Глава 5 «работа с гражданским обществом для совершенствования правоприменения в лесном секторе»

А.С.Карпов

Директор Центра экспертиз ЭКОМ

Зачем необходимо вовлечение общественности в процессы управления лесами?

Основной целью вовлечения общественности в процессы принятия государственных и корпоративных решений является повышение качества управленческих решений и повышение эффективности процессов государственного (корпоративного) управления. Под «эффективностью» понимается снижение затрат на поиск оптимального решения сложных управленческих проблем, которые затрагивают интересы значительного числа граждан и хозяйствующих субъектов.

Такой подход основывается на нескольких теоретических концепциях, наиболее важными из которых является концепция «коллективного разума» (мудрости толпы) и новая институциональная теория в экономике. Первая рассматривает условия и предпосылки, необходимые для того, чтобы группы принимали решения более точные и полные, чем отдельные индивиды (в том числе – обладающие специальными познаниями – «эксперты»). Вторая изучает влияние издержек процесса подготовки и принятия решений (стоимости сбора информации, совещаний, экспертиз, переговоров, мер по обеспечению выполнения контрактов и пр.) на возможность заключения сделок, отвечающих интересам сторон. Рассматривая принятие решений как одну из разновидностей договора (соглашения сторон), а также анализируя экономическую составляющую деятельности по подготовке решения, мы можем применять доказанные теоремы неоинституционализма для объяснения наблюдаемого поведения людей и для планирования более эффективной организации. Эта теория позволяет объяснить, каким образом орган государственного управления или компания могут экономически и политически выиграть за счёт открытости процесса принятия решений.

Концепция коллективного разума

Общественное участие может быть описано, как попытка решить проблему путём формирования «коллективного разума» сообществ людей, что, в свою очередь, требует определённых способов организации взаимодействия индивидов и потоков информации.

«Коллективный разум» может быть противопоставлен более традиционным схемам: авторитарному и экспертному способам принятия решений. Под авторитарным способом понимается принятие решений лидером группы, а экспертный способ подразумевает делегирование выработки решений человеку или группе людей, про которых известно, что они обладают специальными знаниями.

Сравнивая разные способы принятия решений в группах, Том Атли¹ отмечает, что группы с авторитарной формой управления не могут быть разумнее, чем их лидеры. Вследствие этого они, как правило, менее разумны, чем их демократические аналоги, поскольку избыточная власть обычно ослабляет способность её обладателя ясно и адекватно рассуждать и воспринимать события. Более того, авторитарные системы, как правило, отрицают или подавляют возможный вклад в выработку решения всех тех, кто не является лидером. Понятие «выработка решения» включает в себя, как показано ниже, в том числе постановку задачи, сбор информации о проблеме и многие другие элементы. Чем сложнее проблема, тем меньше вероятность, что все этапы процесса могут эффективно происходить под управлением одного человека.

С другой стороны, «разумная группа» или общество находит способы использовать (и даже расширять) знания, перспективы и способности всех своих членов. Вследствие этого решение может опираться на более широкое и надёжное знание, чем в случае авторитарной группы. Однако для этого необходимо, чтобы члены «разумной группы» знали, как комбинировать индивидуальные знания, чтобы приходить к коллективному видению проблем, согласию относительно решений и разумным действиям. В частности, они могут создавать отдельные подгруппы для проработки «маргинальных» или необычных идей, которые в дальнейшем могут оказаться более перспективными, чем традиционный путь решения. Таким образом, в отличие от авторитарной группы, «разумная группа» не теряет раз обретённое знание в процессе принятия решений, а развивает его.

Власть лидера в авторитарной группе обычно включает в себя право определять, какие проблемы являются главными, в чём они заключаются, и как их нужно «правильно» решать. Ошибка на этом этапе может привести к тому, что все последующие усилия группы будут пустой тратой ресурсов. «Разумные группы» всегда «помнят» альтернативные варианты, поскольку их сторонники не подвергаются давлению, и могут вернуться к ним в случае ошибки.

«Парадигма разумности» группы подразумевает, что люди оказываются мотивированными удовольствием от принятия их сообществом разумных решений, высказывания творческих идей, достижения успеха. Т.е., формирование «разумных групп» наиболее эффективно в сообществах, которые осознают свою общность. Однако возможны и такие ситуации, когда групповой выбор работает за счёт конкуренции – проверки и отбора вариантов решений, или за счёт простого суммирования опыта. Все эти модели могут быть применены на практике для улучшения того, что мы называем «вовлечением общественности» или «общественным участием».

