Раздел 9

Государственное и общественное

призрение в России в XIX и начале XX века

[493]

Глава №1 состояние и основные тенденции развития системы государственного призрения

Среди государственных органов призрения в пер­вой половине XIX в. особо выделяется деятельность созданных при Екатерине II приказов общественного призрения. В период царствования Александра I (1801 — 1825) с 1802 г. приказы были отнесены к веде­нию Министерства внутренних дел, в 1810 г. перешли к Министерству полиции, но с 1819 г. вновь оказа­лись прикрепленными к Министерству внутренних дел. В дополнение к 40 прежним приказам открылось еще девять новых, ас 1818 г. меняется и состав прав­ления приказов.

Если раньше в состав правлений приказов входи­ло по семь человек, то начиная с 1818 г. в них вводятся новые должностные лица. В частности, во все приказы назначались инспектора врачебных управ, а в Петер­бургский и Московский — так называемые «штадт-фи-зики», отвечавшие за устройство гражданских госпи­талей.

Кроме того, выделились приказы, действовавшие «на особых основаниях». На базе этой «особости» раз­личным оказывался и состав их управления. Так, на­пример, в западных губерниях России (Польша, При­балтика, Малороссия, Белоруссия) появились так назы­ваемые «непременные члены» приказов (предводители дворянства, губернские маршалы, главные надзирате­ли заведений приказа и др.). В случае необходимости этим приказам было разрешено приглашать в свой состав уездных предводителей дворянства и градона­чальников:

Приказы сибирских губерний (Тобольский, Томс­кий, Енисейский, Иркутский) работали по «чрезвычай-

[494]

ным» положениям. Состоя при местных губернских управлениях, эти приказы им не подчинялись, руко­водствуясь указаниями из Петербурга. Одесский и Таганрогский приказы состояли из двух руководящих органов: совета (12 человек) и правления (4 человек), и находились под руководством местных градоначальни­ков.

К сожалению, первая четверть XIX в. прошла для приказов общественного призрения под знаком мелочной опеки и роста формализма в их работе. Так, в 1810 г. Министерство полиции потребовало от каждого при­каза представить подробные планы городов, в которых приказы находились, а также планы мест, где заведе­ния приказа построены, с фасадами и разрезами са­мих строений, с подробным «историческим и топогра­фическим описанием». Предполагалось, что по резуль­татам этой работы будет издан общий атлас, но так как штатами приказов не предусматривались ставки чер­тежников, картографов, то вполне понятно, что на со­ставление планов расходовались деньги, первоначаль­но предназначенные на благотворительные цели.

Однако доставленные в Санкт-Петербург планы были признаны неудовлетворительными, а с возвраще­нием приказов в ведение Министерства внутренних дел министр граф B.C. Кочубей ходатайствовал перед императором о прекращении составления атласа по прежним планам и необходимости исправить их. При­казам вновь спустили требование переработать планы, но дело к 1825 г. так и не было закончено, а затем, с отставкой B.C. Кочубея, о них и вовсе забыли.

Вообще B.C. Кочубей развил «кипучую» деятель­ность по регламентации деятельности приказов при­зрения. Так, в 1820 г. министр предписал всем прика­зам представлять в Министерство внутренних дел ежегодные подробные отчеты «о суммах, действиях и заведениях» приказов по единообразной форме. Отче­ты должны были сопровождаться объяснениями, какие успехи были сделаны за истекший год (причем по разряду успехов проходили следующие: постройка новых зданий, умножение числа призреваемых, уве­личение доходов, сокращение расходов и т. п.). Кроме

[495]

того, в отчеты включались и все хозяйственные распо­ряжения приказов за год.

В 1821 г. были изданы правила о приеме пожерт­вований, а при приказах разрешалось учредить спе­циальные канцелярии для составления и оформления документации. Причем, так как единообразие штатов канцелярий было признано нецелесообразным, то для каждого приказа министр утверждал и свой состав работников канцелярии.

Еще одно нововведение министра коснулось уча­сти воспитанников сиротских заведений. В 1820 г. B.C. Кочубей пришел к выводу, что «воспитанники при­казов по вступлении в совершеннолетие выходят из за­ведений без всякой подготовки к жизни и тем умножа­ют число праздных, а иногда и вредных обществу людей». Исходя из этого, министр разделил воспитан­ников приказов на две категории: 1) имеющие способ­ности к наукам и просвещению и 2) не обещающие, по ограниченности способностей, никаких успехов.

Для первой категории министр предложил учре­дить в Санкт-Петербурге особое учебное заведение, по окончании которого воспитанники поступали бы в учи­лище аптекарей, садовые учебные заведения, в Меди­ко-хирургическую академию и т. п. Воспитанники вто­рой категории должны были обращаться в работников казенных садов и других заведений. Получив разре­шение Александра I, министр затребовал от приказов подробные ведомости о воспитанниках, с указанием их возраста, предметов обучения, способностей и пред­полагаемого предназначения. Кроме того, приказы должны были доставить сведения о малолетних и вос­питанниках, отданных на воспитание в частные руки. Одновременно B.C. Кочубей распорядился приостано­вить увольнение воспитанников из приказов по дости­жении ими совершеннолетия без разрешения мини­стерства до окончательного распоряжения об их рас-пределении.

Впоследствии большинство приказов выделяло пособия губернским гимназиям и уездным училищам для содержания.собственных пансионеров в данных учебных заведениях. Так, за период с 1852 по 1861 г. за

[496]

счет приказов содержалось 140 стипендиатов на меди­цинских факультетах университетов и в медико-хирур­гической академии. Девочки-воспитанницы приказов также содержались для последующего обучения в че­тырех женских училищах и в семи институтах благо­родных девиц. Общий ежегодный расход на пособия и содержание стипендиатов , превышал 175 тыс. рублей. Наконец, в 1823 г. граф Кочубей сделал еще одно распоряжение относительно правил внутреннего уст­ройства богоугодных заведений приказов. Все заведе­ния были разделены на 4 разряда в зависимости от числа призреваемых. Приведем для примера:

	1-й	2-й	3-й	4-й
Больница	120	80	40	30
Дом неизлечимых	20	15	10	5
Дом умалишенных	60	30	20	10
Богадельня	200	150	100	25

Выбор разрядности заведения предоставлялся на усмотрение местного начальства. В то же время жест­кие рамки правил не допускали ни малейшего уклоне­ния от предписанной разрядности благотворительных заведений (нельзя было, к примеру, устроить больницу на 60,100 или 150 мест). Разделение же заведений на четыре категории сопровождалось наставлением, в котором объяснялись все мельчайшие подробности постройки того или иного здания, внутреннего обуст­ройства и принадлежностей. Устанавливалась даже ширина промежутка между кроватями, длина крова­тей, ширина промежутка между кроватью и стеной, размеры тюфяков и т. п.

