Тема 7. Население в международном праве

7.1. Понятие населения и гражданства

Население государства – совокупность индивидов, проживающих на территории конкретного

государства. Правовое положение различных категорий населения в разных странах по объему и

характеру прав и обязанностей неодинаково: наибольшей полнотой прав и обязанностей располагают

собственные граждане данного государства; индивиды другой национальной принадлежности и лица

без гражданства пользуются специальным либо национальным правовым режимом. Таким образом,

население государства – это: 1) граждане государства; 2) иностранцы; 3) лица без гражданства.

Гражданство – устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в

совокупности взаимных прав и обязанностей. Она заключается в том, что государство, руководствуясь

своим законодательством и применимыми принципами и нормами международного права,

заключенными им договорами, обеспечивает защиту своего гражданина на своей территории и

гарантирует ему дипломатическую и иную защиту при нахождении этого физического лица за

границей с тем, чтобы он мог пользоваться всей полнотой прав, предоставленных национальными и

46

международно-правовыми нормативными актами. Со своей стороны, гражданин, обладая всеми

правами на территории своего государства, обязан исполнять соответствующие обязанности,

предусмотренные законодательством этого государства; находясь за пределами своей страны,

сохраняет юридическую связь с нею и обязан выполнять свои гражданские обязанности по отношению

к ней.

Гражданство приобретается:

1. По рождению – филиация (основной способ, от лат. filius – сын). Приобретение гражданства по

рождению может основываться на принципе «права крови», в соответствии с которым гражданство

ребенка определяется гражданством его родителей и не зависит от места его рождения. Существует

другой принцип – «права почвы», согласно которому ребенок приобретает гражданство государства,

на территории которого он родился, независимо от гражданской принадлежности его родителей.

Сочетание обоих принципов – когда ребенок приобретает гражданство страны, гражданами

которой являются его родители, а в случае его появления на свет в иностранном государстве, где

применяется принцип «права почвы», еще и гражданство последнего.

2. Приобретение гражданства в порядке натурализации осуществляется либо по ходатайству

соискателя, либо при вступлении в брак с иностранцем, либо при усыновлении ребенка-апатрида или

имеющего гражданство иностранного государства. Процедура натурализации, завершающаяся

принятием решения компетентным органом исполнительной или же судебной власти, обычно

предваряется определенными условиями, которым должен соответствовать соискатель: срок

проживания (ценз оседлости), знание местного языка, достижение определенного возраста,

обязательство не выступать за насильственное изменение конституционного строя, не быть врагом

существующего государственного устройства и др.

3. Реинтеграция – восстановление первоначального гражданства, осуществляемое в упрощенном

порядке; применяется к лицам, лишившимся ранее своего гражданства в связи с эмиграцией,

вступлением в брак с иностранцем и т.д.

4. Пожалование гражданства означает предоставление такового иностранцу или апатриду за

особые заслуги, предполагающее дачу этим лицом согласия на применение к нему соответствующей

процедуры.

5. Приобретение гражданства на основе международного договора может иметь место при

объединении двух или нескольких государств в одно, при разделении государства на два или более

новых государства, при заключении мирного договора, соглашений о репатриации (возвращении на

родину), соглашений по территориальным вопросам, сопровождающимся передачей части территории

одним государством другому (цессия). В последнем случае изменения гражданства возможны в

порядке:

а) оптации, т.е. добровольного выбора гражданства физическими лицами путем подачи ими

индивидуальных заявлений с выражением своего волеизъявления на этот счет;

б) трансферта – автоматического изменения гражданства всего или части населения при

переходе территории к другому государству независимо от желания (нежелания) индивидов.

Утрата гражданства или экспатриация может быть результатом: 1) выхода из гражданства;

2) по добровольному заявлению индивида; 3) при натурализации; 4) оптации; 5) трансферте.

В отдельных государствах предусматривается возможность лишения физических лиц их гражданства,

что противоречит предписаниям международного права.

Закон «О гражданстве РФ» возлагает на государственные органы, дипломатические представительства

и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц обязанность оказывать содействие

тому, чтобы гражданам России была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми

правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными

договорами и международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы (ст. 5).

Должностные лица дипломатических и консульских учреждений имеют право: 1) встречаться и

сноситься с гражданами своего государства, давать советы и оказывать содействие, включая принятие

мер правовой помощи; 2) посещать граждан, арестованных, задержанных или отбывающих срок

тюремного заключения, оказывать им правовую помощь. В качестве условия реализации последнего

права в различных конвенциях сформулированы положения об обязанностях компетентных властей

государства пребывания в течение определенного времени уведомить представительство об аресте

или задержании гражданина и оказать содействие в проведении встречи с арестованным или

задержанным гражданином. Посещение граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы,

обеспечивается, как сказано во многих конвенциях, на периодической основе.

47

7.2. Двойное гражданство

В силу различия между национальными законами о гражданстве человек уже при рождении может

обрести гражданство двух и более государств. Ребенок, родившийся у граждан России на территории

США, приобретает гражданство обоих государств. Гражданство России приобретается в соответствии

с принципом «права крови», а гражданство США в данном случае – согласно принципу «права почвы».

