34. Место и роль морали в государственно – служебных отношениях.

Принципы и ценности законодательной и служебной деятельности. Этические кодексы профессиональной деятельности. Органы, непосредственно обеспечивающие этический режим. Парламентская и служебная этика в России. Этические основы взаимодействия государственных служащих с населением.

Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего того или иного объема властных распорядительных полномочий, поэтому этика госслужбы включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т.д.). На разных уровнях государственной службы объем властно-распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях их объем невелик в силу жесткой централизации деятельности государственной службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но тем не менее определенный набор властных полномочий у них есть.

Этика государственной службы включает в себя целый ряд элементов этики идеологизированных систем: требование подчинения основных личных качеств людей специфике достигаемой (реализуемой) идеи, исключение всех тех, кто не способен применять методы и способы, необходимые для достижения поставленных целей. В системе госслужбы всегда существовали официальные или неформальные способы отслеживания поведения государственных чиновников на соответствие их стандартам, предъявляемым в данный период к госслужащим. Существует система внутренних наказаний госслужащих.

Государственные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных этических и моральных проблем. К ним относятся и проблема расходования государственных средств, и проблема перехода государственных служащих в частный сектор, и этические аспекты оказания влияния (проблема лоббирования), получения подарков и другие проблемы.

Исходя из этого, во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных чиновников таких качеств, как ответственность перед законом, честность, личная нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего, — быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности, возникает ряд специфических требований к государственному аппарату, связанных с осуществлением государственными чиновниками властных полномочий. Главным из таких специфических требований этики государственного управления является соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса, что всегда порождало сложную проблему конфликта интересов. В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению чиновников, такие как соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.

Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость. Принципы государственной службы — это субъективное понятие. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной, функционирующей в стране, модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. 

В систему и виды государственной службы входят:

1.Верховенство Конституции РФ и Федеральных законов при исполнении должностных обязанностей;

2.Ответственность служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

3.Приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

4.Обязательность актов вышестоящих в порядке подчинённости органов и должностных лиц;

5.Гласность;

6.Внепартийность государственной службы;

7.Равный доступ к государственной службе;

8.Профессионализм и компетентность;

9.Стабильность кадров;

10.Единство требований к государственной службе;

11.Разделение властей;

12.Единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу в системе других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые должны соответствовать требованиям и положениям Конституции. 

Принцип законности означает, что организация и деятельность аппарата государственного управления регулируются правовыми нормами и осуществляются в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих, отношений. Принцип законности означает, что органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью правовой системы. 

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая предполагает сочетание взаимных прав и обязанностей. Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, управления, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, то есть если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным, и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих.

Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами Российской Федерации. Государственная служба представляет собой множество государственных должностей учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции РФ является многонациональный народ России. Никакой государственный орган, а следовательно, никакой вид государственной службы, никакие государственные служащие не могут претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Они исполняют лишь соответствующие функции государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственная власть в РФ разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и каждый из них выполняет задачи и функции государственной службы. Соответственно выделяются три основные функции государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная, и каждая из них должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти, а следовательно, соответствующей государственной службой и государственными служащими. Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну их трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга. На уровне представительной государственной власти в систему государственных должностей государственной службы входят те из них, которые учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, органов представительной власти субъектов РФ и т.д. Исполнительная власть реализуется государственными служащими на государственных должностях, учреждаемых для непосредственного обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д. В аппаратах Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда РФ функции государственной службы осуществляются лицами, занимающими должности, которые учреждаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий судей всех судов.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе. В соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Согласно этому положению граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Указанная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ». 

Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В соответствии с Конституцией РФ Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», а также Положение о федеральной государственной службе такой принцип предусматривают впервые. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством Российской Федерации и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений, общественных объединений. Принцип внепартийности государственной службы, политического нейтралитета государственных служащих, означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной службы по их политическим взглядам, а с другой стороны — обязанность государственных служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений.

Таким образом, разделение в системе государственных органов, а соответственно и в государственных службах необходимо для соблюдения баланса между службами, законности и правопорядка, поэтому все существующие в системе принципы нужны для их регулирования.

