3.2. Понятие, критерии выделения и виды отраслей прокурорского надзора

Прокурорский надзор является одной из основных функций прокуратуры РФ. Как специфический вид государственной деятельности он един. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различие обусловлены особенностями законодательства, за которым надзирают органы прокуратуры, спецификой деятельности поднадзорных субъектов и рядом других факторов. Поэтому единый прокурорский надзор принято разделять на несколько отраслей.

В юридической литературе существует несколько подходов к определению понятия «отрасль прокурорского надзора». Так, С.Г. Березовская под отраслью понимала специализированное организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокурора⁹⁴. Б.М. Спиридонов считал, что отрасль прокурорского надзора – это регулируемая нормами права специализированная деятельность органов прокуратуры, имеющая родовой объект надзора, а также специфические задачи и полномочия⁹⁵.

С учетом изложенных подходов, под отраслью прокурорского надзора необходимо понимать самостоятельно направление прокурорского надзора, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, определенным объемом полномочий прокурора, необходимым ему для решения специфичных задач, стоящих перед данной отраслью надзора.

Необходимо отметить, что современная литература вместо термина «отрасль прокурорского надзора» иногда использует такие понятия, как: «вид прокурорского надзора», «надзорная подфункция», «направления прокурорского надзора». Действующий Закон о прокуратуре не содержит приведенных понятий, а использует лишь общий термин «функция», содержание которого было раскрыто выше.

Основными критериями деления прокурорского надзора на отрасли выступают: задачи, объект и предмет надзора, а также полномочия прокуроров. Иногда в специальной литературе дополнительно выделяют такие критерии, как: акты прокурорского реагирования, выносимые прокурором в той или иной отрасли, и пределы надзора.

Наиболее распространенные определения объекта прокурорского надзора следующие:

• общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности поднадзорных органов и лиц;

• деятельность поднадзорных органов и лиц;

• законность поднадзорной деятельности, включающая в себя: а) законы и подзаконные акты; б) исполнение законов; в) надзор за точным и единообразным исполнением законов; г) ответственность за допущенное нарушение законов;

• поднадзорные органы, учреждения, предприятия и организации, а также должностные лица.

Наиболее часто встречающиеся определения предмета прокурорского надзора следующие:

• деятельность поднадзорных лиц;

• исполнение законов, т.е. соответствие закону нормативных актов и действий поднадзорных органов и лиц;

• предмет надзора представляет собой акты, за точным исполнением которых надзирает прокурор;

• предмет - часть объекта;

• предмет отождествляется с объектом;

Наиболее распространенной точкой зрения на соотношение объекта и предмета прокурорского надзора является утверждение о том, что под объектом прокурорского надзора следует понимать деятельность поднадзорных органов и лиц, а под предметом – их поведение (действия и бездействия) и издаваемые ими правовые акты.⁹⁶

Определяя объект прокурорского надзора, необходимо иметь в виду следующее: 1) в объект включается только деятельность по исполнению закона и в некоторых случаях подзаконных нормативно-правовых актов; 2) эта деятельность только поднадзорных органов и лиц, которые обозначены в законе.

Объект прокурорского надзора имеет свои границы, которые в литературе называются пределами прокурорского надзора. Совершенно верно определяют значение пределов прокурорского надзора В.Г. Даев и М.Н. Маршунов, считающие, что они позволяют определить компетенцию прокуроров по осуществлению надзора с точки зрения установления группы нормативных актов, точное и единообразное исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора, круга органов, законность деятельности которых поднадзорна прокуратуре, а также объема полномочий прокурора⁹⁷.

Под пределами прокурорского надзора понимают правовые требования по исполнению определенного по характеру законодательства тем или иным кругом государственных и негосударственных органов и лиц. Другими словами, это нормативно-правовые требования, которые устанавливают:

• круг законов и подзаконных нормативно-правых актов, за исполнением которых надзирает прокурор;

• круг государственных и негосударственных органов и лиц, чья деятельность составляет объект надзора;

• характер правоотношений, которые входят в предмет надзора.

Пределы также позволяют определить предмет надзора. В отличие от объекта основные элементы предмета надзора находят свое закрепление в Законе о прокуратуре (ст.ст. 21, 26, 29, 32).

Например, одной из отраслей прокурорского надзора является осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Объектом надзора в данном случае будет выступать деятельность указанных органов по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия. Пределы надзора определяются нормами УПК РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Законом о прокуратуре и др. Предмет надзора закрепляется в ст. 29 Закона о прокуратуре и включает в себя: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность принимаемых данными органами решений.

С учетом выше названных критериев на сегодняшний день можно выделить следующие отрасли прокурорского надзора:

Надзор за исполнением законов действующих на территории РФ, всеми федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Ранее данная отрасль надзора именовалась «общим надзором». Сейчас законодательство не использует данного термина, однако на практике его еще применяют.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными выше органами;

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Наличие четырех указанных отраслей признается всеми учеными, занимающимися проблема прокурорского надзора. Между тем, ряд ученых полагает, что помимо указанных, существует также такая отрасль, как надзор за исполнением законов судебными приставами⁹⁸. Действительно, Закон о прокуратуре, перечисляя отрасли прокурорского надзора, в п. 2 ст. 1 называет данное направление деятельности⁹⁹, однако, на наш взгляд, относить его к отдельной отрасли прокурорского надзора, едва ли оправдано.

Во-первых, деятельность приставов-исполнителей по своему содержанию и значению не формирует отдельного, самостоятельного объекта надзора: надзором охватывает только деятельность части приставов – приставов-исполнителей; самостоятельность в принятии решений, предполагающих принуждение, существенно ограничена судебным контролем; деятельность приставов-исполнителей не обладает такой спецификой как деятельность органов, занимающихся ОРД, предварительным расследованием или исполнением назначенных судом уголовных наказаний. Во-вторых, сам Закон о прокуратуре не определяет ни предмет надзора, ни полномочия прокурора, ни акты прокурорского реагирования, которые вправе выносить прокурор. В-третьих, в Указаниях Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами» от 06.01.1999 г. № 1/7 прокурорам, осуществляющим надзор за данной деятельностью, рекомендуется использовать возможности, определенные Законом о прокуратуре, для осуществления общего надзора.

Учитывая вышеизложенное, представляется, что надзор за исполнением законов судебными приставами следует рассматривать как отдельное направление прокурорского надзора в рамках надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (общего надзора)¹⁰⁰.