Вот что, к примеру, говорилось относительно уст­ройства здания для больницы: «Место следует выби­рать либо внутри города, в отдаленности от строений, либо вне города, преимущественно при реках; место это должно быть высокое, ровное, открытое, не у боль­ших песков, вдали от болот, боен, фабрик и других подобных заведений; удобное для разведения сада; главный корпус больницы для избежания пыли, а от

[497]

проезжающих и проходящих шуму, назначался внугри двора и отнюдь не у самой улицы или площади; место от этих последних назначалось для насаждения кус­тарников или небольших деревьев; главная лестница и сени должны быть отапливаемыми; больничная цер­ковь должна выходить окнами в больничные палаты и коридоры; палаты располагать на полдень (то есть на южную сторону) и разделены на мужские и женские, а также по роду болезней».

Приказы общественного призрения в первой по­ловине XIX в., получив в самом начале своего суще­ствования первоначальный уставный капитал (по 15 тыс. рублей на каждый приказ), существовали не толь­ко на частные пожертвования. В середине 1820-х гг. в число доходных заведений приказов входили жилые дома, лавки, кузницы, мельницы, сдававшиеся в наем; сады, огороды, сенокосы, рыбные ловли и т. п.; кирпич­ные и черепичные заводы; добыча торфа, распилка бревен в доски и на дрова для продажи; продажа иг­ральных карт; суконные фабрики, учрежденные в июле 1808 г. для поставки солдатского сукна в армию.

Однако во второй четверти XIX в. финансовое состояние приказов резко ухудшилось. В 1856 г. при-. казам было воспрещено заниматься кредитно-ссудны-ми операциями, что предполагало возвращение их к роли чисто благотворительных организаций. К 1857 г., когда было предложено вовсе упразднить приказы, были составлены подробные отчеты об их тогдашнем состоянии. Всего к этому времени в России насчиты­валось 55 приказов с общим капиталом более чем в 133 млн рублей. В ведении приказов общественного при­зрения состояло: 519 больниц и 5 отделений (в том числе только в 31 заведении число кроватей превыша­ло 100); 111 богаделен и инвалидных домов (на 8800 человек, ежегодные расходы до 390 тыс. рублей); 33 дома для умалишенных; 2 дома для неизлечимо боль­ных (в Калуге и Могилеве); 22 дома для младенцев (на 2200 детей, расходы в 31 тыс. рублей); 23 сиротских дома (на 1800 воспитанников, расходы в 116 тыс. руб­лей); 16 училищ для детей канцелярских служащих; 4 фельдшерских школы; 27 работных домов. Таким обра-

[498]

зом, бросается в глаза слабость приказов: на один приказ (а следовательно — на одну губернию) в сред­нем приходилось 9—10 больниц, 2 богадельни; 1 дом для младенцев или сиротский приют, 0,5 работного дома.

Работа приказов общественного призрения вызы­вала все больше нареканий и недовольства. Выявились, по меньшей мере, две серьезные болезни системы.

Во-первых, возраставшая бюрократизация и мелоч­ная опека над деятельностью приказов со стороны Министерства внутренних дел. В Отчете «Об устрой­стве общественного призрения в России» (за 1861 г.) так характеризовалась общая деятельность приказов по общественному призрению: «Приказы действуют не иначе, как в коллегиальном порядке, и начальник гу­бернии... никаких дел, относящихся до приказа и его заведений, не производит. Не управляя приказом, а только председательствуя в нем, губернатор, в пред­метах до приказа и его заведений относящихся, не может ни распоряжаться, ни давать приказу к испол­нению своих предложений. Затем собственно на не­пременного члена возложено наблюдение за правиль­ностью производства дел, счетоводства и отчетности... При таком устройстве приказов от непосредственного разрешения непременных членов зависят лишь такие предметы, как требование простых справок из равных или низших мест, ответы на подобные же запросы со стороны сих последних, помета бумаг и т. п. Затем же все предметы, за подписью председателя и членов, представляются на разрешение министерства внутрен: них дел».

Иными словами, канцелярская рутина поглотила всякое живое дело, деятели приказов были превраще­ны в обычных чиновников, подчиненных установлен­ным регламентам и правилам.

Во-вторых, денег приказов никак не хватало на организацию квалифицированной помощи в благотво­рительных заведениях. По тому же отчету, при реви­зии со стороны Министерства внутренних дел воспи­тательного дома в Старой Руссе, выяснилось, что с 1853 по 1857 г. из 1317 поступивших туда младенцев умерло

[499]

806 (то есть более 61%). Причины, как указывалось в отчете, всегда одни и те же: «От недостатка присмотра за содержанием помещения в постоянно хорошем по­рядке, от неснабжения их необходимыми принадлеж­ностями, от невозможности иметь хороших кормилиц и благонадежную прислугу и от небрежного надзора за детьми». Дело дошло до того, что Министерство внутренних дел запретило открывать новые дома для младенцев, предпочитая отдавать сирот в частные руки на воспитание.

Не случайно в гоголевском «Ревизоре» городни­чий говорил Артемию Филипповичу Землянике, мест­ному попечителю богоугодных заведений: «Без сомне­ния, проезжающий чиновник захочет прежде всего осмотреть подведомственные вам богоугодные заведе­ния — и потому вы сделайте так, чтобы все было при­лично: колпаки были бы чистыми, и больные не похо­дили бы на кузнецов, как они обычно ходят по-домаш­нему».

Таким образом, к середине XIX в. система госу­дарственного призрения в России заходит в тупик. Нет денег, нет заинтересованных людей — все вело к по­ниманию того, что борьба с бедностью возможна лишь в союзе и с опорой на общественное участие и благо­творительность. Впоследствии современники отмеча­ли, что «к концу дореформенного времени системы призрения у нас почти не существовало». Бездеятель­ность государственных органов сочеталась и с край­ними трудностями в учреждении как общественных, так и частных благотворительных обществ, потому что и те и другие открывались не иначе как с ведома Министерства внутренних дел и с разрешения импе­ратора. В итоге, к 1861 г. благотворительные общества существовали лишь в 8 городах империи, а к 1863 г. были учреждены еще в 9 губерниях.

