Тема 12. Право внешних сношений

12.1. Понятие и источники права внешних сношений

Данная отрасль международного публичного права является, быть может, древнейшей и базируется

на международном обычае. Начиная с XIX в., она подверглась постепенной кодификации и сейчас

соответствующие правоотношения подпадают под действие целого ряда международных актов.

Право внешних сношений – отрасль международного права, аккумулирующая совокупность

норм, регламентирующих статус и функции государственных органов внешних сношений. Основу

данной отрасли составляют нормы дипломатического и консульского права. Постепенно появились

группы норм, относящихся к представительствам государств при международных организациях и к

деятельности специальных миссий. Специфичны нормы о торговых представительствах. Кроме того,

есть основания для дополнения традиционного комплекса нормами, регулирующими статус и

деятельность международных конференций.

Традиционными источниками права внешних сношений являются договор и обычай. Причем в

дипломатическом и консульском праве длительное время доминирующими являлись обычные нормы

международного права.

В современном международном праве основными источниками, которые кодифицировали эту

отрасль права, являются: Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. – основной

договорной акт в области дипломатических отношений, Венская конвенция о консульских сношениях

1963 г., Конвенция о специальных миссиях 1969 г., Венская конвенция о представительстве государств

в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

К источникам права внешних сношений относятся: Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН

1946 г., Конвенция о привилегиях специализированных учреждений ООН 1947 г. и подобные им

многосторонние договорные акты, а также двусторонние соглашения по дипломатическим вопросам,

консульские конвенции, соглашения (протоколы) относительно торговых представительств.

Дипломатия – официальная деятельность государства и его органов внешних сношений по защите

интересов страны и ее граждан, поддержанию и укреплению мира и добрососедских отношений с

другими государствами. Правовое положение и порядок деятельности органов внешних сношений в

соответствии с нормами международного права регламентируются актами национального законодательства.

12.2. Государственные органы внешних сношений

Органы внешних сношений – органы государства, посредством которых осуществляются его

связи с другими государствами и иными субъектами международного права. Состав органов внешних

сношений – внутригосударственные и зарубежные.

I. Внутригосударственные органы внешних сношений – высшие представительные органы

(парламент); глава государства, правительство; ведомство иностранных дел. Внутригосударственные,

в свою очередь, являются либо органами общей компетенции, либо специальными.

1. Группу органов общей компетенции (конституционных) образуют глава государства, высший

представительный орган (парламент) и правительство. В Российской Федерации это:

• Президент Российской Федерации: определяет основные направления внутренней и внешней

политики государства; как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и

в международных отношениях; осуществляет руководство внешней политикой Российской

Федерации; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные

грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем

дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в

иностранных государствах и международных организациях;

76

• Федеральное собрание как представительный и законодательный орган РФ принимает законы,

в том числе по вопросам международных отношений, ратификации и денонсации международных

договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. К ведению Совета

Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за

пределами ее территории;

• Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ. От

имени Правительства подготавливаются и заключаются международные договоры РФ, называемые

межправительственными. Председатель Правительства Российской Федерации ведет переговоры и

подписывает такие договоры. К компетенции Правительства относятся: утверждение, принятие

договоров по вопросам, относящимся к его ведению. Оно принимает меры, направленные на

обеспечение выполнения международных договоров.

2. К специальным органам внешних сношений РФ относится ряд федеральных министерств и

ведомств (Министерство иностранных дел РФ, Государственный таможенный комитет РФ,

Федеральная пограничная служба РФ, некоторые другие органы в пределах их компетенции).

Основными задачами Министерства иностранных дел (МИД) в соответствии с Положением,

утвержденным Президентом РФ 14 марта 1995 г., являются: разработка общей стратегии внешней

политики РФ и представление предложений Президенту; реализация внешнеполитического курса

РФ; обеспечение дипломатических и консульских отношений с иностранными государствами,

сношений с международными организациями; защита прав и интересов граждан и юридических лиц

РФ за рубежом и т.д. МИД разрабатывает проекты международных договоров, ведет переговоры,

осуществляет общее наблюдение за выполнением договоров.

