§ 3. Структура органов прокуратуры Российской Федерации и Самарской области.
Тема 2. Прокурорский надзор за соблюдением законов в экономической сфере – общие сведения
§1. Общий надзор прокуратуры.
В этой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами. Общенадзорная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоёмкой. Значение общего надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства на самоокупаемость и самофинансирование.3
Надзор за исполнением законов составляет ведущую отрасль прокурорского надзора. Он является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере – обеспечении законности.
Концепция общего надзора
При разработке концепции прокурорского надзора в целом и общего надзора в частности, очевидно, следует исходить из конституционных установлении понятия законности, признаков правового государства. К сожалению, Конституция РФ в ст. 129 не дает определения сущности прокурорского надзора, отсылая по этому поводу к федеральному закону. А Федеральный закон «О Прокуратуре РФ» в ст. 3 указывает: «Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ».
Итак, круг замкнулся: концепцию общего надзора определяет федеральное законодательство о прокуратуре. Это необходимо специально отметить, если учесть, что именно понятие общего надзора, причем толкуемое превратно, использовалось (да и до сих пор используется) для дискриминации прокурорской системы в целом. При этом идеи ультрарадикальных реформаторов звучали не только с профессорских кафедр и научных семинаров, они нашли отражение в официальных документах, например, в «Концепции судебной реформы в Российской Федерации», представленной Президентом РСФСР и одобренной Верховным Советом в 1991 году. Ни одна другая отрасль прокурорского надзора за время существования прокуратуры в нашей стране после 1922 года не подвергалась столь жесткой критике с противоположных позиций, как общий надзор. Он все испытал: от чрезмерного восхваления («высший надзор») до почти полной ликвидации. И все-таки до 1992 г. в законодательстве (от конституционного до отраслевого) было ясно, что общий надзор — отрасль прокурорского надзора, где решалась одна, но важнейшая задача: единообразное понимание, применение законов органами управления, должностными лицами, выявление и устранение нарушений законов. Закон РФ «О Прокуратуре РФ» 1992 года, казалось бы, расширил предмет общего надзора, но статья 9 закона ограничила эту деятельность, указав, что в органах прокуратуры разрешаются лишь жалобы, неподведомственные суду, а статья 20 установила правило, согласно которому прокурорские проверки исполнения законов проводятся на основании поступивших сообщений о нарушениях законности. Ясно, что состояние законности в стране заставило пересмотреть это положение, и в 1995 году появляются дополнения в этой отрасли надзора, в частности, статья 10 (соответствующая бывшей статье 9) сняла ограничения на рассмотрение заявлений, неподведомственных суду. Появилось и «новшество» в общем надзоре — «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона). Дело в том, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан всегда входил (в том числе по закону 1922 года) в предмет общего надзора, и лишняя глава в законе лишь создает видимость усиления заботы о правах и интересах граждан. Ведь закон не обязывает прокурора прямо защищать права и интересы граждан. Он в соответствии со своими полномочиями «рассматривает заявления», «разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод», и лишь в некоторых случаях (когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, или в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавшего (ст. 27 закона). Представляется, что закон необходимо привести в соответствие с задачами прокурорского надзора: если есть нарушение законности, то прокурор обязан его устранить, не ожидая жалобы. Большинство юристов, которые выступают за сохранение этой отрасли прокурорского надзора, считают, что надо восстановить не только понятие, но и термин «общий надзор», вновь вернуться к определению понятия предмета общего надзора, прежде всего в законодательстве. Достаточно вспомнить, что в 1992 году основная борьба при обсуждении закона о прокурорском надзоре шла по вопросу о том, быть прокуратуре централизованной или зависимой от местных властей. И сегодня один из старейших вопросов — «местечковое законодательство» вопреки федеральному. Только в 1996 году прокуратурой было опротестовано свыше 600 актов местного нормотворчества, не соответствующих федеральному законодательству. Уже в высших эшелонах государственной власти забили по этому поводу тревогу, решая вопрос: кто должен остановить вал беззакония?4