В этой связи огромное значение в деле дальнейше­го развития системы государственного призрения име­ло учреждение в 1864 г. земских, а в 1870 г. и городских органов местного самоуправления. На земства возлага­лись местные хозяйственно-административные функции: устройство и содержание местных путей сообще-

[500]

ния, земской почты, школ, больниц, приютов; содействие развитию местной торговли и промышленности; содер­жание ветеринарной службы; организация взаимного страхования; разрешение продовольственного вопроса на местах; строительство церквей; содержание тюрем, богаделен и домов для умалишенных и т. п.

Так, в «Положении о земских учреждениях со все­ми относящимися к нему узаконениями» особо отмеча­лось, что к ведению земств относится «попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, уст­ройство и заведование благотворительными и"лечеб­ными заведениями, участие в мероприятиях по охра­нению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов к улучше­нию местных условий в санитарном отношении, попе­чение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреж­дений».

В то же время земства были введены не повсемес­тно, а лишь в 34 из 55 российских губерний. И если в земских губерниях дело призрения было передано в руки губернских и уездных земств («впредь до корен­ного пересмотра Устава об общественном призрении»), то в губерниях, где земства не учреждались, сохраня­лись приказы общественного призрения. Таким обра­зом, в России возникает два типа государственного призрения: 1) земско-государственный (в 34 губерниях) и 2) «приказный», или собственно государственный (в 21 губернии). Если приказы были обязаны заниматься благотворительностью, то земства, расходы которых на оказание социальной помощи относились к разряду «необязательных», лишь имели право работать в сфере призрения. В то же время такое длительное сосущество­вание земств и приказов дает возможность сравнить эффективность их работы во второй половине XIX в.

Так, по данным правительственной комиссии статс-секретаря Грота, созданной в 1892 г., общее число раз­личного рода благотворительных заведений и учрежде­ний увеличилось за 30 лет с 784 до 4500 (последняя цифра относится не ко всем 55 губерниям, а лишь к 44), число же получавших тот или иной вид помощи

[501]

достигло к началу 1890-х гг. 12 млн человек. Тем самым можно видеть, что общее количество богоугодных за­ведений выросло почти в 6 раз, однако рост происхо­дил не повсеместно.

Если до реформ 1860-х гг. на одну губернию в среднем приходилось 9—10 больниц, то к началу 1890-х гг. в земских губерниях их становится по 26 — 27. В неземских же губерниях число больниц уменьши­лось в среднем до семи на губернию. Если в начале 1860-х гг. один сиротский или воспитательный дом при­ходился на одну губернию, то к начале 1890-х гг. в земских губерниях имеется по 2 дома, а в неземских — один дом на 2,6 губернии. Аналогичные явления про­слеживаются и в сопоставлении данных по числу бо­гаделен и инвалидных домов (в начале 1860-х гг.— по 2 на губернию, а к началу 1890-х гг.: в земских губер­ниях по 10, а в неземских — по 1,75 подобного рода заведений). Таким образом, приведенные данные до­казывали полную несостоятельность приказов обще­ственного призрения как органов государственной благотворительности.

Приказы общественного призрения, как правило, имели дело в основном с двумя категориями нуждаю­щихся: 1) с «дряхлыми и убогими», которые в силу различных причин (по возрасту, сиротству, физичес­ким и душевным недостаткам) не могли найти себе пропитания и потому требовали призрения в самом узком смысле слова (пища и кров); 2) с детьми, для которых одного призрения оказывалось недостаточно, а требовалась и воспитательная работа.

Земская благотворительность во второй половине XIX в. пошла дальше и развивалась в следующих на­правлениях:

1. Расширение системы призрения через ее рас­пространение на тех нуждающихся, которые, не буду­чи дряхлыми и убогими, не имели, однако, своего кро­ва и пристанища. Для этих целей в земских губерниях создавались дневные и ночные приюты, а также ноч­лежные дома.

Конечно же, условия содержания нуждающихся в такого рода заведениях были далеки от идеала, о чем

[502]

ярко свидетельствует пьеса А. М. Горького «На дне», живописующая быт городской ночлежки: «Подвал, похожий на пещеру. Потолок— тяжелые, каменные своды, закопченные, с обвалившейся штукатуркой... В левом углу большая русская печь; в левой — камен­ной — стене — дверь в кухню... Между печью и две­рью у стены — широкая кровать, закрытая грязным ситцевым пологом. Везде по стенам — нары... Посре­дине ночлежки — большой стол, две скамьи, табурет, все — некрашеное и грязное». Место отвратительное, но все же, не имея хотя бы такого угла на ночь, обита­тели приюта попросту оказались бы на улице.

2. Попытки предупреждения обеднения отдельных лиц и целых семей. Этот вид социальной помощи был совершенно новым для России, главная его цель — не дать развиться бедности. К числу нуждающихся в по­мощи такого рода земства относили переселенцев, рабочих, уходивших на отхожие промыслы и на поис­ки сторонних заработков, безработных и неподготов­ленных к труду, недоимщиков по государственным податям, а также крестьян, не имевших прав на полу­ чение кредита в банке.

Для переселенцев и приходящих рабочих земства начинают организовывать бараки, временные помеще­ния (иногда с раздачей пищи — так называемые «пи­тательные станции»), а также странноприимные дома. Были сделаны попытки организации справочных бюро и контор для централизованного поиска работы.

Для недоимщиков по государственным податям к началу 1890-х гг. признается целесообразным созда­ние специальных ссудо-благотворительных фондов и капиталов. Наконец, для крестьян, которые в тот пери­од не могли кредитоваться в банках, учреждались спе­циальные благотворительные кассы (причем заемщи­ки вышеназванных фондов и касс обязывались возвра­щать полученные ими ссуды только в том случае, если им удавалось восстановить свое хозяйство).

3. Реорганизация богадельных домов и разделение «богадельцев» на две группы: 1) собственно «богадельцы», то есть нетрудоспособные по старости или болез­ни, а также неизлечимо больные; 2) «богадельцы»,

[503]

способные к легкому труду. Именно для второй груп­пы были организованы «ремесленные богадельни», при которых открывались земские магазины для реализа­ции производимых товаров.