Некоторые возможности «коллективного разума» и закономерности групповой выработки решений были изучены в ходе серии экспериментов, которую провели американские социологи и психологи в период между 1920-м и серединой 1950-х годов, во времена расцвета исследований групповой динамики². В этих экспериментах участников (студентов, военных и пр.) просили угадывать температуру в комнате, количество картечин в кучках, количество мармеладных драже в банках и так далее. Результат всегда был один: коллективный выбор группы (среднее значение) оказывался, лучше, чем догадки большинства отдельный участников. Таким образом, группы демонстрируют замечательную и совершенно неожиданную способность точно решать поставленную задачу – при условии правильной организации их работы.

Если проводить последовательные эксперименты с одной и той же группой, быстро обнаружится, что, как правило, лучшие «специалисты» по угадыванию (прогнозу) не могут повторить свой результат, а вот результат группы стабильно остаётся достаточно точным.

Комментируя эксперименты, Джеймс Шуровьески пишет: «Большинство из нас полагают, что ценные знания сосредоточены в очень немногих головах. В поисках ключа к решению сложной проблемы или принятию верного решения мы стремимся найти одного нужного человека, у которого на все есть ответ.» Это заблуждение и составляет сущность «экспертного подхода» – к сожалению, традиционного и весьма распространенного в современном мире.

Следует отметить, что заблуждения относительно способности экспертов решать поставленные перед ними задачи довольно дорого стоят в буквальном смысле этого слова.

Например, систематические исследования эффективности менеджеров паевых инвестиционных фондов в США показали, что 90% из них демонстрируют прогнозы (и действия) хуже, чем сравнительно слабый индекс фондового рынка³. Таким образом, на фондовом рынке можно неплохо зарабатывать, вообще не затрачивая денег на оплату экспертов-аналитиков, а просто следуя «подсказкам», заложенным в фондовых индексах, которые, в свою очередь, аккумулируют всю информацию, содержащуюся в сознании десятков тысяч инвесторов и выражаемую через их действия по продаже или покупке акций. Эта идея привела в 1974 году к созданию первого и одного из самых успешных индексных фондов – The Vanguard Group⁴. Сейчас компания управляет активами на общую сумму около $1,1 трлн. и в 2009 году была одной из крупнейших на рынке. В России первый ПИФ, повторяющий движения индекса фондового рынка, возник лишь в 2003 году. На сегодняшний день на российском рынке коллективных инвестиций функционирует более 30 индексных ПИФов, подавляющее большинство которых являются открытыми. Однако пайщики по-прежнему с гораздо большим доверием относятся к обычным ПИФам (которые постоянно демонстрируют «экспертную суету»), чем к индексным.

Попытки основывать управленческие решения на мнениях экспертов всегда упираются в то, что

Эксперты, как правило, редко соглашаются друг с другом, поскольку, соглашаясь, они тем самым демонстрируют свою ненужность (избыточность). Этот парадокс хорошо известен на бытовом уровне: «два юриста – три мнения» и пр., однако получает мало внимания, когда речь заходит об организации процесса принятия решений.

Прогнозы отдельного эксперта или небольшой группы экспертов в большинстве случаев не оправдываются. Однако заметить это можно только в том случае, если осуществлять систематический мониторинг прогнозов, чего обычно не происходит.

Эксперты профессионально преувеличивают и свои знания, и свою правоту. Это явление имеет понятную экономическую основу: если человеку платят за то, чтобы он демонстрировал компетентность, он должен рано или поздно выучиться соответствующим навыкам демонстративного поведения.

Эксперты чрезвычайно узко специализированы, тренированы для решения определённого сорта задач. Очень часто они говорят о том, что знают, а не о том, о чём их спрашивают. Выбор эксперта для решения определённой задачи очень часто оказывается подбором задачи под эксперта.

Как показывают систематические исследования, уровень осведомленности (в случае, если он выше элементарного) оказывается несущественным фактором для успеха прогнозирования изменений. Специалист, который прекрасно разбирается в текущей ситуации, оказывается неспособен предсказать её динамику. Иногда это связано с тем, что общество назначает «экспертами» сторонников определённой тенденции развития, например, роста спроса на лесную продукцию. Пока тенденция сохраняется, они подтверждают свою компетентность и сами убеждаются в правильности своих идей, но когда тенденция объективно меняется, их прогнозы оказываются бессмысленными.

Во многих случаях профессиональная компетентность оказывает блокирующее действие на способность воспринимать информацию непредвзято. Более того, очень часто эксперт оказывается связан своими прошлыми убеждениями и высказываниями.

