора года с момента принятия в состав Российской Федерации нового субъекта - Республики Крым и образования на этой основе двух новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Однако осмысление этих новейших конституционно-правовых явлений только начинает набирать обороты в научной литературе.

Как известно, одной из стадий принятия и образования новых субъектов РФ в составе РФ было обращение Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ международного Договора <1>, подписанного Президентом РФ и уполномоченными представителями Республики Крым и города Севастополя от 18 марта 2014 г. и опубликованного в "Российской газете" 19 марта 2014 г., и осуществление Конституционным Судом РФ соответствующей проверки с вынесением решения <2>.

--------------------------------

<1> Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г. // http://kremlin.ru/news/20605.

<2> См.: Ромашов П.А. К вопросу о порядке изменения состава Российской Федерации в результате принятия нового субъекта Российской Федерации - Республики Крым // Пятый Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 24 - 25 октября 2014 г.): Избранные материалы. Пермь, 2014. С. 51 - 54.

18 марта 2014 г. после заслушивания официального обращения Президента РФ относительно состоявшегося референдума в Крыму и подписания в торжественной обстановке межгосударственного договора о принятии Крыма в состав России, Президент РФ в соответствии с п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и ст. 88 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ временно применяемого Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов.

Результатом данной проверки стало Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов, в силу которого рассматриваемый Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов признан соответствующим Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П // СЗ РФ. 2014. N 13. Ст. 1527.

Проанализировав текст запроса Президента РФ, необходимо отметить, что в запросе о проверке конституционности содержится просьба, адресованная Конституционному Суду РФ, учитывая сложившуюся ситуацию вокруг Крыма и Севастополя, рассмотреть данный запрос без проведения публичных слушаний, так как Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов направлен на соблюдение государственных интересов Российской Федерации, прав и свобод как жителей Крыма и Севастополя, так и граждан Российской Федерации, укрепление сложившихся экономических и культурных связей России с Крымом и Севастополем.

Необходимо отметить, что Конституционным Судом РФ была учтена данная просьба Президента РФ и запрос был рассмотрен без проведения публичных слушаний. По сути, при рассмотрении данного запроса Конституционный Суд РФ создал новую практику - особую процедуру рассмотрения дела: с учетом специфики данного дела Конституционный Суд РФ не прибегал к процедурам предварительного изучения обращения судьями Конституционного Суда РФ.

В этой связи, как справедливо отмечают некоторые конституционалисты, Конституционный Суд РФ, впервые рассматривая подобное дело, предложил ряд новых подходов и позиций. Прежде всего на что обращается внимание - запрос был рассмотрен в особой процедуре. Это проявилось в высокой оперативности (запрос о проверке Договора поступил в Суд вечером 18 марта, а решение было принято уже к обеду 19 марта), а также в признании того, что по данному делу излишни процедуры предварительного изучения обращения судьями и проведения слушания по делу. Такой подход мотивировался спецификой компетенции, связанной с законодательно установленной обязанностью Президента РФ, подписавшего названный международный договор (и, следовательно, по мнению Суда, исходящего из конституционности договора), направлять его для проверки на соответствие Конституции РФ в Конституционный Суд. Фактически рассмотрение данного дела состоялось в процедуре, неизвестной Закону о Конституционном Суде РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кряжков В.А. Крымский прецедент: конституционно-правовое осмысление // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 5(102). С. 82 - 96.

Также отмечается, что специфика проверки конституционности указанного вида международного договора, надо признать, есть, но не в такой степени, чтобы трансформировать основополагающие принципы и формы конституционного судопроизводства, применяемые к процедуре разрешения дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров (п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. ст. 88 - 91 Закона о Конституционном Суде РФ) <1>. Подобное было бы невозможно, если бы соблюдалось требование Закона о Конституционном Суде РФ по закреплению компетенции не иначе как путем внесения изменений в данный Закон (ч. 2 ст. 3), что, по мнению тех же ученых, предполагает не только закрепление нового полномочия, но и особенностей процедуры его осуществления <2>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 87 - 88.

<2> Как отмечает В.А. Кряжков, применительно к рассматриваемому случаю соответствующие обоснования возможных специальных правил производства в Конституционном Суде РФ приводятся в статье О.В. Брежнева "Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской Федерации" // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6(12). С. 18 - 21.

Вместе с тем рассмотрение запроса без проведения публичных слушаний и создание таким образом особой процедуры рассмотрения дела может быть оправдано спецификой данного дела. По мнению автора, специфика данного дела заключалась прежде всего в невозможности априори обеспечить реализацию принципа состязательности сторон в процессе, так как в деле была только одна сторона - сторона заявителя, не имевшая процессуального оппонента ("конституционного ответчика"). Отсутствовала сторона, утверждающая противоположное, как это предусмотрено ч. 1 ст. 53 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". При этом необходимо учесть, что принцип состязательности конституционного судопроизводства также имеет свою специфику, еще более усилившуюся с введением в процедуру конституционного правосудия письменного производства (ст. 47.1 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Отсутствие второй стороны в процессе, безусловно, снижает значение принципа состязательности, так как главным источником информации по делу для Суда в такой ситуации становятся объяснения и доводы заявителя.

В силу ст. 47.1 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ может рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции РФ указанных в п. 1 ч. 1 ст. 3 настоящего Федерального конституционного закона нормативных правовых актов. Согласно п. "г" ч. 1 ст. 3 того же Закона к таким нормативно-правовым актам отнесены в том числе не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации.

