Глава 5. Особенности управления недвижимым имуществом государственных унитарных предприятий и учреждений

5.1. Назначение и особенности управления недвижимым имуществом государственных унитарных предприятий (гуп)

В соответствии со ст. 113 ГК РФ унитарное предприятие представляет собой коммерческую организацию, не наделенную правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Это имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе и между работниками предприятия. Его собственником может быть или государство, или муниципалитет. Унитарному предприятию имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Появление категории “хозяйственного ведения” было связано с тем, что на первом этапе реформирования экономических отношений, при отсутствии частной собственности и сохранении значительной роли государства в экономической жизни, унитарные предприятия имели своей задачей отнюдь не обслуживание публичных полномочий государства и муниципальных образований, а обеспечение стабильности экономической системы в целом, участвуя на равных с другими юридическими лицами в гражданском обороте.

При решении вопросов о целесообразности создания ГУП и передаче им недвижимого имущества необходимо исходить из следующего основного принципа: ГУП призваны действовать исключительно в тех хозяйственных областях, в которых соответствующие функции не могут быть реализованы субъектами иной организационно-правовой формы.

Исходя из этого принципа, в системе управления недвижимым имуществом города создание ГУП рассматривается как одна из возможных форм, используемых в целях управления объектами административной и социальной недвижимости, а также инфраструктурой и объектами специального назначения.

Российская Федерация по состоянию на 1 января 2010 г. является собственником имущества 3517 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), акционером 2950 акционерных обществ.

Распределение ФГУП по отраслям экономики и балансовая стоимость основных средств государственных и муниципальных унитарных предприятий приведены в табл. 5.1 и 5.1а:

Таблица 5.1.

Отрасль экономики	Количество ФГУП
Непроизводственная сфера	1424
Промышленность, включая:
машиностроение	292
легкую	59
пищевую	27
металлургическую	14
Химическую и нефтехимическую	47
лесную	94
иные	120
Строительство	252
Сельское хозяйство	410
Транспорт и связь	338
Прочие отрасли	440
ИТОГО	3517

Источник: www.kommersant.ru/gboxtexts/privatizacia1.doc

Распределение акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, по отраслям экономики является следующим (табл.5.1 а):

Таблица 5.1а

Отрасль экономики	Количество АО с участием РФ
Непроизводственная сфера	1162
Промышленность, включая:
машиностроение	245
легкую	11
пищевую	46
полиграфическую	158
металлургическую	31
Химическую и нефтехимическую	36
лесную	35
иные	112
Строительство	160
Сельское хозяйство	397
Транспорт и связь	269
Прочие отрасли	288
ИТОГО	2950

Таблица 5.1а

Балансовая стоимость основных средств государственных и муниципальных унитарных предприятий (тыс. рублей)

		2009	2010	2011
г.Санкт-Петербург	Всего (по всем формам собственности)	1 336 906	272 208	2 680 087
	Собственность субъектов Федерации	297 291	150 650	106
	Федеральная собственность	1 039 615	121 558	2 679 981
Российская Федерация	Всего (по всем формам собственности)	16 970 613	16 476 252	22 351 552
	Муниципальная собственность	5 558 277	4 058 130	2 960 280
	Собственность субъектов Федерации	2 444 470	3 786 139	3 929 989
	Федеральная собственность	8 967 866	8 631 983	15 461 283

По размеру федерального пакета акций в уставном капитале акционерного общества пакеты акций распределены следующим образом (табл.5.1.б):

Таблица 5.1б

Доля находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ (процентов уставного капитала)	Количество акционерных обществ
100 процентов	1757
От 50 до 100 процентов	138
От 25 до 50 процентов	358
25 и менее процентов	697

Органом управления унитарного предприятия как юридического лица является его руководитель, назначаемый собственником или его уполномоченным органом. Руководитель унитарного предприятия не подотчетен собранию трудового коллектива или какому-либо другому органу, кроме собственника или уполномоченного им органа.

По действующему законодательству правовое положение унитарного предприятия определяется двумя нормативно-правовыми актами – ГК РФ и ФЗ от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Однако оно не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

 унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, – федеральное государственное унитарное предприятие, государственное унитарное предприятие субъекта РФ, муниципальное унитарное предприятие;

 унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, – федеральное казенное предприятие⁴¹, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие.

Унитарное предприятие создается без ограничения срока.

Унитарное предприятие по согласованию с собственником его имущества может создавать филиалы и открывать представительства, которые не являются юридическими лицами и действуют на основании утвержденных унитарным предприятием положений. Филиал и представительство наделяются имуществом унитарного предприятия, создавшего их.

Унитарные предприятия не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.

Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Субсидиарная ответственность (ст. 399 ГК):

До предъявления требований к лицу, которое несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Солидарная ответственность (ст. 322 ГК) или солидарное требование возникает, если солидарность обязанности или требования предусмотрена договором или установлена законом, в частности при неделимости предмета обязательства. При солидарной обязанности должников кредитор вправе требовать исполнения как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, притом как полностью, так и в части долга.

Кредитор, не получивший полного удовлетворения от одного из солидарных должников, имеет право требовать недополученное от остальных солидарных должников. Солидарные должники остаются обязанными до тех пор, пока обязательство не исполнено полностью.

Финансирование деятельности федеральных казенных предприятий (ФКП) осуществляется за счет доходов от реализации производимой им продукции (работ, услуг) в соответствии со сметой доходов и расходов.

При недостаточности доходов предприятия для покрытия расходов, предусмотренных сметой доходов и расходов, уполномоченный орган осуществляет в установленном порядке финансирование целевых расходов, связанных с функционированием предприятия⁴².

Чистая прибыль ФКП по результатам отчетного года подлежит распределению в следующем порядке:

- не более 25 % чистой прибыли подлежат зачислению в федеральный бюджет;

- не менее 75 % чистой прибыли подлежат зачислению в резервный фонд и иные фонды в соответствии с уставом предприятия, а также расходуются в том числе по направлениям инвестиционного характера.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

 если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципального образования;

 необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

 необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

 необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

 необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

 необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

 необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Стоимость имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, при его учреждении определяется в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.

Имущество унитарного предприятия формируется за счет:

 имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества;

 доходов унитарного предприятия от его деятельности;

 иных не противоречащих законодательству источников.

Устав государственного или муниципального унитарного предприятия должен содержать сведения о размере уставного фонда, порядке и об источниках его формирования, а также о направлениях использования прибыли.

Устав казенного предприятия должен содержать сведения о порядке распределения и использования доходов казенного предприятия.

Размер уставного фонда государственного унитарного предприятия должен составлять не менее чем 5 тыс. МРОТ, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации государственного предприятия.

Размер уставного фонда муниципального унитарного предприятия должен составлять не менее чем 1 тыс. МРОТ, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия.

В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

В случае, если по окончании финансового года стоимость чистых активов государственного или муниципального унитарного предприятия окажется меньше размера его уставного фонда, собственник имущества такого предприятия обязан принять решение об уменьшение размера уставного фонда предприятия до размера, не превышающего стоимости его чистых активов, и зарегистрировать эти изменения.

В случае, если по окончании финансового года стоимость чистых активов государственного или муниципального унитарного предприятия окажется меньше установленного минимального размера уставного фонда и в течение трех месяцев стоимость чистых активов не будет восстановлена до минимального размера, собственник имущества предприятия должен принять решение о ликвидации или реорганизации предприятия.

Унитарное предприятие за счет остающейся в его распоряжении чистой прибыли создает резервный фонд в порядке и в размерах, которые предусмотрены его уставом.

Средства резервного фонда используются исключительно на покрытие убытков унитарного предприятия.

Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального унитарного предприятия.

Например, отдельные положения устава московского метрополитена в нарушение закона предусматривают право предприятия в отдельных случаях сдавать в аренду недвижимое имущество, находящееся в хозяйственном ведении, без согласия собственника. Установлено, что с 2000 года ГУП «Московский метрополитен» ежегодно без согласия столичного правительства заключает договоры на аренду нежилого помещения.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Однако можно привести пример злоупотребления полномочиями собственника государственного имущества (в лице чиновника првительства Москвы), приводящий к угрозе потери этого имущества.

1. Суть схемы, целью которой являлось хищение объектов, закрепленных на праве хозяйственного ведения за ФГУПами, состояла в их неправомерном обременении (через кредитование "Московским капиталом" неких ООО под фиктивные поручительства этих ФГУПов). В апреле 2009 года банк был признан банкротом, и Агентство страхования вкладов (АСВ) начало взыскивать долги. Не получив денег от заемщиков, АСВ обратилось с исками к поручителям в третейский суд, взыскавший с ФГУПов около 2 млрд руб. На эти решения арбитражный суд Москвы выдал исполнительные листы. При этом с октября 2010 года по май 2011 года на баланс ФГУПов-должников было передано несколько десятков зданий. Имущество закреплялось за ФГУПами на праве хозяйственного ведения по распоряжениям территориального управления Росимущества по Москве.

Не обнаружив у предприятий имущества, на которое можно обратить взыскание, АСВ выставило права требования к ФГУПам на торги. Так, долг Второй типографии в размере 605,5 млн руб. был куплен в мае 2011 года за 10,3 млн руб., а затем переуступлен компании Vergillios LMS Limited. К декабрю 2011 г. новым кредитором почти по всем долгам ФГУПов стал офшор⁴³.