Экспертные советы (малые группы) успешно подавляют разнообразие мнений и уверенно производят авторитетные и неправильные решения.⁵

Кроме того, работа экспертов обходится дорого⁶, занимает много времени и нуждается в дополнительных разъяснениях после того, как рекомендации выработаны. Всё это не способствует эффективности управленческого процесса, понимаемой как построение точного прогноза или выбор наилучшего решения с наименьшими затратами.

Между тем, наиболее эффективные технологии принятия решений в настоящее время строятся именно на принципах «коллективного разума». Один из наиболее совершенных поисковых алгоритмов в Интернете – поисковая машина Гугл – построен на принципе учёта «мнения» миллионов провайдеров контента (содержания) в Интернете. Этот алгоритм учитывает количество ссылок на тот или иной сайт. В свою очередь, размещение ссылки является выражением индивидуального мнения создателя сайта о ценности того ресурса, на который он ссылается.

Одна из наиболее развитых операционных систем – Линукс – построена на вкладах тысяч пользователей-программистов. Что характерно, система практически полностью защищена от вирусов, которые осаждают создаваемую «централизованно» операционную систему Windows.

Наиболее эффективные системы прогнозирования сейчас – это «рынки предсказаний»⁷, которые от прогнозов результатов спортивных состязаний перешли к прогнозированию результатов выборов, экономических успехов голливудских фильмов или новых продуктов крупных коммерческих фирм и даже – к прогнозам исхода научных дискуссий! Рынки предсказаний, как и обычные фондовые рынки, черпают свою надёжность из разнообразия информации, которой обладают сотни или тысячи их участников, и из их желания «сорвать куш».

Условия эффективности коллективного разума

Исследования поведения рынков и других примеров поведения «толпы» (больших групп, не объединённых иерархией) показывают, что «коллективный разум» может точно так же впадать в заблуждение, быть неэффективным и приводить к серьёзным ошибкам. В целом это происходит тогда, когда нарушаются определённые правила организации процесса коллективного выбора. В частности, для групп, построенных на конкуренции, эти правила могут быть сформулированы следующим образом:

Необходима высокая личная мотивация каждого участника группы высказать правильное мнение. Мотивация может быть (и, чаще всего, бывает) связана с вполне корыстными интересами, например, возможностью получения дохода, завоевания статуса и тому подобными вещами. Это разрушает традиционный взгляд на общественное участие как «альтруистический» процесс, зато повышает возможность сделать его эффективным и полезным. Однако важно подчеркнуть, что вознаграждение должно быть связано с объективной точностью мнений (оценок), а не с их социальной желательностью и не с оценкой, даваемой другими экспертами. Например, в данном контексте «правильной оценкой» должна быть признана оценка объёма деловой древесины на лесном участке по её соответствию фактически заготовленным объёмам, а не по соответствию формуле «из учебника».

Независимость источников информации и методов оценивания, используемых участниками. Разнообразные эксперименты демонстрируют, что даже вполне достоверная частичная информация об объекте ухудшает коллективную оценку в том случае, если она сообщена всем участникам и используется ими всеми. Практическим методом реализации этого условия является максимальное повышение разнообразия взглядов, подготовки и социального статуса членов группы (при соблюдении условия 1). В результате мы приходим к парадоксальному выводу о том, что большие группы, включающие как профессионалов в конкретной сфере, так и дилетантов, и явных «чудаков» будут в целом лучше решать задачи, чем строго профессиональные группы, состоящие из людей, получивших специальную подготовку. В последних разнообразие взглядов меньше, а источники получения информации детерминированы (и ограничены) образованием и социальными связями. Этот вывод получает подтверждение в экспериментальных моделях процессов принятия решений.

Независимость участников в высказывании своего суждения (финальной оценки). Это условие подчёркивает тот факт, что люди очень часто не готовы публично высказать своё мнение, даже если считают его правильным. Такое поведение может быть связано с низким социальным статусом человека, или с опасностью подвергнуться унизительному обращению (насмешкам, оскорблениям), или с иными причинами. В результате, особенно в малых группах, разнообразие высказываемых мнений может быть меньше, чем истинное разнообразие мнений участников. Требуется прибегать к специальным мерам для того, чтобы избежать влияния «диктата группы»: анонимизировать высказывания, переводить их в такую форму, когда статус имеет меньшее значение (например, существует целая группа методов, связанных заменой устных высказываний на рисование изображений). В том случае, когда обеспечить соблюдение этого условия невозможно, необходимо проверять, насколько вероятно его соблюдение в имеющихся условиях, и, исходя из этого, делать вывод о доверии или недоверии результатам.