Тем не менее, по мнению В.А. Кряжкова, слушание дел в открытых заседаниях Конституционного Суда РФ - общее правило конституционного судопроизводства, отвечающее принципам гласности и устности разбирательства (ст. ст. 21, 31, 32, 54). Допускается при определенных условиях разрешение дел без проведения слушания, в порядке письменного судопроизводства (ст. 47.1) и назначение закрытого заседания (с присутствием сторон и других участников процесса) в случаях, когда это необходимо для сохранения охраняемой законом тайны, обеспечения безопасности граждан, защиты общественной нравственности (ст. 55). "Крымское дело" по своим параметрам не могло рассматриваться в порядке ст. 47.1; Суд не назначал по этому делу закрытое заседание. Получается, что фактически рассмотрение данного дела состоялось в процедуре, неизвестной Закону о Конституционном Суде РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кряжков В.А. Крымский прецедент: конституционно-правовое осмысление // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 5(102). С. 87 - 88.

Вслед за этим в обществе сразу же появились различные критические оценки примененного подхода: Конституционный Суд РФ, проведя заседание без публичных слушаний, пренебрег такими принципами конституционного судопроизводства, как гласность (ст. 31 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"), устность разбирательства (ст. 32), состязательность и равноправие сторон (ст. 35) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукьянова Е. О праве налево // Новая газета. 2015. 19 марта.

Это, в свою очередь, вызвало полемику, развернувшуюся на страницах "Российской газеты", опубликовавшей статью доктора юридических наук, профессора В. Зорькина в ответ на статью профессора НИУ ВШЭ Е. Лукьяновой <1>. В статье В. Зорькина указывается, что, по мнению, которое приводит в своей статье г-жа Лукьянова, Конституционный Суд РФ в вопросе о Крыме интерпретировал нормы международного права и нашей Конституции недопустимым образом, и потому "Крым не совсем наш". По вердикту Конституционного Суда РФ, наша интерпретация была обоснованной и допустимой. И в том числе поэтому "Крым совсем наш".

--------------------------------

<1> См.: Зорькин В. Право - и только право // Российская газета. 2015. 24 марта.

В то же время при анализе данных обстоятельств необходимо учесть, что в современной конституционной истории России Конституционный Суд РФ впервые рассматривал нератифицированный международный договор, касающийся принятия в состав России нового субъекта, на соответствие Конституции РФ.

Следует заметить, что в науке конституционного права задолго до крымских событий были подробно исследованы особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта. Поэтому, как справедливо отмечают некоторые конституционалисты, критикам Постановления Конституционного Суда РФ по Крыму следовало бы обратить внимание на правовую природу полномочия Конституционного Суда РФ о проверке им в связи с обращением Президента РФ не вступившего в силу международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя - восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. N 2. С. 58 - 74.

Одна из особенностей конституционного судопроизводства в данном случае состоит в том, что исчезает необходимость "судоговорения" как такового. Так как в данном случае в конституционном судопроизводстве рассматривается только один субъект - заявитель, то вряд ли можно говорить о реализации принципа состязательности и равноправия сторон. В этом случае содержание судебного процесса не связано с противоборством различных позиций. Состязательность здесь проявляется в том, что процессуальная функция Суда отделена от функций стороны, возбуждающей конституционное судопроизводство, т.е. Суд не является инициатором процесса (ex officio), а лишь рассматривает вопросы, поставленные перед ним заявителем. Поэтому вполне уместен применительно к данному полномочию Конституционного Суда РФ отказ от принципа устности разбирательства, что, кстати, и сделал Конституционный Суд РФ при рассмотрении запроса Президента РФ о проверке конституционности не вступившего в силу вышеупомянутого международного договора.

В то же время, по мнению автора, процедура осуществления абстрактного конституционного судебного нормоконтроля, как показала практика, не лишена недостатков.

Представляется, что в рассматриваемом случае проверка конституционности договора о принятии в состав РФ нового субъекта РФ могла быть осуществлена в более широких пределах, чем это предусмотрено ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ. Например, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие договора, проверка могла быть осуществлена не только с точки зрения конституционности действий нашей стороны - Российской Федерации и имеющихся у Президента РФ конституционных полномочий на подписание международных договоров (ст. ст. 80, 86 Конституции РФ, п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. <1>), но и с точки зрения допустимости (легитимности) действий второй стороны договора (Республики Крым), а также и третьей стороны, подписавшей договор (города с особым статусом Севастополь), в данном случае.

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П // СЗ РФ. 2014. N 13. Ст. 1527.

При таких обстоятельствах, всесторонняя проверка конституционности договора, при наличии соответствующего конституционно-правового регулирования данной процедуры, могла быть осуществлена с предварительным изучением обращения судьями Конституционного Суда РФ и проведением слушания по делу с уведомлением всех участников конституционного процесса (сторон договора) и в результате с полным соблюдением принципов конституционного судопроизводства, в том числе гласности, устности, состязательности и равноправия сторон.

По мнению автора, расширение пределов проверки конституционности международного договора, которое может быть предусмотрено законом, позволяло бы Конституционному Суду РФ не ограничиваться в основном формально-юридическим анализом соответствия международного договора требованиям Конституции РФ, а оценивать историко-правовой, фактический конституционный и международно-правовой контекст его заключения, а равно проверять по порядку подписание, заключение, принятие, опубликование или введение в действие договора всеми сторонами, его подписавшими. Такое положение способствовало бы всестороннему и объективному рассмотрению дела, подобно тому, к чему призывали членов 98-й пленарной сессии Венецианской комиссии профессора В. Лафитский и Т. Хабриева при принятии заключения по вопросу о проведении референдума в Крыму <1>.

--------------------------------

<1> Трудности перевода: как европейская комиссия принимала решение по крымскому референдуму // Российская газета. Неделя. 2014. 18 апр.

В заключение автору представляется возможным отметить, что осуществление процедуры принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ является совершенно новым для конституционной практики Российской Федерации явлением и еще только предстоит осмыслить все ее стадии в конституционно-правовом аспекте.