Глава 12. Прокурорский надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и назначаемых судом мер принудительного характера

12.1. Понятие, предмет, пределы и специфика надзора

Данное направление прокурорского надзора представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в наблюдении специально уполномоченными прокурорами за исполнением законом органами и должностными лицами, исполняющими уголовные наказания и иные меры принудительного характера, назначаемые судом, а также соблюдением прав и свобод лиц, в отношении которых эти меры исполняются.

Специфика данной отрасли надзора заключается в следующем:

1. Прокуратура выступает в роли основного гаранта соблюдения прав и свобод лиц, находящихся в соответствующих учреждениях лиц, т.к. свободный доступ иных субъектов, способных обеспечить и защитить их права и свободы, существенно ограничен.

2. Поскольку содержание деятельности поднадзорных органов и учреждений заключается в непосредственной реализации мер уголовно-правового или уголовно-процессуального воздействия, предусматривающих существенное стеснение и ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прокурорский надзор в данной отрасли носит инициативный характер.

Лицо, в отношении которого реализуются меры уголовно-правового или уголовно-процессуального воздействия, находится в зависимом от соответствующего органа или учреждения положении. В этой связи оно не всегда самостоятельно может отстаивать свои права, свободы и законные интересы, а также обращаться за их защитой и обеспечением. В этих условиях только инициативный характер надзора в полной мере может обеспечить надлежащее исполнение закона и соблюдение прав и свобод лиц, претерпевающих уголовно-правовое или уголовно-процессуальное воздействие.

2. Осуществляя полномочия в сфере исполнения мер уголовно-правового и уголовно-процессуального воздействия, прокурор использует не только надзорные полномочия, но также наделен распорядительной властью. Вместе с тем властно-распорядительный характер полномочий в данной отрасли надзора имеет специфику: во-первых, прокурор не наделен полномочиями по фактической реализации приговоров или иных уголовно-правовых или уголовно-процессуальных решений, вынесенных судом; во-вторых, органы и учреждения, исполняющие наказания или иные назначенные судом меры принудительного характера, организационно не подчинены прокурору.

Властно-распорядительный характер полномочий прокурора в данном отрасли выражается в том, что: во-первых, прокурор вправе выносить обязательные для органов и учреждений, исполняющих наказания и иные назначаемые судом принудительные меры, требования и постановления относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения (ст. 34 Закона о прокуратуре); во-вторых, указанные требования прокурора подлежат исполнению не зависимо от того, обжалованы они или нет.

4. Совокупность мер, за законностью реализации которых призван надзирать прокурор в данной отрасли, включает в себя:

исполнение задержания как меры уголовно-процессуального воздействия;

исполнение заключения под стражу как меры уголовно-процессуального принуждения;

исполнение всех видов уголовных наказаний, назначаемых по приговору суда;

исполнение принудительных мер медицинского характера;

исполнение принудительных мер воспитательного характера;

исполнение назначенных следователем или судом стационарных психиатрических экспертиз;

исполнение заключения на гауптвахту.

Согласно ст. 32 Закона о прокуратуре предмет надзора данной отрасли охватывает:

1. Законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом.

2. Соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.

3. Законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Пределы надзора включают в себя:

По кругу субъектов органы и учреждения, исполняющие назначенные судом меры уголовно-правового, уголовно-процессуального и иного характера, заключающиеся в продолжительном ограничении прав и свобод соответствующего лица, вопрос о применении которых разрешается в уголовно-процессуальном или ином судебном порядке: изоляторы временного содержания (далее – ИВС), следственные изоляторы (далее – СИЗО), исправительные учреждения (колонии общего, строгого и особого режима, колонии-поселения, тюрьмы, воспитательные колонии для несовершеннолетних); арестные дома, психиатрические учреждения, специальные учебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних, уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры, исполняющие наказания, не связанные с изоляцией от общества, дисциплинарные батальоны при военных округах, гауптвахты при военных гарнизонах¹⁴⁷.

По характеру отношений предметом надзора могут быть только правовые отношения, складывающиеся в ходе деятельности указанные выше органов, направленной на реализацию уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и иных ограничений, накладываемых судом.

Прокурор не вправе вмешиваться в отношения, уходящие в область педагогики, психологии и пенологии. Поднадзорные правовые отношения устанавливаются соответствующими правовыми актами: протоколом задержания, постановлением судьи о предварительном заключении и приговором суда или постановлением (определением) апелляционной, кассационной или надзорной инстанции. При этом оценка законности и обоснованности этих решений также не входит в предмет данной отрасли прокурорского надзора.

Осуществляя надзор в данной отрасли, прокурор следит за исполнением требований, содержащихся в широком круге нормативно-правовых актов, включающем в себя помимо законов и общепризнанных норм международного права, также специальные международные правовые и подзаконные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере исполнения приговора и иных судебных решений, предполагающих ограничение основных конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Основными международно-правовыми актами являются: Всеобщая декларация прав человека (1948); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию порядка (1979); Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1989); Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые в Женеве (1995); Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила).

Основными законами являются: УИК РФ, УК РФ, УПК РФ; ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; ФЗ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Основные ведомственные акты включают в себя: Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений от 30 июля 2001 года; Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, утвержденная Приказом Министерства юстиции РФ от 7 марта 2000 г. № 83; Положение о следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, утвержденное Приказом Министерства юстиции РФ от 25 января 1999 г. № 20 и др.

Правовую основу осуществления надзора составляют: Приказ Генерального прокурора РФ от 26 февраля 1997 г. № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний в следственных изоляторах»; Приказ Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием»; Приказ Генерального прокурора от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства»; Приказ Генерального прокурора РФ от 5 августа 2003 г. № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых в следственных изоляторах».

В юридической литературе уточняется предмет надзора. Традиционно в него включают:

1. надзор за соблюдением сроков содержания в местах предварительного заключения и отбывания наказания, а также исполнения иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

2. надзор за соблюдением законности водворения и освобождения лиц из данных органов и учреждений;

3. надзор за соблюдением порядка содержания под стражей: режим СИЗО, ИВС, мест отбывания наказания, надзор за содержащимися в них лицами, налагаемыми на них правоограничениями, правилами внутреннего распорядка, раздельным содержанием различных категорий лиц, мерами профилактического и дисциплинарного воздействия;

4. надзор за соблюдением условий содержания, к которым относят: установленные законом нормы материально-бытового и медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся в данных органах и учреждениях;

5. надзор за соблюдением уголовно-исполнительного законодательства об основных средствах исправления осужденных, обеспечениях их прав, свобод и законных интересов;

6. надзор за соблюдением правил о труде и образовании осужденных, предварительно заключенных;

7. надзор за законностью досрочного освобождения осужденных, а также перевода из одного исправительного учреждения в другое;

8. надзор за соблюдением законности применения мер поощрения и взыскания налагаемых на данных лиц;

9. надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы.

Субъектами осуществления надзора в данной отрасли являются:

а) специализированные прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных органах и учреждениях, а также СИЗО, действующие на правах районных и межрайонных с подчинением соответствующим прокурорам субъекта Федерации;

б) территориальные районные или городские прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов в ИВС, уголовно-исполнительных инспекциях, психиатрических медицинских учреждениях, специальных учебно-воспитательные учреждениях для несовершеннолетних.

в) отделы и группы прокуроров по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний в прокуратурах субъектов РФ, курирующие деятельность вышеназванных прокуратур;

г) управление по надзору за исполнением уголовных наказаний в Генеральной прокуратуре РФ;

д) военные прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью содержания в дисциплинарных батальонах и гауптвахтах.