II. Зарубежные органы внешних сношений – органы, к которым относят постоянные (посольства,

миссии, постоянные представительства при международных организациях, консульские учреждения);

временные специальные миссии и делегации на международных конференциях или в международных

органах.

12.3. Состав и функции дипломатического представительства

Дипломатическое представительство – орган аккредитирующего государства, учрежденный

на территории государства пребывания для поддержания дипломатических отношений между ними.

Учреждение постоянных дипломатических представительств осуществляется по взаимному

соглашению, выраженному в форме совместного коммюнике, обмена нотами, что часто совпадает с

достижением договоренности об установлении дипломатических отношений. Назначение главы

представительства осуществляется с согласия государства пребывания на назначение данного лица

в качестве главы дипломатического представительства (агремана).

Международным правом установлены следующие виды дипломатических представительств:

• посольства – представительства высшего уровня, возглавляемые чрезвычайным и полномочным

послом; к ним приравниваются представительства Ватикана – нунциатуры;

• миссии – представительства, возглавляемые чрезвычайными и полномочными посланниками;

• иные официальные представительства (например, представительство РФ по поддержанию

контактов с Ватиканом).

Структура дипломатических представительств – состав и характер – в разных странах различна и

определяется собственными традициями и спецификой отношений со страной пребывания. Все

дипломатические представительства, независимо от вида, имеют официальный правовой статус, одни

и те же привилегии и иммунитеты. Персонал дипломатических представительств – дипломатический

(посол, первый секретарь, атташе и другие лица, имеющие дипломатический статус), административно-

технический (заведующий канцелярией, финансовые работники, переводчики, делопроизводители),

обслуживающий (врачи, курьеры, шоферы, повара, дворники).

Функции дипломатического представительства состоят в следующем:

а) представительство аккредитующего государства в государстве пребывания;

б) защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в

пределах, допускаемых международным правом;

в) ведение переговоров с правительством государства пребывания;

г) выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и

сообщение о них правительству аккредитующего государства;

77

д) поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством

пребывания и развития их взаимоотношений в области экономики, культуры, науки (ст. 3

Венской конвенции).

Конвенция допускает выполнение дипломатическим представительством консульских функций.

Дипломатический корпус (в узком смысле) – главы посольств и миссии, аккредитованные в

данной стране, (в широком смысле) – лица, имеющие дипломатические паспорта и дипломатические

карточки, выдаваемые государством пребывания. Члены дипломатического персонала – это лица,

имеющие дипломатический ранг, который присваивается дипломату в соответствии с существующими

в стране правилами относительно прохождения дипломатической службы (послы,

посланники, советники). Главы представительств государств, делятся на три класса: а) класс послов

и нунциев, аккредитуемых при главах государств; б) класс посланников и интернунциев, аккредитуемых

также при главах государств; в) класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах

иностранных дел. Класс главы дипломатического представительства определяется соглашением

заинтересованных государств.

12.4. Иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и его персонала

Привилегии (преимущества и иммунитеты) – совокупность основных прав, характеризующих

невосприимчивость к юрисдикции; представляются как зарубежным органам внешних сношений,

так и их главам и сотрудникам. В соответствии со ст. 22 Венской конвенции о дипломатических

сношениях помещения представительства неприкосновенны. Власти государства пребывания не

могут вступать в эти помещения без согласия главы представительства. Как сами помещения, так и

находящееся в них имущество, а также средства передвижения не могут подвергаться обыску,

реквизиции, аресту и исполнительным действиям. Неприкосновенны архивы, документы, официальная

корреспонденция представительства. Государство пребывания должно разрешать и охранять

свободные сношения для всех официальных целей. С этим связано право представительства

использовать все подходящие средства, включая дипломатических курьеров. Дипломатическая почта

не подлежит ни вскрытию, ни задержанию.

В отношении помещений представительства – как собственных, так и наемных – предусмотрено

освобождение от налогов, сборов и пошлин, кроме тех, которые представляют собой плату за

конкретные виды обслуживания. Представительству и его главе принадлежит право пользоваться

флагом и эмблемой своего государства на принадлежащих им помещениях и средствах передвижения.