Правильный способ обобщения индивидуальных оценок – он должен быть адекватен характеру собранных данных и решаемой задаче. Так, например, если оценки высказываются в виде чисел в относительно небольшом диапазоне, то адекватным методом обобщения оценок будет вычисление среднего арифметического, однако, если высказываемые оценки различаются по порядку величины, следует применять среднее геометрическое. В тех случаях, когда целью является выявление предпочтений, адекватным способом обобщения будет выделение наилучшего и наихудшего вариантов (отбор экстремальных значений, а не средних). Адекватным способом обобщения результатов рынков прогнозов будет «цена закрытия» сделок, а для задач, связанных с анализом системных связей – граф, не противоречащий высказываниям участников. Для задачи по выявлению местообитания редких видов адекватный способ обобщения может заключаться в том, чтобы обвести ареалом все точки достоверных наблюдений, и так далее. В соответствии с этим требованием, правильным способом обобщения замечаний к обсуждаемому документу (например, лесохозяйственному регламенту) следует признать группировку всех поступивших заявлений по их влиянию на дальнейшую судьбу проекта: те, которые могут привести к отмене проекта, те, которые требуют существенной, переработки, несущественной, и так далее. Некоторые эксперименты⁸ показывают, что даже простое суммирование опыта индивидов, которые сами не оценивают его и не высказывают предпочтений, позволяет быстро и эффективно найти оптимальное решение, которого, естественно, не знает ни один из членов группы. Таким образом, согласно этим данным, даже в тех случаях, когда «ум» (интеллект) членов группы не никак не задействован (поскольку каждый из них не делает никаких собственных умозаключений), качество группового решения всё равно может быть очень высоким. Значение имеет только разнообразие опыта, его общий объём и правильность способа обобщения.

Новая институциональная теория

Новая институциональная теория⁹ (неоинституционализм – одна из экономических теорий) интересуется не столько точностью прогноза, сколько экономикой самого процесса принятия решения и тем, как издержки, связанные с подготовкой решения и его исполнением, влияют на его правильность. В частности, неоинституционализм вводит предположение об «ограниченной рациональности» людей – их неспособности знать всё для того, чтобы сделать абсолютно правильный вывод в любой ситуации. «Ограниченная рациональность» распространяется и на поведение государственных, муниципальных органов или бизнес-компаний, поскольку решения в них также принимаются людьми. Невозможность собрать всю информацию о предполагаемой сделке (в частности – из-за высокой стоимости этого процесса, а также из-за оппортунистического поведения других людей) заставляет государство и бизнес принимать решения «вслепую», руководствуясь более или менее удачными эвристическими правилами.

С этой точки зрения общественное участие (различного рода общественные слушания, письменные обращения граждан и пр.) являются бесплатным (или почти бесплатным – по сравнению с любыми другими способами) источником получения информации о предстоящей сделке (решении), её условиях и связанных с ней рисками. Т.е., то, что некомпетентному управленцу представляется дополнительной нагрузкой (посещение «сборищ», ответы на письма, беседы с посетителями) на самом деле при определённых условиях может быть «подарком» или, говоря экономическим языком, информационной субсидией со стороны общества органу, принимающему решение.

Роль этого вклада, конечно, зависит от того, о каком решении идёт речь. Например, если мы рассматриваем в качестве модели сделку по продаже 50 кубометров древесины с расчётом на месте, то покупатель и продавец сами вполне могут оценить все аспекты этой операции и договориться о справедливой цене. Общественное участие не добавит к этому ничего или почти ничего, а издержки его организации будут выше, чем выгода от уточнения цены. Однако, если мы рассматриваем контракты о передаче лесных участков в аренду или разработку лесохозяйственных регламентов, то мы уже должны учитывать «ограниченную рациональность», в данном случае – неспособность обеих сторон полностью проанализировать правильность всех исходных данных, расчётов, картографических материалов и пр. В этом случае «информационная субсидия» общества может быть предоставлена в виде замечаний, касающихся «положения дел на земле»: неточностей материалов лесоустройства, ошибок в расчётах и оценках и пр. Не менее важна и та информация о самом местном сообществе, его интересах, лидерах, влиятельности различных групп, которую можно получить в ходе этого процесса. Непосредственное общение будет стоить гораздо дешевле, чем заказные социологические исследования, которые потом, вдобавок, нужно читать. «Информационная субсидия» в данном случае позволяет компании и государственному органу управления лесами сэкономить на выявлении недостатков исходной документации опытным путём.