4. Расширение системы призрения в области вос­питания детей. Здесь также земства идут дальше приказов общественного призрения, ограничивавших свою деятельность сиротскими и воспитательными домами, школами и содержанием пансионеров. Новые условия ставили и новые задачи перед земствами. Появление большого числа беспризорных детей, имев­ ших родителей, толкнуло к устройству бесплатных колыбелен, яслей, детских садов и сиропитательных приютов для детей-подростков. Привлекает внимание земств и судьба малолетних преступников, для кото­рых открываются исправительные земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты. Раз­ вивается также система устройства общежитий при школах для детей, живущих в отдалении от школы (осо­бенно в сельской местности).

5. Организация особых пенсионных касс. Цель их — создание гарантий на будущее низшим служащим, не имевшим прав на получение государственной пенсии(конторщики, курьеры, делопроизводители, письмово­дители, сельские начальные учителя и др.), через по­ стоянные добровольные взносы в фонд кассы с после­ дующими возможностями получения как пособий и ссуд, так и пенсии. После длительных ходатайств гу­бернских земств в апреле 1883 г. были установлены основные правила организации эмеритальных касс. Фонды названных касс должны были составляться из трех основных источников: ежегодные пособия земства в пользу кассы (3— 10% от сметы, ассигнуемой на со­ держание личного состава служащих в земстве); выче­ты из жалованья (2 — 6%) и премий (6—10%) членов кассы; единовременные вступительные взносы. Кро­ме того, на пополнение кассы могли направляться остатки от земских сумм, ассигнуемых на содержание служащих и на канцелярские расходы.

Срок выслуги «полной» пенсии колебался от 24 до 30 лет. Размер пенсии целиком зависел от срока на-

[504]

хождения в кассе (при половине срока — половинная пенсия, при четверти срока — четверть от пенсии и т. п.). Правом на получение пенсии обладали не только члены эмеритальной кассы, но и, после смерти члена кассы, его вдова (пожизненно) или сироты (до дости­жения ими совершеннолетия).

В то же время изданные правила поставили два серьезных препятствия к скорейшей организации эмеритальных касс. Во-первых, для создания кассы требовалось обязательное участие всех состоящих на службе работников земства и подведомственных зем­ству заведений. Во-вторых, сами кассы могли быть только общегубернскими, причем требовалось обяза­тельное согласие на организацию кассы со стороны всех уездных земств. В результате к 1894 г. были уч­реждены только семь губернских касс (черниговская, таврическая, рязанская, московская, пензенская, кур­ская, херсонская). Кроме того, имелись еще две кассы (тверская губернская и петербургская уездная), уста­вы которых Министерство внутренних дел не утверди­ло из-за невыполнения указанных выше условий.

На тех же приблизительно основаниях были орга­низованы и общества взаимного вспомоществования, получившие огромную популярность в среде низших служащих на рубеже XIX — XX вв. Общества были ори­ентированы на предоставление своим членам возмож­ностей получения единовременных пособий и ссуд (последние — беспроцентные или под льготные про­центы) .

Развитие благотворительности в вышеназванных направлениях вовсе не значило, что в них господству­ющая роль принадлежала исключительно земствам. За исключением содержания больниц и организации эмеритальных и вспомогательных касс, главная роль в других видах призрения принадлежала городскому самоуправлению, сословным организациям, частным лицам. Однако именно земства оказали самое суще­ственное морально-нравственное влияние на россий­ское общество, обратив его внимание на необходимость расширительного толкования проблем социального призрения и благотворительности.

[505]

Признавая значительную роль земских учрежде­ний в росте числа благотворительных заведений в России во второй половине XIX в., следует вспомнить, что при передаче в ведение земств приказов обще­ственного призрения правительство оговаривалось, что функции призрения возлагаются на земства времен­но, до разработки и утверждения специального Устава об общественном призрении.

Работа по составлению Устава велась в недрах Министерства внутренних дел с 1872 г. Однако зако­нопроект так и не был представлен, и все дело ограни­чилось «подготовительными работами», выразившими­ся в сборе материалов об устройстве общественного призрения в России и за рубежом. Вернулось прави­тельство к необходимости разработки Устава лишь через 20 лет, когда в октябре 1892 г. была учреждена правительственная комиссия под председательством статс-секретаря К.К. Грота. В задачи комиссии помимо исследования состояния дела общественного призре­ния в России входило составление законопроекта о реорганизации призрения. Необходимость разработки Устава диктовалась и тем фактом, что к началу 1890-х гг. обнаружились существенные различия в обеспеченно­сти заведениями социального призрения в земских и в неземских губерниях.

К лету 1893 г. под руководством Д.В. Князева был составлен «Свод положений по общим вопросам об организации призрения бедных». Этот проект был разослан на рецензию видным русским деятелям и специалистам по благотворительности и встретил ряд существенных возражений. В противовес проекту ко­миссии в 1894 г. был представлен альтернативный проект под названием «Дополнение к своду учрежде­ний и уставов об общественном призрении», состав­ленный В.И. Герье и Е.Д. Максимовым. Рассмотрев оба представленных проекта, правительственная комис­сия решила выяснить отношение к ним местных земств, для чего организовала особое бюро под руко­водством И.И. Кабата. В 1895 г. бюро разослало проек­ты и вопросник комиссии на места, в земские и городские управы. Наконец, весной 1896 г. был составлен

[506]

общий свод мнений, а также обработаны сведения по существующим в 44 губерниях благотворительным заведениям.

В 1897 г. на обсуждение комиссии были представ­лены уже 3 законопроекта: Грота, Герье — Максимова и Кабата (последний попытался соединить два первых проекта). Однако вскоре комиссия была закрыта в связи с тяжкой болезнью ее председателя, и дело раз­работки проекта об общественном призрении было передано в хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.

При всех различиях трех проектов авторы их в целом пришли к ряду единых положений касательно общей постановки дела благотворительности в России. Были сформулированы основные принципы благотво­рительности (обязательность призрения для государ­ственного и местного управления; дифференцирован­ный подход по разрядам призреваемых; индивидуаль­ный подход; приоритет трудовой помощи; учет местных условий). Указывалось, что размеры помощи должны быть минимальны и зависеть от трех условий: возмож­ностей определенной местности, размера «нужд и бед­ствий» и местожительства призреваемых (город, село).