Второе и третье гражданство может быть получено и путем натурализации. Лица с двойным или

множественным гражданством именуются бипатридами.

Общепризнана норма, согласно которой лицо, обладающее гражданством нескольких государств,

рассматривается каждым из этих государств как обладающее только его гражданством. Находящееся

на территории третьего государства, т.е. государства, гражданином которого оно не является, лицо,

обладающее несколькими гражданствами, рассматривается как имеющее только одно из них. Третье

государство руководствуется правилом эффективного гражданства, в соответствии с которым

принимается во внимание гражданство того государства, в котором лицо постоянно проживает.

Для бипатридов особое значение имеет решение проблемы воинской обязанности. В Европейской

конвенции о сокращении случаев многогражданства и воинской обязанности 1963 г. воинская служба

обязательна для прохождения только в государстве обычного проживания или эффективной связи.

Как видно, международное право отрицательно относится к многогражданству, поскольку оно

осложняет правоотношения между государствами.

После распада СССР перед Россией встала проблема защиты миллионов россиян, оказавшихся за

ее пределами. Одним из средств достижения цели было избрано двугражданство, что нашло отражение

и в Конституции. Предусмотрено, что гражданин РФ «может иметь гражданство иностранного

государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным

договором Российской Федерации» (ч. 1 ст. 62). Наличие иностранного гражданства не сказывается

на правах и обязанностях гражданина РФ. Иное может быть предусмотрено законом или международным

договором (ч. 2 ст. 62). Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, наличие у гражданина РФ

гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от

обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным

законом или международным договором Российской Федерации.

7.3. Безгражданство

Безгражданство – юридическое состояние, при котором лицо не обладает гражданством какого

бы то ни было государства. Такие лица называют апатридами. Их правовое положение определяется

законодательством государства пребывания. Лицо может оказаться в таком состоянии уже при

рождении, если закон места рождения и закон страны гражданства родителей основаны на принципе

«права почвы». Гражданство может быть утрачено и впоследствии.

Современное международное право в целом отрицательно относится к безгражданству. Оно

направлено на сокращение случаев такого состояния. Этому посвящена Конвенция о сокращении

случаев безгражданства 1961 г., которая обязывает государство предоставлять гражданство любому

лицу, родившемуся на его территории, которое иначе стало бы апатридом. В таких случаях

гражданство предоставляется либо при рождении в соответствии с законом, либо по ходатайству

соответствующего лица или его представителя.

Международное право в немалой мере содействовало улучшению правового статуса лиц без

гражданства, который приближается к статусу иностранцев. Конвенция о статусе апатридов 1954 г.

обязывает уравнять этот статус со статусом иностранцев.

7.4. Беженцы и вынужденные переселенцы

Войны между государствами и внутренние конфликты, политические преследования ведут к

массовому исходу населения в другие страны. Это сделало необходимым урегулирование правового

положения беженцев, поскольку зачастую они оказывались в бесправном состоянии. Первые акты

были приняты после Первой мировой войны. Ныне основным актом является универсальная

Конвенция ООН 1951 г. Учитывая актуальность для себя этой проблемы, Россия стала ее участницей

в 1992 г.

Беженцы – лица, покинувшие страну, в которой они постоянно проживали, в результате

преследований. Таким образом, беженцы находятся вне страны своего гражданства и не могут или

не хотят пользоваться защитой этой страны. Не может претендовать на статус беженца лицо,

48

совершившее преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности,

совершившее ранее тяжкое преступление неполитического характера.

Согласно Конвенции (ст. 12), личный статус беженца определяется законами страны его домициля

(имеется в виду юридически оформленное место пребывания) или, если у него такового не имеется,

законами страны его проживания. Его права в отношении приобретения движимого и недвижимого

имущества должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми обычно пользуются

иностранцы. Предусмотрено предоставление беженцам в отношении их права работы по найму

наиболее благоприятного правового положения, которым пользуются граждане иностранных

государств при тех же обстоятельствах. Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды

на территории всех государств – участников Конвенции. На территории своего обычного места

жительства беженец пользуется в отношении права обращения в суд тем же положением, что и

граждане (ст. 16). Государства договорились «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию

беженцев» (ст. 34), т.е. решать вопрос об их гражданстве.

В Российской Федерации в 1993 г. были приняты два закона: «О беженцах» и «О вынужденных

переселенцах». Беженцем признается лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу

вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания,

гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических

убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться ее

защитой. Такое лицо пользуется всеми правами гражданина РФ, если иное не предусмотрено

законодательством. К категории вынужденных переселенцев отнесены главным образом граждане

РФ, которые по аналогичным основаниям покидают место своего постоянного жительства на

территории другого государства либо на территории РФ.