Ещё более сложный случай – прогноз экологических последствий хозяйственной деятельности, а также любые другие услуги, связанные с большим объёмом специального знания продавца (или государственного регулятора). Почему не оправдался прогноз? Потому, что он был неправильным, или потому, что изменилась экологическая обстановка на территории? Или потому что не были в полном объёме выполнены все рекомендации? Узнать это невозможно до тех пор, пока последствия не наступят. Для такого рода сделок (управленческих решений) характерно то, что они основываются на доверии к экспертному знанию и конкретным лицам, организациям, его представляющим. В свою очередь, доверие или недоверие, если отбросить случаи слепой веры или безответственного поведения, может базироваться только на предыдущем опыте. «Информационная субсидия» со стороны общественности в данном контексте может представлять собой информацию о предыдущем опыте деятельности участников сделки, о надёжности используемых ими методов прогноза и пр. Собрать такую информацию традиционным «экспертным» путём обычно бывает очень дорого и не всегда возможно из-за ограничений по времени.

Таким образом, при грамотном подходе общественное участие из «головной боли» превращается в способ сокращения издержек компании или государственного органа. Однако это возможно только в том случае, если процесс будет рационально организован, будут использованы корректные методы и технологии, а сотрудники, отвечающие за организацию и участвующие в консультациях с общественностью, будут понимать смысл происходящего.

Ключевые положения неоинституционализма оказываются вполне применимыми для анализа эффективности самого процесса общественного участия, который может быть представлено как совокупность «сделок» (договорённостей) между сторонами, имеющими экономические интересы. Например, в управлении лесным хозяйством это могут быть собственник леса и арендаторы, осуществляющие различные виды лесопользования (в том числе – граждане), а также лица, пользующиеся защитными свойствами лесов в своей деятельности.

Один из основоположников новой институциональной теории Рональд Коуз и его последователи рассматривали очень широкий контекст сделок, в том числе и те, которые связаны с нанесением «экологического» ущерба. Для понимания этого вопроса мы приведём достаточно большой фрагмент справочной статьи Романа Капелюшникова¹⁰, в которой он анализирует гипотетический пример, очень похожий на многие ситуации в лесном хозяйстве.

«Представим себе, что по соседству расположены земледельческая ферма и скотоводческое ранчо, причем коровы ранчера могут заходить на поля фермера, нанося ущерб посевам. Если ранчер не несет за это ответственности, его частные издержки будут меньше социальных¹¹. Казалось бы, есть все основания для вмешательства государства. Однако Коуз доказывает обратное: если закон разрешает фермеру и скотоводу вступать в добровольные соглашения по поводу потравы, тогда вмешательства государства не потребуется; все разрешится само собой.

Допустим, оптимальные условия производства, при которых оба участника достигают максимума благосостояния, заключаются в следующем: фермер собирает со своего участка урожай в 10 центнеров зерна, а хозяин ранчо откармливает 10 коров. Но вот ранчер решает завести еще одну, одиннадцатую корову. Чистый доход от нее составит 50 долларов. Одновременно это приведет к превышению оптимальной нагрузки на пастбище и неизбежно возникнет угроза потравы для фермера. Из-за этой дополнительной коровы будет потерян урожай в размере одного центнера зерна, что дало бы фермеру 60 долларов чистого дохода.

Рассмотрим первый случай: правом не допускать потраву обладает фермер. Тогда он потребует от скотовода компенсацию, не меньшую, чем 60 долларов. А прибыль от одиннадцатой коровы — только 50 долларов. Вывод: ранчер откажется от увеличения стада и структура производства останется прежней (а значит, и эффективной) — 10 центнеров зерна и 10 голов скота.

Во втором случае права распределены так, что хозяин ранчо не несет ответственности за потраву. Однако у фермера остается право предложить ранчеру компенсацию за отказ от выращивания дополнительной коровы. Размер «выкупа», по Коузу, будет лежать в пределах от 50 долларов (прибыль ранчера от одиннадцатой коровы) до 60 долларов (прибыль фермера от десятого центнера зерна). При такой компенсации оба участника окажутся в выигрыше, и ранчер опять-таки откажется от выращивания «неоптимальной» единицы скота. Структура производства не изменится.

Конечный вывод Коуза таков: и в том случае, когда фермер имеет право потребовать компенсацию с ранчера, и в том случае, когда право потравы остается за ранчером (т. е. при любом распределении прав собственности), исход оказывается одним: права все равно переходят к той стороне, которая ценит их выше (в данном случае — к фермеру), а структура производства остается неизменной и эффективной.»