В проектах выделялись две основные категории призреваемых: неспособные к труду (беспомощные старики, калеки, сироты, душевнобольные и др.) и способные к работе, но временно впавшие в крайнюю нужду. Были определены и основные виды оказывае­мой нуждающимся помощи: постоянное попечение, применяемое к тем, кто неспособен к труду; срочное попечение, в основном по отношению к сиротам; вре­менная помощь, оказываемая в случае болезни, времен­ной невзгоды, отсутствия заработка и т. п.; трудовая помощь (в том числе в работных домах, земледельчес­ких колониях и домах трудолюбия). Наконец, четко назывались основные обязанности благотворительных организаций: с одной стороны, управление имуще­ством, капиталами и хозяйством, с другой — собствен­но призрение.

Таким образом, к концу XIX в. складываются об­щие фундаментальные представления о принципах,

[507]

видах и способах государственного призрения, о кате­гориях призреваемых, размерах помощи и обязаннос­тях благотворительных организаций. Интересно, что, по мнению разработчиков проектов, благотворитель­ные заведения должны в первую очередь сами забо­титься о своих капиталах.

После почти десятилетнего перерыва в 1906 г. правительство вновь обратилось к доработке «Устава об общественном призрении» и, по предложению Глав­ного управления по делам местного хозяйства Мини­стерства внутренних дел, в том же году Е.Д. Максимо­вым был составлен соответствующий проект Устава. В дальнейшем проект подвергся серьезному крити­ческому обсуждению на состоявшемся в марте 1910 г. I съезде русских деятелей по общественному и частно­му призрению.

Основные выводы съезда:

1. Дело призрения в России рассредоточено по множеству благотворительных организаций и обществ. Освобождение крестьян от крепостной зависимости и появление Земского и Городового положений привели к тому, что система государственного надзора в сфере призрения существенно изменилась. Так, в крупных городах, где действовало Городовое положение, благо­ творительные заведения оказались в ведении городс­ких дум; в земских губерниях— местных земств (гу­бернских и уездных); в неземских губерниях — прика­зов общественного призрения. Наконец, в сельской местности помощь неимущим стала обязанностью сель­ских и волостных обществ. Кроме того, призрение неимущих входило в круг деятельности и сословных обществ (купеческих, мещанских, ремесленных); церковно-приходских попечительств; частных благотвори­ тельных обществ и т. п.

2. Деятельность всех благотворительных учрежде­ний и обществ регулируется Уставом об общественном призрении, утвержденным еще во времена Екатерины II, а потому чрезвычайно устаревшим. Отсюда, несмотря на наличие этого устава, дело благотворительности в России было лишено общего руководящего плана и имело «совершенно случайный характер».

[508]

3. Не был до конца прояснен вопрос, является ли призрение бедных обязанностью земских и городских учреждений. Правительствующий Сенат был вынуж­ден дать разъяснение, что дело благотворительности есть не обязанность, а право земств и городских дум. Однако именно земства и города и вели наибольшую работу по общественному призрению.

4. Несмотря на наличие множества благотворитель­ных заведений и обществ, на дело призрения трати­лись незначительные суммы. Так, в 1906 г. при общем расходе на местные нужды в 132,7 млн. рублей земства потратили на благотворительность лишь 7 млн. рублей (то есть около 5%); при общем расходе в 78,5 млн. руб­лей волостные и сельские учреждения потратили лишь 1,4 млн. рублей (около 1,7%). Чуть более 7 млн. рублей в год на нужды благотворительности тратили городские думы.

5. В России отсутствует всякая планомерность в деле организации общественного призрения и нет единства и соразмерности в расходах государства, органов мес­тного самоуправления и общества. В то время как в Прибалтике на каждую сотню тысяч жителей приходи­ лось в начале 1900-х гг. 57 благотворительных учрежде­ний, а в Финляндии — 33; в Европейской России —толь­ко 12. И чем дальше от столичных губерний (Петербур­гская, Московская и Тульская губернии стояли на уровне Прибалтийского края), тем с обеспеченностью такого рода заведениями становилось все хуже. Так, например, на Урале на 100 тыс. жителей приходилось: в Пермской губернии 14 заведений; в Вятской — 6; в Уфимской — 5; в Оренбургской — лишь 4.

«Неудивительно поэтому,— констатировал съезд,— что полчища нищих бродят по необъятной России, сироты и дети обездоленных родителей остаются у нас часто беспризорными и бесприютными, калеки, убо­гие, неспособные к труду хроники и престарелые по большей части не имеют пристанища и нет правильно организованной помощи впавшим случайно в бедность или переживающим острую нужду». Вполне понятен и итог, подведенный съездом: «Первой задачей государ­ства в деле организации в России на правильных на-

[509]

чалах общественного призрения должно быть создание отсутствующей в настоящее время системы обществен­ного призрения».

Основными условиями создания такой общегосу­дарственной системы социальной помощи признава­лись:

1. Объединение всех организаций, заботящихся об общественном призрении, по территориальному признаку; установление взаимодействия между этими организациями при общем наблюдении и руководстве со стороны губернских и уездных земств, а в крупнейших городах — со стороны городских дум. В таком случае могла появиться возможность своевременной регистрации нужда­ющихся и скорейшего оказания им помощи.

2. Признание основным в организации общественно­ го призрения принципа призрения по постоянно­му месту жительства, а не по месту родины или приписки.

3. Признание призрения, основанным на сословных началах, безусловным анахронизмом. Происхожде­ние и религия в деле организации благотворитель­ности не должны играть никакой роли. Разделение же людей по этим признакам, во-первых, не соот­ветствовало признанной законом равноправности сословий, во-вторых, вызывало диссонанс в деле организации общественного призрения, лишая органы местного самоуправления возможности внести в это дело должную стройность и плано­мерность.

4. Организация дела общественного призрения дол­жна была быть признана не столько правом, сколь­ко прямой обязанностью органов местного само­ управления. В этой связи требовалось изменить трактовку «обязательных и необязательных» рас­ходов со стороны местных земств и городских дум. Обязательными расходами признавались лишь расходы на общегосударственные потребности, расходы же на образование, культуру, санитарию, гигиену и т. п. оказывались для государства «нео­бязательными». То есть создавалось впечатление,

[510]

что государство вовсе не было заинтересовано в культурном подъеме отдельных местностей.

5. Для большей успешности дела общественного при­зрения следовало преобразовать местное самоуп­равление на началах всесословности, децентрали­зации и самостоятельности. В этих целях необходимым представлялось провести реформу местного налогообложения. Причем, самоуправле­ние должно было получить право производить местные надбавки к государственному подоходно­му налогу, а в крупнейших городах — вводить осо­бый целевой подоходный налог на нужды призре­ния.