2. В 2004 г. руководитель московского управления Минимущества утвердила состав подлежащего приватизации имущественного комплекса ФГУП "ВО "Станкоимпорт", незаконно включив в него ценные бумаги 19 зарубежных компаний, созданных за счет средств РФ. В тот же день был подписан от имени территориального управления министерства имущества РФ по Москве акт, согласно которому в уставный капитал "Станкоимпорт" были включены указанные доли 19 компаний, оцененные по балансовой стоимости в 897,7 тыс. руб., при этом реальная рыночная стоимость данных акций, паев и вкладов на самом деле составляла 2 579 877 тыс. руб..

После этого в единый государственный реестр юридических лиц была внесена запись о создании юридического лица — ОАО "ВО "Станкоимпорт" путем реорганизации фирмы.

Дело было возбуждено по статье "Превышение должностных полномочий", которая предполагает до десяти лет лишения свободы. Позднее бывший замруководителя московского управления Минимущества В. Полютов, обвиняемый в превышении должностных полномочий, стоившем государству свыше 2,5 миллиарда рублей, застрелился в Москве.

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Собственник имущества казенного предприятия вправе:

 изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

 доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия.

Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, а также принимать участие в забастовках.

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не может совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия.

Руководитель унитарного предприятия признается заинтересованным в совершении унитарным предприятием сделки в случаях, если он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации:

 являются стороной сделки или выступают в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием;

 владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20 и более процентами акций (долей, паев) юридического лица, являющегося стороной сделки или выступающего в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием;

 занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороною сделки или выступающего в интересах третьих лиц в их отношениях с унитарным предприятием.

Решение о совершении крупной сделки принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10 % уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тыс. раз превышает установленный федеральным законом МРОТ.

ГУП в Санкт-Петербурге

Деятельность ГУП в Санкт-Петербурге регламентируется Законом Санкт-Петербурга «О порядке управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, передаваемой на праве хозяйственного ведения государственным унитарным предприятиям Санкт-Петербурга» от 11.10.2001 г. № 679-82.

Крупнейшими ГУП Санкт-Петербурга являются:

- ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга»;

- Санкт-Петербургское ГУП «Петербургский метрополитен»;

- ГУП «Топливно-энергетический комплекс Санкт-Петербурга»;

- Санкт-Петербургское ГУП «Горэлектротранс»;

- Санкт-Петербургское ГУП «Ленсвет» и т.п.

В 2003 г. создано федеральное казенное предприятие "Северо-Западная дирекция Госстроя России - дирекция комплекса защитных сооружений г Санкт-Петербурга от наводнений", за которым на праве оперативного управления закреплено имущество, включающее незавершенные строительством объекты и производственную базу комплекса защитных сооружений Санкт-Петербурга от наводнений.

В Петербурге сейчас 453 ГУПа и более 3,8 тыс. компаний другой формы собственности, принадлежащих городу. Стоимость основных средств городских ГУПов превышает 177 млрд рублей. Их совокупная выручка в 2009 году составила более 126,3 млрд рублей, а прочие доходы, в первую очередь госсубсидии, - 18 млрд рублей.

Публикующие свою отчетность ГУПы в основном прибыльны. Их деятельность принесла в 2009 году как минимум 4,8 млрд рублей.

Из 18 петербургских ГУПов, которые планировалось акционировать и продать в 2010 году, в ОАО превратились лишь четыре. В программе приватизации на 2011 год фигурирует только одно предприятие - ГУП "Управление делами Федерального дома". Плановая прибыль от всей программы не превышает 32 млн рублей. Городское правительство рассматривает возможность приватизации двух крупных городских ГУПов - "Пассажиравтотранса" и "Горэлектротранса". Если они будут акционированы, 100% их акций всегда будут находиться в собственности Петербурга, так как эти компании - крайне важная составляющая инфраструктуры города. У "Пассажиравтотранса" и "Горэлектротранса", работающих на высококонкурентном рынке, себестоимость услуг примерно вдвое превосходит выручку. Держатся на плаву они за счет субсидий, которых получают более чем на 5 млрд рублей в год, их инвестпрограммы на сотни миллионов рублей оплачиваются из бюджета.

ГУП "Санкт-Петербургский Метрополитен" не рассматривается в числе претендентов на приватизацию в силу своего стратегического положения. Однако в мире примеры частного метро есть (например, в Сеуле или Дели). Минтранс РФ опубликовал законопроект, по которому к финансированию и управлению новых веток метро могут привлекаться частные инвесторы.

Городу принадлежат 54 аптеки, которые сейчас функционируют как ГУПы.

Не раз обсуждались планы приватизации некоторых городских парков. Против таких планов выступают горожане, которые опасаются их застройки. Однако пример "Диво Острова" показывает, что частный инвестор может эффективно управлять парком с пользой для города⁴⁴.