Раздел II

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 8. Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью издаваемых актов

1. Понятие и специфика надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов

Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью издаваемых актов представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в наблюдении за исполнением законов в административно-распорядительной (управленческой) деятельности поднадзорных органов и учреждений.

В литературе часто для определения данного направления деятельности используется понятие «общий надзор». Этот термин является сугубо научным. Действующее законодательство не содержит такого определения.

Основное содержание общего надзора заключает в том, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов соответствовали Конституции РФ, и иным законам, действующим на территории РФ, а также, чтобы указанные законы точно и единообразно исполнялись всеми органами и должностными лицами.

Основная специфика общего надзора заключает в следующем:

1. В наиболее широком охвате поднадзорных объектов, объемном предмете, обширных пределах, правовых средствах и сферах надзорной деятельности (некоторые ученые выделяют свыше 60 направлений в рамках общего надзора).

2. В его, главным образом, профилактической направленности, выражающей в том, что, осуществляя общий надзор, прокурор не вправе вмешиваться в хозяйственную и оперативную деятельность поднадзорного объекта; подменять иные контрольно-надзорные и управленческие органы; а также реализовывать распорядительную власть в отношении поднадзорных органов и учреждений.

3. В базовом характере для иных отраслей прокурорского надзора. Практически все иные направления надзорной деятельности, включая отрасли прокурорского надзора, представляют собой частные случаи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов с учетом специфики поднадзорных органов и учреждений.

В ходе осуществления общего надзора наиболее ярко проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, находит прямое проявление деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона, охране прав и свобод личности, общества и государства.

Основными задачи прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов являются:

1. выявление нарушений законов в деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений;

2. принятие мер к устранению выявленных нарушений законов;

3. принятие мер к предупреждению нарушений законов;

4. принятие мер к устранению причин, породивших нарушения законов, и условий, им способствующих;

5. выявление лиц, допустивших нарушения законов, и принятие мер к привлечению их к соответствующим видам ответственности.

2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов

Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов включает в себя три самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции РФ.

2. Исполнение законов, действующих на территории РФ, органами управления и контроля.

3. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Соблюдение является одной и форм исполнения закона (поэтому некоторыми авторами не выделяется в самостоятельный элемент предмета общего надзора) и представляет собой следование установленным в Конституции РФ запретам и воздержание от действий, которые признаются ею недопустимыми (пассивная форма исполнения).

Обособление соблюдения Конституции РФ в предмете надзора обусловливается спецификой действия конституционных норм, имеющих прямое действие, а также тем, что реализация отдельных требований, содержащихся в некоторых из них, дополнительно регламентируются иными законами.

Исполнение законов в узком смысле представляет собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний (дозволений, запретов и требований) путем осуществления юридически значимых действий и вынесения правовых актов, направленных на возникновение определенных правовых последствий.

Соответствие законам издаваемых указанными выше органами актов выражается в их непротиворечии смыслу, содержанию и форме содержащихся в Конституции РФ и иных действующих на территории РФ законах требований. Под правовыми актами в данном случае понимаются акты, изменяющие или прекращающие правовые отношения (приказы, указания, распоряжения и инструкции).

Некоторые ученые, разграничивая элементы предмета общего надзора, указывают, что надзор за соблюдением имеет место тогда, когда речь идет о реализации охранительных норм, а надзор за исполнением – в случае, когда речь идет о надзоре за осуществлением регулятивной нормы.

Предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов имеет четкие пределы.

По кругу правоотношений предмет общего надзора составляют лишь регулятивные и охранительные отношения, связанные с управомочиванием или обязыванием субъектов к определенному поведению и подкрепленные к исполнению угрозой применения невыгодных последствий. Диспозитивные отношения не могут составлять предмет надзора¹⁴³.

Круг поднадзорных субъектов в рамках общего надзора включает в себя следующие органы и должностные лица, осуществляющие управленческие (административно-распорядительные функции):

• федеральные отраслевые органы исполнительной власти (министерства, комитеты, федеральные службы, агентства, ведомства и т.д.);

• представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ;

• исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

• органы местного самоуправления;

• органы военного управления;

• органы контроля в структуре вышеназванных органов власти;

• должностных лиц в системе и структуре указанных выше органов;

• органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;

• руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Не входят в предмет надзора: Президент РФ и его администрация (за исключением отдельных подразделений), Федеральное Собрание РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Правительство РФ (в случае вынесения акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам, прокурор лишь информирует об этом Президента РФ), судебные органы, Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его подразделения на местах, религиозные организации, нотариусы, адвокаты, предприниматели без образования юридического лица, а также отдельные граждане.

Круг нормативно-правовых актов, входящих в предмет общего надзора, составляет действующее на территории РФ законодательство как система нормативно-правовых актов, принимаемых представительными органами государственной власти или непосредственно волеизъявлением населения и регулирующих наиболее важные общественные отношения.

Прокуратуры РФ надзирает за соблюдением и исполнением:

• Общепризнанных норм и принципов международного права;

• Конституции РФ;

• ратифицированных и вступивших в установленном порядке международных договоров, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);

• конституций и уставов субъектов РФ;

• федеральных законов;

• законов СССР и РСФСР, действовавших на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. , в части не противоречащей действующему законодательству;

• законов субъектов РФ, принятых в соответствии с Конституцией РФ и не противоречащих федеральному законодательству.

В литературе является дискуссионным вопрос о том, является ли предметом общего надзора исполнение подзаконных нормативно-правовых актов. По общему правилу прокуратура РФ надзирает только за исполнением законов. Вместе с тем, некоторые ученые считают, что поскольку исполнение многих законов формируется посредством издания подзаконных нормативно-правовых актов, они также должны входить в предмет надзора, однако при этом они должны удовлетворять следующим требованиям:

• подзаконные нормативно-правовые акты должны исходить от высших органов государственной власти (Президента РФ и Правительства РФ);

• они должны быть адресованы неопределенному кругу лиц и рассчитаны на длительное применение;

• эти акты должны быть изданы по специальному полномочию, устанавливаемому в Конституции РФ и ином действующем на ее территории законе;

• в них должен быть зафиксирован механизм реализации положений закона¹⁴⁴.