Тема 2: земел ьный участок как объект имущественных отношений

Параграф 1: Ранее учтенные земельные участки.

Когда земельный участок был провозглашен недвижимым имуществом, возник вопрос о том как индивидуализировать его, поскольку недвижимое имущество всегда является индивидуально определенной вещью. Ответ был дан законодателем: индивидуально определить земельный участок можно при помощи постановки его на кадастровый учет. Соответственно, объектом оборота, объектом имущественных отношений может быть только земельный участок, прошедший кадастровый учет. Сделки с земельными участками, не индивидуализированными путем постановки на кадастровый учет, признаются незаключенными.

Однако постановка на кадастровый учет включает в себя не только составление плана и присвоение кадастрового номера земельного участка, но и весьма дорогостоящие межевые работы, в связи с чем возникла угроза того, что земельный рынок застопорится из-за дороговизны межевых работ. С целью снижения спроса на землеустроительные работы 10 апреля 2001 г., то есть в период действия ФЗ «О государственном земельном кадастре», Росземкадастром были утверждены «Правила оформления кадастрового плана земельного участка», которые предусматривали возможность постановки земельного участка на кадастровый учет без проведения процедуры межевания, введя таким образом упрощенную форму постановки на кадастровый учет земельных участков. При этом в кадастровый план включалась фраза о том, что площадь земельного участка ориентировочная, подлежит уточнению при межевании. Этот приказ Росземкадастра прямо противоречил ФЗ «О государственном земельном кадастре», который содержал положение о том, что индивидуализировать земельный участок можно только путем проведения межевых работ. Однако 30 октября 2001 г. вступает в силу ЗК РФ, который в первоначальном варианте содержал крайне неполноценное определение земельного участка. До октября 2008 г. ст.6 ЗК РФ давала следующее определение земельного участка: это часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Из этого определения не следовало, что индивидуализация земельного участка возможна только по результатам межевания. После этого на практике получили большое распространение сделки с земельными участками, не прошедшими процедуру межевания, особенно договоры аренды земельных участков на неопределенный срок, не требующие регистрации. Однако суды признают такие сделки незаключенными, в этом случае арендодатель лишается возможности требовать в судебном порядке взыскания задолженности по арендной плате и пени за просрочку платежа, но у арендодателя остается право на взыскание с арендатора неосновательного обогащения.

1 марта вступил в силу ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре), в связи с чем во многие нормативные акты были внесены изменения, прежде всего это касается ЗК РФ. В ЗК РФ появилась новая глава 1.1 – «Земельные участки», в которой введено новое понятие земельного участка - это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. В настоящее время это Закон о кадастре. Соответственно, если из кадастровой документации следует, что границы земельного участка определены не так, как того требует Закон о кадастре, то земельного участка как объекта имущественных отношений не существует. А федеральным законом №334-ФЗ от 21 декабря 2009 г. в ст.22 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации) был включен новый п.1.2, в соответствии с которым теперь не допускается осуществление государственной регистрации прав на объект недвижимого имущества, которые не считается учтенным в соответствии с Законом о регистрации.

Закон о кадастре, точно также как и ФЗ «О государственном земельном кадастре» исходит из того, что индивидуализация земельного участка возможна только путем проведения межевых работ в результате которых определяются координаты характерных точек границ земельного участка. Однако закон о кадастре ввел понятие «ранее учтенные земельные участки2» (РУЗУ). Под ними понимаются участки, правоустанавливающие документы на которые были предоставлены до 1 марта 2008 г., то есть до вступления в силу Закона о кадастре. РУЗУ, с точки зрения ст.45 Закона о кадастре подразделяются на два вида:

• «межеванные» земельные участки, то есть те, которые были полноценно с процедурой межевания поставлены на кадастровый учет в соответствии с законодательством, действующим до Закона о кадастре;

• «не межеванные» земельные участка, то есть такие участки, в отношении которых как правило не проводилась не только процедура межевания, но и постановка их на кадастровый учет.

Закон о кадастре исходит из принципа признания действительности ранее поставленных на кадастровый учет земельных участков («межеванных») и по общему правилу они не должны заново проходить процедуру межевания, то есть формально учетные документы, оформленные до 1 марта 2008 г. (кадастровые планы земельных участков), имеют такую же силу, как и учетные документы, выдаваемые после вступления в силу Закона о кадастре (кадастровые паспорта и кадастровые выписки).

(Кадастровый паспорт представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую уникальные характеристики объекта недвижимости. Это единственный документ в настоящее время, дающий право на государственную регистрацию.

Кадастровая выписка – это выписка из государственного кадастра недвижимости, содержащая запрашиваемые сведения об объекте недвижимости, то есть это документ, который носит чисто информативный характер.)

Однако, если впоследствии выяснится, что при постановке на учет такого земельного участка была допущена кадастровая ошибка, правообладатель земельного участка должен будет заново обеспечить прохождение процедуры межевания, иначе принадлежащий ему земельный участок не будет являться объектом недвижимости.