Профессиональная этика – кодексы поведения людей, действующих в специфических усло­виях их взаимоотношений в сфере определенной профессии. Это специфическое действие как общеэтических норм, так и особых норм профессиональной морали, носящих аналитически-реко­мендательный характер, возникающих и бытующих в данной профессиональной группе, в частности, – в аудиторском сообществе. Практически все кодексы профессиональной этики предла­гают варианты сбалансирования подобных противоречий. В эти­ческих кодексах юристов, в частности, регламентируется их пра­во и обязанность не разглашать конфиденциальную информа­цию в интересах клиентов, что общест­венным мнением может трактоваться как сокрытие истины, нарушение универсальных принципов правдивости, честности. Представителям аудиторской профессии также вменяется в обязанность не делать этого.

Профессии, сопряженные с необходимостью принуждать других людей, к которым относится аудит, связаны с определенными моральны­ми затратами, поскольку люди испытывают страдания, будучи вынуждены нарушать нормы универсальной этики ради выпол­нения профессиональной деятельности. В то же время профес­сиональная этика не освобождает лиц данных профессий от моральных обязательств, лежащих на людях вообще, – на­против, они должны принимать на себя не меньшие, а большие моральные обязательства именно как представители дан­ной профессии.

Социальная (институциональная) этика и индивидуальная эти­ка (этика добродетелей). Аудит является продуктом одновре­менно социальных событий и проявлением воли человека. Аудитору приходится работать с физическими и юридическими лицами. Аудиторы иногда сами являются частью социальных институтов, представителями аудиторской организации или аудиторского сообщества. Для того чтобы хорошо выполнять свой профессиональный долг, аудитор должен обла­дать умением чувствовать, понимать предназначение, смысл, цели, намерения, «правила игры», которые характерны для того или иного социального института, организации, отрасли, про­фессии и т.д. В процессе своей деятельности ему необходимо выстраивать правильную систему отношений, например, с каким-либо государствен­ным учреждением или коммерческим предприятием, с двумя или более различными участниками хозяйственной или коммерческой деятельности и т.д.

В современном обществе каждая социальная система, напри­мер, наука, религия, право, таможня, милиция, контрольно-ревизорские органы, аудиторское сообщество, профессиональ­ные союзы, отрасли народного хозяйства и т.д., представляет собой автономную, замкнутую на себя культуру, которая само­воспроизводится и развивается независимо от других культур и является для них «непрозрачной». Характер системы можно уяс­нить только в процессе взаимодействия с ней, и (или) имея де­тальные описания и инструкции.

По своей сути кодек­сы представляют нечто вроде "морального контракта", заключаемого между администрацией и служащими. Вместе с тем нарушение норм этических кодексов влечет, как уже отмечалось, не только моральные, но и юридические, главным образом дисциплинарные санкции.

, конкретные структурно-функциональные предложения по созданию такой системы могут быть предетавлены следующим образом.

1. Комиссия по этике при федеральном органе по управлению госслужбой, обладающая следующими функциями и полномочиями:

- методическими: а) разработка кодекса поведения для высших категорий госслужа­щих; б) разработка общей части типового кодекса для остальных категорий служащих; в) подготовка рекомендаций для разработки особенных частей кодексов поведения, окончательное формирование которых должно быть прерогативой комиссий соответ­ствующих уровней с учетом профиля той или иной области государственной службы и на базе широкого обсуждения проектов документов в соответствующих государствен­ных учреждениях; г) систематический анализ и обобщение практики работы комиссий низших уровней и подготовка инструктивно-рекомендательных материалов;

- обучающими: организация подготовки и переподготовки кадров в данной области;

- функциями высшей апелляционной инстанции по конфликтам, не нашедшим раз­решения в комиссиях низших уровней.

2. Межведомственные комиссии по этике на федеральном уровне образуются на "кустовой" основе, то есть при группах министерств, служб и агентств близкого профиля. Возможны различные варианты их функций:

- методические: а) разработка особенных частей отраслевых кодексов поведения в соответствии с описанием полномочий "центральной" комиссии (см. п. 1 "в"); б) аналитические - в пределах своих полномочий и сферы деятельности;

- обучающие - аналогично п. 2 деятельности "центральной" комиссии на своем уровне;

- консультативные - обеспечение конфиденциального консультирования служащих, обращающихся в комиссию за разъяснениями по вопросам, связанным с возможным конфликтом интересов, а также другими нарушениями кодекса поведения или их сослуживцами и руководителями, а также с жалобами;

- согласительная - разбор поступивших в соответствии с предыдущим пунктом жалоб и попытка разрешения проблем посредством согласительных процедур;

- квазисудебная - разбор конкретных дел, связанных с конфликтом интересов и другими нарушениями кодексов поведения в случае, если они не разрешены в рамках согласительных процедур.