Конвенция зафиксировала неприкосновенность личности дипломатического агента, исключающая

арест или задержание в какой бы то ни было форме. В данной ситуации даже судебное решение не

может быть основанием ареста, заключения под стражу или содержания под стражей. Государство

пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры

для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу и достоинство. При этом

его частная резиденция пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения

представительства. Воплощением и конкретизацией этой общей нормы являются обязательства

государств.

Дипломатический агент пользуется иммунитетом от уголовной и административной юрисдикции

и частично от гражданской юрисдикции.

Предусмотрено освобождение дипломатов от всех налогов, сборов и пошлин, за исключением

косвенных налогов, включаемых в цену товара или обслуживания, сборов за конкретные виды

обслуживания, налогов на наследство и частное недвижимое имущество, регистрационных, судебных

пошлин и т.п. Ввозимые в страну предметы, предназначенные для личного пользования дипломата

или членов его семьи, освобождаются от таможенных пошлин. Личный багаж дипломата освобождается

от таможенного досмотра, если нет оснований предполагать, что в нем содержатся предметы,

ввоз или вывоз которых запрещен. Указанными в Венской конвенции привилегиями и иммунитетами

пользуются члены семьи дипломатического агента, живущие вместе с ним, если они не являются

гражданами государства пребывания. Дипломатические курьеры при исполнении своих обязанностей

пользуются личной неприкосновенностью и не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни

было форме. В определенной степени привилегии и иммунитеты распространяются на членов

административно-технического и обслуживающего персонала и живущих вместе с ними членов семей.

Как сказано в преамбуле Венской конвенции о дипломатических сношениях, привилегии и

иммунитеты «предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного

78

осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих

государства». Из этого следует норма, что в иммунитете от юрисдикции дипломатических агентов

может отказать только само аккредитующее государство.

Совершение дипломатическим агентом серьезного правонарушения может стать основанием для

объявления его нежелательным лицом (persona non grata). В таком случае аккредитующее государство

должно отозвать такое лицо. Иммунитет дипломата от юрисдикции государства пребывания не

освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства.

12.5. Правовой режим специальных миссий

Специальная миссия – временная миссия, по своему характеру представляющая государство;

направляемая одним государством в другое с согласия последнего для совместного рассмотрения

определенных вопросов, задач. Специальная миссия включает представителей, направляемых одним

государством в другое для выполнения конкретных задач, определяемых по соглашению между

данными государствами. Специальные миссии отличаются многообразием их форм и видов.

В последнее время в практике международных отношений широкое применение получила практика

передачи посланий через личных представителей глав государств. В Российской Федерации

существуют специальные послы по особым поручениям. Полномочия главе специальной миссии

даются за подписью главы государства, главы правительства или министра иностранных дел. В состав

делегации входят члены, советники и эксперты. Представители посылающего государства в

специальной миссии и члены ее дипломатического персонала в принципе должны быть гражданами

посылающего государства. На территории иностранных государств им предоставляются дипломатические

привилегии и иммунитеты.

Торговые представительства – это зарубежные органы государства, осуществляющие внешнеторговую

деятельность на государственном уровне. Юридическое положение торговых представительств

определяется как национальным законодательством, так и международными договорами.

На торгпредство распространяется действие норм Венской конвенции о дипломатических сношениях,

ибо оно рассматривается как составная часть дипломатического представительства и его персонал

входит в состав дипломатического персонала.

Функции торговых представительств следующие: а) представляют интересы государства в области

внешней торговли и содействуют развитию торговых отношений с зарубежными странами;

б) производят различные операции по внешней торговле; в) выдают разрешения на совершение в

стране пребывания действий по внешней торговле государственными предприятиями, а также

утверждают сделки по внешней торговле; г) изучают общие экономические условия и торговую

конъюнктуру страны пребывания и т.д.

По обязательствам торгпредства несет ответственность государство. В качестве ответчика

торгпредство может выступать перед иностранными судебными органами лишь по спорам,

вытекающим из торговых сделок, заключенных торгпредством, и притом только в тех государствах,

в которых Правительство РФ выразило согласие на подчинение торгпредства местному суду по

указанным спорам.