6. Для организации общественного призрения над особыми категориями нуждающихся (умалишен­ными, прокаженными, страдающими неизлечимы­ми заболеваниями, глухонемыми, слепыми и т. п.; несовершеннолетними преступниками и преступниками, освободившимися из мест заключения) требовались дополнительные дотации со стороны государства ввиду особой сложности данных за­дач призрения.

7. Помимо прямой материальной помощи было необ­ходимо развивать трудовую помощь для лиц, спо­собных к труду. В качестве мер, предупреждающих профессиональное нищенство, бродяжничество, невольную безработицу и преступность, называ­лась организация как рабочих и земледельческих колоний, так и тюремных патронатов (для поддержки освобождающихся из тюрем).

В 1912 г. «Устав об общественном призрении» был утвержден императором Николаем II и получил силу закона. Именно обсуждению данного закона и был посвящен I съезд по общественному призрению, про­шедший в мае 1914 г. (если предыдущий съезд деяте­лей в марте 1910 г. был организован Всероссийским союзом учреждений, обществ и деятелей по обществен­ному и частному призрению, то съезд в 1914 г. был созван Министерством внутренних дел).

В работе съезда приняло участие 176 человек, и на нем предполагалось обсудить злободневные юридичес-

[511]

кие, финансовые и организационные вопросы, однако на деле все вышло иначе. Деятельность Всероссийско­го союза учреждений, обществ и деятелей фактически свелась к нулю, и инициативу в свои руки взяло МВД. В результате, в соответствии с разработанным мини­стерством положением о съезде подавляющее боль­шинство его участников составили представители ми­нистерств и ведомств, должностные лица земского и городского самоуправления, городские головы и спе­циально приглашенные министерством лица. Земские же служащие, как правило, на съезд не допускались, так как требовались свидетельства об их политической благонадежности. От Всероссийского же союза был допущен лишь один представитель.

И все же на съезде, несмотря на тенденциозный подбор его участников, возобладало критическое на­строение, и были выделены два наиболее существен­ных недостатка нового устава.

Во-первых, в уставе не были учтены все имевши­еся категории нуждающихся. В частности, забыты ока­зались родильные приюты, ясли, «пастеровские стан­ции», заведения для излечения алкоголиков. Иными словами, не были отнесены к категории нуждающихся роженицы, беспризорные, пострадавшие от укусов бешеных животных и алкоголики. Целая сеть благотво­рительных заведений оказалась вне поля зрения пра­вительства.

Во-вторых, хотя высшее руководство делами обще­ственного призрения отводилось Министерству внут­ренних дел (Отделу народного здравия и обществен­ного призрения), в уставе тем не менее полностью отсутствовала «планомерность и целесообразность» в постановке дела благотворительности, так как местное управление оказалось разбросанным по множеству инстанций.

Так, например, общий местный надзор за призре­нием возлагался на губернаторов и градоначальников. Наблюдение и борьба с нищенством — на полицию. Непосредственное же руководство самими мерами общественного призрения — на местные земские и городские органы самоуправления, а в неземских гу-

[512]

берниях — на приказы общественного призрения. В -сельской местности заведовали призрением местные сельские и волостные управления; в пределах церков­ных приходов — приходские попечительства при цер­квах.

Кроме того, выделялись общества, действовавшие независимо и на особых основаниях (Императорское Человеколюбивое общество, Попечительство о трудо­вой помощи, Ведомство Учреждений императрицы Марии, Российское общество Красного Креста, Алек­сандровский комитет о раненых). Право давать разре­шение на работу иных частных или общественных благотворительных организаций принадлежало толь­ко Министерству внутренних дел, а не местным орга­нам самоуправления.

Наконец, выделялись особые территории. В облас­тях казачьих войск (Сыр-Дарьинская, Семиреченская, Донская, Кубанская, Закаспийская и др.) делом обще­ственного призрения заведовало Военное министер­ство. Попечительство же над «инородцами» (в Сиби­ри, на Урале, в Средней Азии и др.) вверялось Главно­му управлению землеустройства и земледелия.

Иными словами, хотя Устав и явился значитель­ным шагом вперед в деле организации общественного призрения в целом в России (учтены современные принципы призрения, размеры помощи, виды и фор­мы призрения, обязанности благотворительных орга­низаций и т. п.), до создания комплексной, скоордини­рованной и централизованной системы призрения было еще далеко.

Останавливаясь на проблемах развития государ­ственного призрения в первые годы XX в., стоит выде­лить ряд новых явлений в деле благотворительности.

Во-первых, в этот период продолжает оформлять­ся система льгот лицам, пострадавшим во время войн. Стимулом к тому явились как русско-японская война 1904—• 1905 гг., так и Первая мировая война, начавша­яся в июле 1914 г. После окончания русско-японской войны был создан «Алексеевский главный комитет по призрению детей лиц, погибших в войну с Японией». Комитет состоял под покровительством императрицы

[513]

Марии Федоровны и являлся внутриправительствен-ной, межведомственной организацией.

В состав Комитета входили представители различ­ных министерств (военного, морского, внутренних дел, народного просвещения, финансов и др.)- Непосред­ственное же попечение о военных сиротах на местах возлагалось либо на земские собрания и городские думы, либо на приказы общественного призрения. Основной формой помощи признавалась выдача посто­янных пособий из государственной казны.

Правом на получение пособия обладали дети воен­нослужащих, погибших во время войны, умерших от ран и болезней, вызванных войной, а также умерших позднее (в течение года после окончания войны). Вы­делялись две категории призреваемых: 1) дети погиб­ших офицеров (к ним же приравнивались дети граж­данских чинов всех ведомств, в том числе медицинс­ких, ветеринарных, фармацевтических и др.) и 2) дети нижних чинов (к ним же приравнивались дети погиб­ших санитаров и церковнослужителей). С началом Первой мировой войны аналогичные права получили дети офицеров и солдат, а также гражданских чинов и церковнослужителей, погибших после 17 июля 1914 г. Кроме того, сам Комитет, наряду с другими «именны­ми» комитетами (Романовским, Елизаветинским, Оль-гинским, Татьянинским), вошел в состав Верховного совета по призрению солдатских семей, созданный 11 августа 1914 г. и состоявший под председательством императрицы Александры Федоровны.