Кадровый состав данных комиссий формируется аналогично принципам формирования "центральной" комиссии с учетом отраслевой специфики.

3. Региональные комиссии образуются в качестве независимых структур при администрации регионов, выполняют аналогичные функции на подведомственной территории в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Помимо системы комиссий, в некоторых организациях, где наиболее высока вероятность возникновения конфликта интересов, а также других нарушений кодекса поведения, на постоянной или временной основе работают сотрудники комиссий по этике, которые выполняют консультативную, согласительную и аналитическую функции. Представляется необходимым уделить особое внимание подбору кадров на должности, предпочтительно из числа обладающих высоким моральным авторитетом, опытом, профессиональной квалификацией и, возможно, стажем работы в данной организации. Очень важно, чтобы сотрудники доверяли этим людям как в ральном, так и в профессиональном отношениях, дабы исключить, с одной стороны атмосферу доносительства, необоснованного кляузничества или сведения личных счетов, а с другой - возможность "возмездия" со стороны сослуживцев и руководителей.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, нам следует преодолеть ряд барьеров. Прежде всего, это то, что наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а значит и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - это растущие масштабы отчуждения граждан от власти как следствие бюрократизации государственного аппарата. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица имеют в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два.

Прежде всего, это влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботится в социальном плане о каждом. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако, многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Служебная этика - самое широкое понятие в сфере профессиональной этики. Под служебной этикой понимают совокупность наиболее общих норм, правил и принципов поведения человека в сфере его профессиональной, производственной и служебной деятельности. Эти нормы должен соблюдать каждый человек, начавший работать. Количество этих норм невелико. Подавляющая часть их формулируется в предельно общем виде, с тем, чтобы быть детализированными применительно к конкретным видам деятельности. Требования служебной этики:

Дисциплинированность. Конкретизация этого понятия происходит в зависимости от специфики и содержания труда. Например, в животноводстве понятие дисциплинированности будет определяться жизненными циклами тех животных, за которыми ухаживают.

Сбережение материальных ресурсов, предоставляемых работнику для осуществления производственной деятельности. Эти ресурсы могут быть самыми разными. Необходимость восполнять утраченные ресурсы тяжким грузом ложится на прибыль и себестоимость продукции, отсюда требование сводить потери к минимуму. В эту норму входит сбережение тепла, зданий, техники, материалов и т.д.

Корректность межличностных отношений. Человек в сфере своей трудовой деятельности должен вести себя таким образом, чтобы как можно меньше возникало межличностных конфликтов, и чтобы другим людям было комфортно работать рядом с ним при прямом и косвенном межличностном контакте.

 Парламентская этика – вид профессиональной этики, регулирующий отношения, возникающие в ходе законотворческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представительства.

Парламентская этика регулирует отношения, которые возникают в результате законотворческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представителя. Основная ее особенность состоит в том, что она регулирует отношения не столько внутри узкого круга парламентариев, сколько их отношения с обществом и избирателями, заинтересованными в эффективной работе своего высшего законодательного органа. Это прекрасно понимают и представители средств массовой информации, и избиратели, которые критикуют парламент чаще всего не за то, какие отношения складываются между депутатами внутри парламента, а за проводимую парламентом политическую линию, за то, как он воздействует на общественно-политическую ситуацию в стране.

По мнению профессора Д. Ф. Томпсона, парламентская (законодательная) этика – это не то, как должны вести себя конгрессмены, а то, как должен функционировать демократический процесс в представительных органах власти. Автор справедливо относит парламентскую этику к разновидности политической этики, устанавливающей принципы и нормы отношений в представительных органах власти.

Часто понятие "парламентская этика" произвольно отождествляют с другим близким к нему понятием "депутатская этика". Эти понятия тесно связаны, но не равнозначны. Парламентская этика регулирует только отношения, вытекающие из законотворческой и иной деятельности высшего представительного органа. В этом своем значении термин "парламентская этика" не может быть, например, применен к деятельности депутатов региональных законодательных собраний и других местных представительных органов власти в Российской Федерации. Здесь уместен термин "депутатская этика", соответствующий статусу депутата (не парламентария) данных органов власти. Кроме того, по своей смысловой нагрузке понятие "депутатская этика" может рассматриваться как самостоятельное, охватывающее более широкий круг этических проблем, чем парламентская этика в точном значении этого слова, так как оно переносит акцент прежде всего на обязательства депутатов перед своими избирателями.