Особое значение имеет правило о недопустимости высылки беженцев в страну, в которой их

жизни или свободе угрожает опасность. Контроль за соблюдением прав беженцев осуществляется

Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

7.5. Правовое положение иностранных граждан

Иностранец – физическое лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и имеющее

доказательства принадлежности и гражданство иностранного государства. Иностранные граждане

могут быть либо постоянно проживающими, либо временно пребывающими в иностранном

государстве. Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства

пребывания, так и международными договорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с

государством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

В международных пактах и различных конвенциях зафиксирована обязанность каждого

государства «уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его

юрисдикцией лицам» права, признаваемые в Пакте о гражданских и политических правах, без какого

бы то ни было различия. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане

пользуются в России правами и обязанностями наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных

федеральными законом или международным договором РФ. Согласно ст. 19 Конституции

РФ, все равны перед законом и судом. Любые формы ограничения прав граждан по признакам

социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности – запрещаются.

Осуществление прав и свобод, предоставленных иностранным гражданам, не должно наносить ущерба

интересам безопасности РФ, нравственности населения, а также правам и законным интересам

граждан РФ и российских юридических лиц.

Режим иностранцев – совокупность прав и обязанностей иностранцев на территории данного

государства. Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для

иностранных граждан:

1. Национальный режим означает в принципе равное с местными гражданами положение

иностранных граждан. Не считаются дискриминационными особые решения относительно отдельных

политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться

на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т.д.

2. Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в

какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств.

Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами

и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы,

безвизовый порядок въезда в страну и т.п. Существенные взаимные преимущества оговорены в

49

документах СНГ для граждан входящих в Содружество государств, в отношении въезда и пребывания,

образования, социальной политики.

3. Режим наибольшего благоприятствования, под которым понимается предоставление

государством находящимся на его территории гражданам государства, с которым еще складываются

отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом

подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т.е. национальный, режим. Следовательно,

категория «режим наибольшего благоприятствования» характеризует не что иное, как метод

установления для определенных иностранных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституционные и иные обязанности государства

пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной

и гражданской юрисдикции государства пребывания.

7.6. Право убежища

Право убежища – общепризнанный институт конституционного права, нашел признание и

поддержку в международном праве. Обычные международно-правовые нормы закреплены Всеобщей

декларацией прав человека и Декларацией ООН о территориальном убежище 1967 г. Всеобщая

декларация закрепила право каждого искать в других странах убежище от преследований и

пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования за

совершение преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Следовательно,

речь идет об убежище политического характера. Наблюдается практика предоставления убежища и

по гуманным соображениям.

Согласно Конституции, Россия предоставляет политическое убежище как иностранным гражданам,

так и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного

права (ч. 1 ст. 63). Конституционная норма раскрывается в утвержденной Указом Президента РФ от

26 июля 1995 г. Положении о порядке предоставления политического убежища в Российской

Федерации. Убежище предоставляется в случае преследования за общественно-политическую

деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. Получивший

убежище приравнивается в правах к местным гражданам. Убежище предоставляется и членам семьи.

Предоставление убежища производится указом Президента.

Под правом убежища понимается юридически закрепленная возможность получения лицом

разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использование такой

возможности вызвано преследованием лица по политическим, религиозным и иным мотивам в

государстве, гражданином которого это лицо является или на территории которого постоянно

проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами

без гражданства.

Поскольку основанием для обращения лица и предоставления ему убежища считается преследование

за деятельность политического или подобного характера, во многих государствах принят

термин «политическое убежище». В соответствии с упомянутой Декларацией ООН государство,

предоставляющее убежище, само формулирует его основания. Российская Федерация, как сказано в

ч. 1 ст. 63 Конституции, «предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам

без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

Понятие территориального убежища ориентировано на использование лицом территории другого

государства с учетом его законодательства. В рамках локального регулирования (Конвенция об

убежище 1928 г., принятая на конференции американских государств) допускается, хотя и с

определенными условиями, убежище, предоставляемое «политическим правонарушителям»

в дипломатических или консульских представительствах и на военных кораблях, но лишь на

ограниченное время с последующим выездом с территории преследующего государства. Такая

практика именуется дипломатическим убежищем.

Независимо от статуса, лица, получившие убежище, пользуются правовой защитой предоставившего

им убежище государства. Россия предоставляет такое убежище лицам, ищущим убежище и

защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или

обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не

противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного

права. Поэтому в случае преследования лица за действия, признаваемые в РФ преступлением

или противоречащие целям и принципам ООН, политическое убежище не предоставляется.

50

Контрольные вопросы

1. Что понимается под термином «население» «гражданство»?

2. Виды и порядок приобретения, изменения и утраты гражданства.

3. Каковы особенности правового статуса бипатридов и лиц без гражданства?

4. Каковы особенности правового положения беженцев и вынужденных переселенцев?

5. В чем заключается правовое положение иностранных граждан? Его виды.

6. С какой целью и кому предоставляется политическое убежище?

Литература: N№ 2, 10, 12, 14–16, 18, 23, 26–30, 46, 47, 65, 93, 102, 105, 114–116, 122, 124, 125, 126, 133, 143, 144, 251,

258, 259, 265, 267.