В приведённом примере можно легко увидеть аналогии с типичными ситуациями, которые обсуждаются в ходе общественных слушаний по вопросам управления лесами. С этой точки зрения общественное обсуждение любого проекта – это совокупность сделок (компромиссов) между экономическими субъектами, которые должны привести к оптимальному с экономической точки зрения результату для общества в целом. В качестве экономических рассматриваются и такие интересы сторон, как рекреация, сохранение окружающей среды и другие. При этом организатор обсуждения (орган государственной власти или местного самоуправления) становится не столько лицом, принимающим единоличное решение, сколько организатором площадки торгов и гарантом выполнения соглашений.

Последователями Коуза была сформулирована теорема, названная его именем и ставшая одной из ключевых теорем неоинституционализма. Она гласит: «если права собственности четко определены и трансакционные издержки равны нулю, то размещение ресурсов (структура производства), определяемая в ходе торга (сделок), будет оставаться неизменным и эффективным независимо от изменений в распределении прав собственности». Применительно к общественному обсуждению лесной документации можно сказать, что оно позволит выработать эффективное решение в тех случаях, когда чётко определены права (собственности) участников сделки и транзакционные издержки равны нулю. Насколько эти предположения выполняются?

В конфликтах вокруг тех или иных проектов освоения лесов могут сталкиваться как истинные права собственности, так и экологические права: право на благоприятную окружающую среду, благоприятную среду жизнедеятельности и пр. С точки зрения новой институциональной теории эти права «ничем не хуже» прав собственности. Вполне можно представить, например, сделку, которая фиксирует согласие человека ухудшить освещённость в квартире в обмен на некоторую денежную компенсацию.

К сожалению, в России содержание и объём экологических прав определены гораздо менее точно, чем права собственности. На практике признание таких прав в значительной степени зависит от произвольных решений чиновников, поскольку именно «уполномоченные органы» производят фиксацию нарушений и дают интерпретацию благоприятного или неблагоприятного состояния окружающей среды.

Это приводит к тому, что экологические аспекты выпадают из общественного обсуждения, поскольку аргументы, обращённые к «экологическим правам», не являются «твёрдыми»: они в любой момент могут быть дезавуированы чиновником.

Другое негативное свойство экологических прав в России заключается в том, что они имеют «пороговый» характер: нормативными актами устанавливаются некоторые пороговые значения, которые отделяют «благоприятное» состояние среды от «неблагоприятного». В силу этих обстоятельств любое изменение качества среды до порогового значения «ничего не стоит», каким бы существенным с точки зрения граждан оно не было, поскольку за него невозможно потребовать никакой компенсации. Зато любые изменения среды, которые приводят к превышению пороговых значений, какими бы незначительными они не были по сравнению с накопленным ущербом среде, «стоят» столько, сколько сам проект хозяйственной деятельности, поскольку позволяют требовать его закрытия в соответствии с действующим законодательством.

Указанные свойства затрудняют выработку экономически эффективных общественных соглашений на основе концепции экологических прав.

Под транзакционными издержками понимаются затраты и потери, неизбежно возникающие при заключении и совершении любых сделок (трансакций): затраты, связанные со сбором и переработкой информации, поиском партнеров, проведением переговоров и принятием решений, оформлением и юридической защитой контрактов, контролем за их исполнением и т. д. Выделение такого рода издержек означает признание «небесплатности» самого процесса взаимодействия между экономическими и/или социальными агентами.

В контексте общественного обсуждения лесных и иных проектов транзакционные издержки включают затраты на доступ к экологической / лесной информации, на изучение постоянно меняющегося законодательства, затраты на доступ к участию в процедуре слушаний (поездки, подготовку позиции, переговоры и пр.), затраты на контроль за реализацией принятых решений (начиная от непосредственного контроля за деятельностью и заканчивая судебными издержками) и пр. Опыт показывает, что подобные затраты могут во много раз превышают экономические возможности отдельного гражданина, а также имеющееся у него свободное время. С точки зрения экономической теории это должно неизбежно оказывать искажающее влияние на достигаемое равновесие. Можно утверждать, что сторона (стороны), которая имеет более дешёвый доступ к информации, получает преимущество и использует его для того, чтобы достичь более выгодных условий. В дальнейшем, когда несправедливость становится очевидной, это приводит к социальной напряжённости и конфликтам.

Здесь важно отметить, что отсутствие достоверной лесной информации в ходе общественных обсуждений вообще делает эту процедуру бессмысленной с экономической точки зрения. Это замечание важно для понимания расстановки приоритетов в практике организации общественного участия.

В процессе обсуждения люди, как правило, принимают во внимание собственные оценки собственных возможностей и возможностей других сторон для того, чтобы «заставить» других участников выполнить условия сделки. Поэтому качество результата, достигаемого в ходе общественного обсуждения, будет напрямую зависеть от таких факторов как доверие к фирме-арендатору (готовность исполнить условия соглашения), доверие к органам местного самоуправления или региональной власти как гарантам сделок, доверия к судебной системе Российской Федерации.