Вопросы статуса и деятельности постоянных представительств при международных организациях

регулирует Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными

организациями универсального характера 1975 г. Функции постоянного представительства состоят:

в обеспечении представительства посылающего государства при организации и участии в ее

деятельности; в ведении переговоров с организацией и защите интересов посылающего государства

по отношению к организации, а также в выяснении осуществляемой в организации деятельности и

сообщении о ней своему правительству. Глава представительства и члены дипломатического

персонала представительства пользуются иммунитетом от уголовной юрисдикции государства

пребывания и кроме ряда случаев от гражданской и административной юрисдикции.

12.6. Консульские учреждения и их функции и иммунитеты

Консульские учреждения как зарубежные представительства имеют существенное отличие от

дипломатических представительств: они функционируют не в масштабах всего государства

пребывания, а в пределах консульского округа, определяемого по взаимному соглашению. Обычно

такой округ охватывает несколько административно-территориальных единиц государства

пребывания. Консульские отношения возникают с установлением дипломатических отношений, а

79

при их отсутствии на основе специального соглашения заинтересованных государств. Для открытия

консульского учреждения необходимо согласие государства пребывания. Консульские функции

выполняются как специальными консульскими учреждениями, так и дипломатическими представительствами,

в составе которых создаются консульские отделы.

Предусмотрены четыре вида консульских учреждений: генеральные консульства, консульства,

вице-консульства, консульские агентства. Консулы, как правило, назначаются ведомством

иностранных дел с уведомлением страны пребывания. При этом назначаемому консулу выдается

главой государства, главой правительства или министром иностранных дел представляемого

государства специальное удостоверение о его полномочиях – консульский патент. В Российской

Федерации выдача консульского патента производится МИД РФ.

Страна, принимающая консула, выдает ему специальное разрешение на исполнение обязанностей

консула – консульскую экзекватуру. С момента ее получения начинается деятельность консула.

Консульские функции условно можно разделить на две категории.

К первой относятся аналогичные функциям дипломатических представительств: защита интересов

представляемого государства, его граждан и юридических лиц; содействие развитию торговых,

экономических, культурных и научных связей между государствами; выяснение всеми законными

путями условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них своему правительству.

Вторая категория охватывает собственно консульские вопросы: выдачу паспортов гражданам

представляемого государства и виз лицам, выезжающим в представляемое государство; оказание

помощи и содействия гражданам и организациям представляемого государства, обеспечение

надлежащего представительства своих граждан в судебных и иных учреждениях государства

пребывания; оказание помощи судам и самолетам, зарегистрированным в представляемом

государстве, и их экипажам; выполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского

состояния и некоторых функций административного характера.

Нормы, касающиеся консульских привилегий и иммунитетов, содержатся в Венской конвенции о

консульских сношениях 1963 г., в двусторонних консульских конвенциях. В Российской Федерации

эти вопросы регламентируются также Положением о консульском учреждении Российской

Федерации от 5 ноября 1998 г.

Привилегии и иммунитеты консульских учреждений и должностных лиц, в общем, аналогичны

иммунитетам дипломатических представительств. Вопрос о характере иммунитетов главы

консульства и других консульских должностных лиц решается не единообразно. Широкое

распространение получили нормы, предусматривающие ограниченное (функциональное) освобождение

указанных лиц от юрисдикции государства пребывания: они не подлежат юрисдикции в

отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций, т.е. в том, что касается

служебной деятельности.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под правом внешних сношений? Его источники.

2. Перечислите государственные органы внешних сношений.

3. Каков состав и функции дипломатического представительства?

4. Каковы иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и его персонала?

5. Каково содержание правового режима специальных миссий?

6. Каковы особенности консульских учреждений, их функций и иммунитетов?

Литература: N№ 3, 5, 6, 8, 10, 13, 14, 18, 21, 22, 26–30, 39, 60, 66, 93, 100, 101, 104, 110, 114–116, 122, 124, 147, 148,

152, 167, 228, 261–265.

80