Что касается второй группы земельных участков – «не межеванных», то в отношении них как правило имеется только правоустанавливающий документ. Для того , чтобы зарегистрировать права на такой земельный участок его правообладатель должен обратиться в Росреестр с заявлением о постановке на кадастровый учет земельного участка и о регистрации прав на него. К заявлению следует приложить один из правоустанавливающих документов на земельный участок, перечисленных в п.21 приказа МЭР РФ от14.12.2010 №42. При этом ст.45 Закона о кадастре исходит из того, что необходимость проведения процедуры межевания для государственной регистрации прав на «не межеванный» РУЗУ зависит от того, кому и для каких целей предоставлялся такой земельный участок.

Если земельный участок был предоставлен гражданам до 1 марта 2008 г. для целей, не связанных с предпринимательской деятельностью, то есть для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного, индивидуального жилищного строительства, то отсутствие о таком участке кадастровых сведений в полном объеме не может являться основанием отказа в выдаче его кадастрового паспорта и приостановлении государственной регистрации прав на такой участок и сделок с ним.

В отношении всех остальных «не межеванных» земельных участков ст.45 Закона о кадастре содержит следующее положение: кадастровый паспорт не выдается, если отсутствуют сведения о координатах характерных точек границ такого земельного участка или если одна из границ такого земельного участка пересекает одну из границ другого земельного участка в соответствии с кадастровыми сведениями о последнем. В это случае вместо кадастрового паспорта выдается кадастровая выписка, которая не является документом, необходимым для государственной регистрации.

С точки зрения позиции, которую ВАС РФ занял в постановлении Пленума от 23.07.2009 №54, такой земельный участок не может быть не только объектом оборота, но и объектом налогообложения. В соответствии с п.2 постановления Пленума в силу п.1 ст.389 НК РФ объектом налогообложения является земельный участок, под которым согласно ст.11.1 ЗК РФ понимается часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Следовательно, объект налогообложения возникает только тогда, когда конкретный земельный участок будет сформирован. Если следовать этой позиции, то для соблюдения принципа платности землепользования орган власти, уполномоченный на распоряжение земельными участками, должен будет предъявить к правообладателю земельного участка требование о возмещении неосновательного обогащения, которое будет рассчитываться не по ставкам земельного налога, а по базовым ставкам арендной платы.

Параграф 2: Кадастровые сведения, носящие временный характер.

Понятие «кадастровые сведения, носящие временный характер» было впервые введено Законом о кадастре. До вступления в силу Закона о кадастре земельный участок как объект имущественных отношение возникал с момента постановки его на кадастровый учет. Однако в Законе о кадастре появилось следующее положение: внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации прав на образованный объект недвижимости. Если по истечении двух лет со дня постановки земельного участка на кадастровый учет не осуществлена государственная регистрация прав на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости (ч.4 ст.24 Закона о кадастре). Такие сведения (носящие временный характер) до утраты ими временного характера не являются кадастровыми сведениями и используются только в целях, связанных с государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ч.9 ст.4). То есть пока кадастровые сведения носят временный характер земельный участок не является объектом гражданских прав.

В течении срока действия временного характера кадастровых сведений они могут быть аннулированы только по заявлению правообладателя.

В первоначальной редакции ч.4 ст.24 Закона о кадастре речь шла только об изменении временного статуса кадастровых сведений на учтенные в результате регистрации прав на объект недвижимости, регистрация же договора аренды не означала прекращения временного статуса. (ФЗ от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ внес изменения в том числе в ст.609 ГК РФ, в соответствии с которыми с 1 марта отменяется регистрация договоров аренды зданий, сооружений. Вместо этого регистрации подлежит аренда недвижимого имущества как обременение земельного участка. Однако в п.2 ст.26 ЗК РФ изменения внесены не были, что позволяет предполагать, что в отношении договоров аренды земельных участков продолжают действовать прежние правила. Подробнее об этом говорится в п.8.2. данного Учебного пособия.)

В связи с этим возникла опасность прекращения действия договоров аренды, заключенных в отношении земельных участков, права на которые не были зарегистрированы (например, земельный участок из земель, государственная собственность на которые не разграничена) после 1 марта 2010 г., то есть через два года после вступления в силу Закона о кадастре. По этой причине в декабре 2009 г. в ч.4 ст.24 были внесены дополнения, в результате которых теперь изменение кадастровых сведений со статуса временные на статус учтенные возможно в том числе и в результате регистрации договора аренды земельного участка.

Однако осталась другая проблема: как быть с договорами аренды, заключенными на неопределенный срок или пролонгированными краткосрочными договорами аренды, которые не подлежат регистрации? В отношении таких договоров Закон о кадастре не внес ясности. По этому поводу было письмо МЭР РФ от 2 марта 2011 г. №Д23-831, что договоры аренды земельных участков, заключенные на срок менее года или на неопределенный срок, не подлежат государственной регистрации и не могут являться основанием для изменения кадастровых сведений с временного на учтенный. После аннулирования и исключения из ГКН сведений о земельных участков необходимо вновь пройти процедуру постановки на кадастровый учет земельных участков, равнозначных ранее снятым а кадастрового учета.

