Глава 3. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

3.1. Понятие и система функций российской прокуратуры

В настоящее время сложились три функциональные модели (типа) прокуратуры:

1. прокуратура как орган уголовного преследования;

2. прокуратура как орган надзора за законностью;

3. смешанный тип прокуратуры, характеризующий ее как орган надзора за законностью и как орган уголовного преследования.

Указанные модели не существуют в чистом виде. Как правило, прокуратура того или иного типа помимо основной осуществляет и иные, дополнительные функции.

В науке прокурорского надзора на сегодняшний день нет единства мнений о понятии функций прокуратуры, их системе, классификации и количестве. Наиболее часто в юридической науке функции прокуратуры определяются как основные направления ее деятельности. Для такого подхода существуют определенные историко-нормативные предпосылки.

В Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г. ст. 3 именовалась «Основные направления деятельности прокуратуры» и включала в себя наряду с осуществлением различных видов прокурорского надзора, также такие виды деятельности, как: борьбу с нарушениями законов, преступностью и иными правонарушениями; привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления; разработку в сотрудничестве с другими государственными органами мер предупреждения преступности и иных правонарушений; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и др. В редакции Закона о прокуратуре РФ от 17.01.1992 г. ст. 2 называлась «Цели и направления прокурорской деятельности» и закрепляла виды деятельности схожие с теми, что были указаны в ст.3 Закона «О прокуратуре СССР». Статья 1 действующей редакции Закона о прокуратуре использует понятие «функции прокуратуры» для определения аналогичных видов деятельности. Таким образом, очевидно, что законодатель под основными направлениями деятельности, направлениями деятельности и функциями понимал одно и то же⁸⁸.

Вторая группа ученых предлагает соотносить понятия «функции» и «(основные) направления деятельности» как форму и содержание. Типичным примером может служить следующая позиция: «Функции – это вытекающие из правового статуса прокуратуры, ее места и назначения в государственном механизме, обязанности по решению поставленных перед нею задач. Основными же направлениями деятельности прокуратуры можно назвать конкретные формы реализации ею возложенных на нее обязанностей»⁸⁹.

Третья группа считает, что функции прокуратуры – это обязанности в деле укрепления законности и правопорядка, характеризующие место и роль прокуратуры в системе государственно-правового механизма, а основные направления деятельности обозначают приоритетные задачи, не нашедшие своего отражения в законе о прокуратуре⁹⁰.

Наконец, по мнению четвертых, под функциями прокуратуры необходимо понимать отдельные виды деятельности прокуратуры, которые определяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуются определенным предметом ведения, направлены на решение этих задач и требуют использования присущих им полномочий и правовых средств⁹¹.

Для избежания терминологической путаницы и учитывая содержание нормативно-правовых актов и основной учебной литературы по данному вопросу, под функциями прокуратуры мы будем понимать основные направления деятельности прокуратуры, определенные Законом о прокуратуре, а под направлениями деятельности - отдельные виды деятельности прокурора в рамках основных направлений.

Наиболее любопытный подход к определению системы и количества функций прокуратуры РФ, был предложен М.С. Шалумовым⁹². Учитывая продолжительный характер судебной реформы и различные подходы к определению дальнейшей судьбы прокуратуры, автор сформулировал ряд условий, позволяющих анализировать функции прокуратуры переходного типа. Эти условия заключаются в следующем.

Функции прокуратуры, как и любого другого государственного органа, определяются объективными потребностями развития общества и государства; для их определения следует исходить из нынешних потребностей общественного и государственного развития.

С совершенствованием государства и общества, их правозащитных механизмов, функции прокуратуры также будут изменяться по своей структуре и характеру, причем эти изменения должны соответствовать целям формирования правового государства.

Освобождение прокуратуры от выполнения какой-либо функции возможно в случае полной утраты (ликвидации) соответствующей общегосударственной функции либо должно сопровождаться ее передачей другому органу.

Одна функция реализуется через комплекс направлений. Данные направления деятельности нельзя смешивать с основными направлениями деятельности, число которых тождественно числу функций.

Выработанные М.С. Шалумовым условия позволяют решить вопрос о системе, количестве и классификации функций прокуратуры. Для переходной модели прокуратуры характерна динамичная система функций, которая заключается в отсутствии их исчерпывающего перечня и изменении существующих функций, появлении новых и отмирании старых.

В результате автор выделяет следующие функции современной российской прокуратуры: осуществление прокурорского надзора; осуществление уголовного преследования; участие в рассмотрении дел судами; координация деятельности по борьбе с преступностью.

Кроме указанных, некоторые авторы дополнительно называют международное сотрудничество, выпуск специальных изданий, участие в правотворчестве, а также участие в заседаниях государственных и негосударственных органов⁹³.

На наш взгляд, последние направления деятельности можно считать функциями прокуратуры лишь с определенными оговорками. Что касается международного сотрудничества и выпуска специальных изданий, то они, согласно ст. 2 Закона о прокуратуре, являются функциями Генеральной прокуратуры РФ. Участие же в правотворчестве едва ли можно считать функцией прокуратуры на сегодняшний день, поскольку Генеральному прокурору РФ ни Конституцией РФ, ни Законом о прокуратуре не предоставлено право законодательной инициативы. Возможность внесения предложений по совершенствованию законодательства прокурорами субъектов Федерации, предусмотренная некоторыми нормативно-правовыми актами субъектов Федерации, нельзя назвать выполнением самостоятельной государственной функцией, поскольку такие права применительно к органам прокуратуры, учитывая требования ст. 71 Конституции РФ, должны закрепляться на федеральном уровне. В свою очередь, участие в заседаниях государственных и негосударственных органов необходимо рассматривать, скорее всего, либо как метод работы или как отдельное направление деятельности в рамках реализации, но не как отдельную функцию прокуратуры.

Таким образом, система функций современной российской прокуратуры включает в себя:

1. осуществление уголовного преследования;

2. реализацию прокурорского надзора;

3. осуществление координационной деятельности по борьбе с преступностью;

4. участие в рассмотрении дел судами.

Кроме того, на Генеральную прокуратуру РФ Законом о прокуратуре возложены такие дополнительные функции, как:

выпуск специальных изданий (п. 5 ст. 1);

международное сотрудничество (ст. 2).

Анализ функционального содержания прокурорской деятельности позволяет отнести современную российскую модель прокуратуры к смешанному многофункциональному типу.