Таким образом, положения новой институциональной теории указывают нам на причины недостаточной эффективности общественных обсуждений и, одновременно, позволяют осознанно двигаться по пути улучшений. Очевидно, что эффективность общественного участия будет тем выше, чем точнее и полнее будут определены экологические права граждан, чем выше будет их защищённость, чем ниже будут затраты всех участников процесса на доступ к полной и достоверной экологической информации, доступ к участию в обсуждении, затраты на оформление и контроль «сделок» (результатов обсуждения). Следует специально подчеркнуть, что «транзакционные издержки» включают не только прямые финансовые затраты, но и, например, повышенные затраты времени на переговоры в условиях взаимного недоверия сторон. То есть, чем выше исходный уровень недоверия в обществе, тем ниже шанс достижения экономической эффективности «по Коузу».

Теория и методы организации общественного участия

Основные термины и понятия в сфере общественного участия

Определения, приведённые в данном разделе, формируют профессиональный язык, который может отличаться от бытового понимания тех или иных терминов.

Общественное участие – это непрерывный процесс взаимодействия (общения) между организацией (учреждением), ответственным за принятие решения, и гражданами, чьи интересы могут быть затронуты прямыми или косвенными последствиями планируемого решения, а также между гражданами и теми государственными органами, которые регулируют данный вид деятельности.

Этот процесс общения должен быть специально организован, так, чтобы:

 Общественность была полностью информирована о стадии разработки проекта и о возможностях участия

 Осуществлялся активный сбор мнений граждан, оценивалось их восприятие проекта, их предпочтения в отношении любых альтернатив, касающихся проекта

 Общественность понимала механизмы исследования проблем и принятия решений

Таким образом, для более полного понимания сущности этого процесса, нам следует подчеркнуть, что «участие» – это коммуникационный процесс, который подчиняется всем закономерностям организации сетевых коммуникаций «от многих многим». В свою очередь, термин «принятие решения» понимается как процесс рационального или иррационального выбора альтернатив, имеющий целью достижение осознаваемого результата и включающий следующие этапы:

– Ситуационный анализ

– Идентификация проблемы и постановка цели

– Поиск необходимой информации

– Формирование альтернатив

– Формирование критериев для оценки альтернатив

– Проведение оценки

– Выбор наилучшей альтернативы

– Разработка критериев (индикаторов) для мониторинга

– Внедрение (исполнение)

– Мониторинг исполнения

– Оценка результата

Для наглядности этот процесс можно проиллюстрировать схемой (рисунок 1), на которой последовательные этапы сгруппированы в более крупные блоки.

Принятие решений по вопросам управления природными ресурсами всегда является многосторонним процессом, что делает коммуникации особенно сложными. Основные действующие лица перечислены ниже:

Инициатор намечаемой деятельности	одно или несколько физических или юридических лиц.
Заказчик	юридическое или физическое лицо, выступающее от имени инициаторов деятельности, ответственное за подготовку документации и контакты со всеми заинтересованными ведомствами, организациями и частными лицами.
Исполнитель	физическое или юридическое лицо, которому Заказчик поручает выполнить тот или иной вид работ, в т.ч. – экологическое обоснование или оценку воздействия на окружающую среду. Включает субподрядчиков, а также других лиц, связанных с инициатором или заказчиком прямыми или косвенными финансовыми отношениями.
Компетентные власти	государственные органы, принимающие решения по данному вопросу в силу своих полномочий и обязанностей: администрация территории, органы государственного надзора и контроля.
Независимые консультанты	эксперты, консультирующие власти на платной основе.
Депутаты всех уровней	избранные в установленном порядке представители населения.
Общественность

В различных ситуациях депутатов либо объединяют с общественностью – как представителей населения, либо рассматривают как отдельную группу (политики). Все остальные перечисленные действующие лица (кроме депутатов и общественности) общественностью не являются.

Ключевая группа в этом процессе (с точки зрения изучаемого предмета) – это общественность. Однако единого подхода к тому, как определять понятие «общественность» и, соответственно, как понимать «общественное участие», не существует.

Социологи склонны определять «общественность» через составляющие её социальные группы и проявления заметной активности в публичном пространстве. «Участие» понимается как проявление социальной активности. Иногда «общественность» рассматривается как носитель (выразитель) некоторых идей – общественного мнения. При этом часто делается акцент на массовость («трое – ещё не общественность»).