Во-вторых, по предложению приват-доцента П.И. Люб­линского и Петербургского Юридического Обще­ства в январе 1910 г. в столице открылся первый в России специальный суд по делам о малолетних пре­ступниках. Такой суд имел целый ряд отличий от обыч­ного мирового суда, а именно: слушание дела всегда велось при закрытых дверях (с присутствием только потерпевших, родителей обвиняемых и прессы). Разбор дела по малолетним мог начинаться как по полицейс­ким протоколам и жалобам потерпевших, так и по просьбам самих родителей, жаловавшихся на дурные наклонности своих детей. На повестках с вызовом в суд,

[514]

направлявшихся потерпевшим, всегда стояла метка «явка необязательна», потому и потерпевшие редко являлись на слушание. Вызова свидетелей практически не было, так как обычно обвинявшиеся в незначитель­ных правонарушениях сразу же сознавались. Наконец, чаще всего судья, выяснив обстоятельства дела, брал с правонарушителя обещание исправиться и оставлял под надзором родителей и специального попечителя от суда. В случае же повторного правонарушения ребенок по­мещался в детский исправительный приют.

Интерес к нововведению со стороны публики был настолько широк, что уже весной 1910 г. на частные пожертвования при суде возникло попечительство о малолетних, снабжавшее нуждающихся одеждой, обу­вью, пищей, а также открылось общежитие (на 10 мест) для освобожденных бесприютных правонарушителей (до подыскания им работы). Вскоре было открыто и общежитие для девочек (на 5 мест), содержавшееся на средства Дамского тюремного комитета. В 1911 г. сто­личная городская дума выделила средства в объеме двух тысяч рублей на расширение общежития для мальчиков (до 30 кроватей), а дамский комитет увели­чил ассигнования до полутора тысяч рублей в год на расширение общежития для девочек до 10 кроватей.

На протяжении 1910 г. прошли петербургский и московский съезды мировых судей, обсуждавшие воп­росы, связанные с учреждением специальных судов для малолетних. Съезды признали недостаточным про­стое устройство таких судов с назначением добавоч­ных мировых судей. Необходимой представлялась ре­форма всего уголовного законодательства, касавшего­ся малолетних преступников. В частности, на съездах предлагалось заменить тюремное наказание «испра­вительным» по всем проступкам, совершенным лица­ми до семнадцатилетнего возраста, установить особый порядок прохождения и обсуждения дел по малолет­ним (с правом проводить дополнительное дознание, публичное и частное расследование и т.п.), создать особый «институт попечительного надзора» с назначе­нием в его состав как должностных лиц, так и добро­вольных попечителей.

[515]

Надо заметить, что проблема создания в России особых «ювенальных» судов и исправительных при­ютов для малолетних правонарушителей прошла дол­гий и непростой путь. Так, в 1872 г. в Москве было создано Общество попечения о детях лиц, сосланных по приговорам в Сибирь, которое возглавил князь В. А. Долгоруков. При Обществе был учрежден приют, в который поступали дети ссыльных. Лишь в конце 1870-х гг. проблема таких детей была осознана на го­сударственном уровне, когда в 1879 г. в составе МВД было создано Главное тюремное управление, в веде­ние которого передавались дела о приютах для несо­вершеннолетних. В феврале 1895 г. при реорганизации Главного управления исправительные приюты для не­совершеннолетних и приюты арестантских детей были взяты под высочайшее покровительство в рамках По­печительного о тюрьмах общества. Данное общество по своему происхождению, способу формирования и ис­точникам финансирования не было общественной бла­готворительной организацией, а возглавлялось мини­стром внутренних дел.

В то же время, под эгидой Общества в крупных губернских центрах были созданы мужские и дамские тюремные комитеты, почетными попечителями кото­рых были, как правило, генерал-губернаторы, военные и гражданские губернаторы либо их супруги. Так, в 1895— 1897 гг. тюремные комитеты открылись в Мос­кве и Санкт-Петербурге. Именно в обязанности тюрем­ных комитетов и было вменено создание приютов для детей арестантов и наблюдение за их деятельностью. Уже по состоянию на 1898 г. было учреждено 24 таких приюта, в том числе: Евгеньевский и Александровский приюты в Санкт-Петербурге, приюты в Москве, Мита-ве, Риге, Юрьевске, Тобольске, Красноярске, Иркутс­ке, Якутске, Чите, Саратове, Самаре, Харькове и дру­гих городах. Создавались приюты и частными лицами: Сергиево-Елисаветинский в Москве, приюты в Тамбо­ве, Двинске, Ковне, Вилкомире и Поневеже. Большин­ство приютов получало регулярные пособия из госу­дарственной казны при посредничестве Общества у! и попечения о детях ссыльнокаторжных.

[516]

Наибольшей известностью в России пользовался Рукавишниковский исправительный приют для маль­чиков, созданный еще в начале 1880-х гг. При приюте действовали брошюровочная, переплетная, столярная, сапожная и портняжная мастерские, а обучение велось но программе народных училищ. О квалификации вос­питателей, работавших в приюте, говорит тот факт, что в 1885 г. на Всероссийской ремесленной выставке Рукавишниковский приют был удостоен Большой зо­лотой медали. В 1904 г. при приюте открылась земле­дельческая колония, получившая название Фидлеров-ского отделения. В ней преподавались сельские ремес­ла: столярно-плотницкое, сапожно-шорное, кузнечное и тележное. Процент рецидива в приюте был сравни­тельно небольшим, составляя около 9,2% (в других приютах он достигал 70 — 80%). Не случайно для обме­на опытом в Рукавишниковском приюте собирались ежегодные совещания для воспитательных исправи­тельных заведений для малолетних.

И все же создание исправительных приютов не могло окончательно решить проблему. Известный де­ятель призрения С.К. Гогель, инспектировавший в конце 1890-х гг. тюрьмы, пришел к выводу, что в гу­бернских тюрьмах содержалось в среднем по 10, а в уездных — по 5 детей. Таким образом, по подсчетам С.К. Гогеля, в российских тюрьмах находилось более трех с половиной тысяч детей, учитывая то, что на тот период имелось 95 губернских и 522 уездных тюрем. Именно здесь ребенок, не получая никакого начально­го воспитания, вскоре становился потенциальным пре­ступником или нищим. Ситуация стала меняться в лучшую сторону лишь к началу 1910-х гг.: появление суда для малолетних в Санкт-Петербурге поставило задачу расширения сети детских исправительных при­ ютов. В 1911 г. по отчету Главного тюремного управле­ния их насчитывалось уже 52, в том числе 4 приюта — для девочек. Наконец, 24 декабря 1912 г. был издан закон о государственной поддержке тюремных патронатов, оказывавших помощь не только бывшим заключенным, но и детям арестантов. Всего же в 1913— 1914 гг. было создано более 110 патронатов.