Параграф 3: Уточнение местоположения границ земельного участка.

Закон о кадастре ввел еще одну новую процедуру, которая получила название «уточнение местоположения границ земельного участка». При этом Закон о кадастре исходит из того, что в результате уточнения местоположения границ площадь земельного участка может быть увеличении. В связи с этим возник вопрос: в каких случаях может быть проведена эта процедура? Из положений Закона следует, что речь идет о ситуации, когда в кадастровом паспорте или кадастровой выписке о земельном участке имеется запись о том, что граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства. То есть процедура уточнения возможна в отношении земельных участков, поставленных на кадастровый учет, но хотя бы одна из границ которого определена не так, как того требует закон. При этом кадастровый номер земельного участка, границы которого уточнены, не меняется, по результатам уточнения выдается кадастровая выписка, а не кадастровый паспорт, правоустанавливающие документы также остаются прежними.

МЭР РФ неоднократно в своих письмах обращалось к данной процедуре и, в частности, были конкретизированы случаи, при которых возможно проведение процедуры уточнения местоположения границы земельного участка. Как правило, указываются следующие случаи:

• отсутствие в ГКН сведений о характерных точках границы земельного участка (процедура межевания вообще не проводилась);

• сведения о характерных точках границы земельного участка определены с точностью ниже нормативной точности;

• если сведения о координатах какой-либо характерной точки границы земельного участка не позволяют однозначно определить ее местоположение на местности;

• исправление кадастровой ошибки.

Что касается вопроса о том, на какую конкретно площадь может быть увеличена площадь земельного участка в результате уточнения местоположения границ, то ответ на это содержится в ч.5 ст.27 Закона о кадастре. Там указано, что орган кадастрового учета отказывает в постановке земельного участка на кадастровый учет, если в результате уточнения площадь земельного участка будет увеличена на величину, более, чем предельный минимальный размер, установленный в соответствии с земельным законодательством, если такой размер не установлен, то на величину более, чем10 процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в ГКН.

МЭР РФ истолковало эту норму следующим образом. Действующее законодательство говорит о двух способах определения размеров земельных участков: ГрК РФ устанавливает, что минимальные размеры земельных участков содержатся в градостроительных регламентах; ЗК РФ в ст.33 устанавливает порядок определения нормативов предоставления земельных участков в собственность. В ч.5 ст.27 Закона о кадастре говорится о минимальных размерах, зафиксированных в градостроительных регламентах. Соответственно, в тех регионах, где приняты ПЗЗ, площадь земельного участка может быть увеличена в результате уточнения на величину не более, чем минимальный размер, установленный градостроительным регламентом. Если же ПЗЗ отсутствуют, то и минимальный размер не установлен и, следовательно, площадь может быть увеличена не более, чем на 10 процентов площади земельного участка, границы которого уточняются.

Из Закона о кадастре также следует, что процедура уточнения местоположения границ земельного участка может проводиться не однократно. В связи с этим у МЭР РФ возникли опасения, что в результате злоупотребления процедурой уточнения местоположения границ земельного участка могут появиться случаи самовольного занятия земельных участков. С целью недопущения самовольного занятия земельных участков в рамках уточнения местоположения границ МЭР РФ рекомендовал органам кадастрового учета отказывать в постановке на кадастровый учет земельного участка, если в результате уточнения местоположения границ земельного участка существенно меняется конфигурация земельного участка и при этом к межевому плану не приложено заключение кадастрового инженера, обосновывающее местоположение уточненных границ земельного участка.

Процедура уточнения границ земельного участка на практике приобрела весьма широкую популярность, причем используется она не только с целью увеличения площади земельного участка, но и с целью уменьшения его площади. В связи с этим возникает вопрос, возможно ли вообще уменьшение площади земельного участка в результате уточнения местоположения границ и если да, то в каких размерах. Закон о кадастре не дает ответа на этот вопрос, однако по этому поводу имеется позиция МЭР РФ. МЭР РФ указал, что положениями Закона о кадастре не предусмотрен отказ органа кадастрового учета в осуществлении кадастрового учета изменений объекта недвижимости, если площадь, вычисленная при проведении кадастровым инженером кадастровых работ по ее уточнению, меньше (в том числе меньше установленного предельного минимального размера), чем площадь, сведения о которой содержатся в ГКН.

Параграф 4: Образование земельных участков.

Как уже указывалось выше, после введения в действие Закона о кадастре в ЗК РФ была включена глава 1.1, в которой освещены в том числе и вопросы образования земельных участков. С точки зрения ЗК РФ земельные участки могут быть образованы двумя способами:

• первичное образование, когда из земель, находящихся в публичной собственности впервые формируется земельный участок;

• вторичное образование земельных участков или преобразование земельных участков, то есть когда из уже сформированных земельных участков путем раздела, объединения, выдела доли, преобразования образуются новые земельные участки.