[517]

В-третьих, на рубеже XIX —XX вв. в России были сделаны первые шаги в области социального страхо­вания рабочих. Первый закон, коснувшийся проблемы регламентации труда женщин и подростков на про­мышленных предприятиях, появился 3 июня 1886 г. По закону, запрещался ночной труд женщин и подростков (15— 17 лет) на хлопчатобумажных, полотняных и шер­стяных фабриках между 9 часами вечера и 5 часами утра. Окончательно этот закон был утвержден лишь 24 апреля 1890 г., но с дополнением, по которому ноч­ная работа разрешалась в особо уважительных случа­ях. Рабочая смена длилась 12 часов, по закону от 2 июня 1897 г. она была сокращена на 30 минут. Разрешалось 120 сверхурочных часов в год, однако эта норма хозя­евами зачастую не соблюдалась.

В 1901 г. появились временные Правила о пенсиях для рабочих, а в июне 1903 г. был издан закон «О воз­награждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их се­мейств, в предприятиях фабрично-заводской, горноза­водской промышленности». По этому закону при увечье или временной потере трудоспособности из-за производственной травмы назначались пенсии и еди­новременные пособия. Причем определение размеров пенсий и пособий полностью отдавалось на усмотре­ние предпринимателей. Так, размер пособия по вре­менной нетрудоспособности не превышал половины зарплаты, в случае же гибели рабочего ввиду произ­водственной травмы владелец предприятия был обя­зан оплатить его похороны. Тогда же были учреждены фабричные инспекции для контроля за выполнением законов об охране труда.

Надо заметить, что появление зачатков рабочего законодательства стало во многом результатом так называемого «зубатовского» движения, ставившего своей целью выделение неполитических требований рабочих и их возможное удовлетворение. Инициатором движения стал начальник одного из отделов Департа­мента полиции СВ. Зубатов, предложивший создать профсоюзы из «благонамеренных» рабочих под покровительством Министерства внутренних дел и полиции.

[518]

СВ. Зубатов добился поддержки со стороны московс­кого генерал-губернатора великого князя Сергея Алек­сандровича, сформулировав в качестве программы действий тезис: «Агитаторов изловлять, а мелкие нуж­ды и требования, по возможности, удовлетворять». «Для равновесия с чувствующей себя гордо и поступающей нахально буржуазией, — писал СВ. Зубатов, — нам надо прикармливать рабочих, убивая тем самым двух зайцев: укрощая буржуазию и идеологов, располагая к себе рабочих и крестьян».

Вскоре были созданы «Общества взаимного вспо­моществования рабочих», а сам СВ. Зубатов даже об­ращался к профессорам Московского университета с просьбой проводить беседы для рабочих, чтобы на примере английского пролетариата показать, как мож­но мирно добиться улучшения условий труда и жизни. Большинство профессоров отказалось, а лекции чита­ли священники.

В 1912 г. III Государственная Дума приняла четы­ре социальных закона: о страховании рабочих от не­счастных случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий по делам страхования ра­бочих, об учреждении совета по делам страхования ра­бочих. В то же время перечисленные законы распрос­транялись только на рабочих и служащих частных фабрично-заводских, горных, железнодорожных и су­доходных компаний. Так, закон о страховании на слу­чай болезни предусматривал организацию больничных касс, средства которых образовывались из взносов рабочих и промышленников. Максимум вычета с рабо­чих был равен 3% заработка. Размер взносов владельца предприятия был определен в две трети суммы взно­сов, установленной для участников кассы. По случаю болезни рабочие — члены кассы могли получить от четверти до двух третей заработка. Средства кассы могли также расходоваться и на лечение членов семей рабочих. Больничным кассам предоставлялось право устраивать и содержать собственные амбулатории и больницы или договариваться с городскими, земски­ми, частными лечебными учреждениями об оказании медицинской помощи. В целом же система социально-

[519]

го страхования охватывала лишь 2,5 млн рабочих (око­ло 16% от их общего числа), главным образом в круп­ной фабрично-заводской промышленности.

В-четвертых, в начале XX в. отмечаются попытки объединения деятельности земских учреждений по оказанию помощи нуждающимся. Так, в 1904 г. в связи с начавшейся русско-японской войной по инициативе Московского губернского земства была создана Обще­земская организация помощи больным и раненым вой­нам. Примечательно здесь то, что именно в сфере бла­готворительности впервые земствам удалось объеди­нить свои усилия, несмотря на активное сопротивление со стороны правительственных ведомств.

По окончании русско-японской войны это объеди­нение трансформировалось в Общеземскую организа­цию помощи нуждающемуся населению, распростра­нив свою деятельность первоначально на население, страдавшее от последствий неурожаев, а затем и на переселенцев, волна которых хлынула в результате столыпинской аграрной реформы в восточные районы страны. В 1907 г. число переселенцев достигло 0,5 млн человек. Массовый характер переселения, сочетавший­ся с его неорганизованностью, застал правительство врасплох. Именно поэтому инициатива земцев в деле помощи переселенцам была встречена с одобрением. Общеземская организация помощи нуждающемуся населению получила государственные субсидии, кото­рые расходовались на устройство больниц, питатель­ных пунктов, складов и магазинов, на помощь населе­нию одеждой, продовольствием, сельскохозяйствен­ным инвентарем, деньгами и др.

Однако когда острая потребность миновала, пра­вительство взяло курс на свертывание деятельности Общеземской организации, тем более, что изначально ее статус фиксировался как «временный». В результа­те в 1911 гг. выдача правительственных субсидий была прекращена. Тем не менее, за 10 лет своего существо­вания Общеземская организация оказала помощь при­мерно 12 млн человек на сумму свыше 12 млн рублей.

Таким образом, на протяжении XIX — начала XX вв. система государственного призрения в России претер-

[520]

пела серьезные изменения, которые увенчало приня­тие в 1912 г. Устава об общественном призрении. В то же время заметна известная противоречивость в раз­витии самой системы во второй половине XIX в., когда возникают фактически два типа государственной бла­готворительности, земско-государственный и «приказ­ный», быстрыми темпами развивается дело социаль­ной помощи в земских губерниях, но продолжается кризис приказов общественного призрения.

[521]