Для такого подхода характерно использование различных классификаций, обобщающих людей по социально-демографическим признакам: «пенсионеры», «молодёжь», «пастухи и доярки», «учителя» и пр. – вне связи с конкретным обсуждаемым проектом. Это объясняется тем, что социально-демографические классификации удобны для количественных методов (опросов, фокус-групп и др.). Удобство для исследователя часто выдаётся за реальную структуру общества: предполагается, что у всех «пенсионеров» или «учителей» должно быть одинаковое «мнение», обусловленное их социальным статусом, возрастом или профессией. В более продвинутых исследованиях могут появляться специальные социальные группы («активисты», «зелёные»), однако, в связи с тем, что такие исследования достаточно дороги, они редко применяются для анализа конкретных ситуаций.

Близкое понимание общественности характерно для журналистов: они часто используют штамп «общественное мнение», в том числе в стандартном обороте «влияние общественного мнения». Наиболее примитивные трактовки представляют «общественность» единой монолитной группой, противостоящей «власти» или «заказчику», игнорируя как объективно существующие различия интересов, так и сложившиеся сообщества, социальные сети, клубы по интересам и пр.

Напротив, с точки зрения международного права «общественность означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практикой их ассоциации, организации или группы»¹². Здесь нет акцента на массовость или социально-демографические признаки, однако важным признаком является добровольное объединение в ассоциации (общественные объединения).

В рамках правового подхода основное внимание уделяется разграничению между «общественностью» и «не общественностью», что необходимо для конкретизации процедур взаимодействия, ответственности за их неисполнение. Т.е., общественность это одно или несколько физических или юридических лиц, за исключением: организаций и лиц, занимающихся разработкой и принятием законов; органов управления; органов судебной власти и иных субъектов, принимающих решения по соответствующему вопросу в силу своих служебных обязанностей.

Правоведами участие рассматривается как неотъемлемое право каждого гражданина, закрепленное в Конституции Российской Федерации, национальных законах и международных документах. Однако объём прав может меняться в зависимости от конкретного решения (проекта), что отражено ещё в одном важном правовом понятии: «заинтересованная общественность» означает общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе. Согласно Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации..., «неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность».

Прагматический подход или подход, основанный на выделении заинтересованных лиц (стейкхолдеров) уделяет меньше внимания различению «общественников» и «чиновников». Под термином «стейкхолдеры» мы понимаем группы влияния, существующие вне компании¹³, которые надо учитывать при осуществлении деятельности. Влияние стейкхолдеров определяется по известной формуле «Власть х Интерес», где «Власть» это способность группы оказывать влияние на принимаемое решение, а «Интерес» определяется желанием членов группы влиять на это решение. Очевидно, что «интерес» различных групп меняется по мере того, как они узнают больше о проекте и его последствиях. Недоучёт влияния каких-либо групп может иметь критическое значение для судьбы проекта. Поэтому в рамках прагматического подхода, характерного для инициатора деятельности или заказчика, важно определить, на кого ориентировать кампанию информирования, от кого можно получить наиболее ценную информацию, где встретится сопротивление, а где поддержка. Участие рассматривается как процесс, который позволяет улучшить проект в самом широком смысле этого слова и снизить затраты¹⁴.

Существует множество классификаций групп общественности, которые являются продуктом такого подхода. Мы приводим несколько примеров только для того, чтобы проиллюстрировать их разнообразие.

Система «4П»

Публика – обладает политической властью (при демократическом правлении), но слабо информирована о проблеме

Политики – представляют народ, получая от него политический мандат путем демократических выборов

Профессионалы – играют ключевую роль в подготовке информации. Являются специалистами в узких, но хорошо определенных областях.

Практики – люди с большим практическим опытом и опытом выполнения политических решений.

Классификация для произвольного проекта с экологическим последствиями:

1. Граждане, чьи интересы будут непосредственно затронуты

2. Активисты-экологи

3. Граждане, которые привыкли к высоким стандартам жизни и готовы их защищать

4. Коммерческие кампании, чьим интересам соответствует осуществление намечаемой деятельности

Классификация US Army Corps of Engineers, 1971 (для экологической оценки проектов, связанных с использованием водных ресурсов):

1. Отдельные граждане (неорганизованная общественность);

2. Группы по интересам (хобби, развлечения);

3. Общественные экологические группы и организации;

4. Объединения фермеров;

5. Владельцы и пользователи собственности;

6. Группы промышленников и предпринимателей;

7. Профессиональные группы и организации;

8. Образовательные учреждения;

9. Благотворительные клубы и организации;

10. Профсоюзы;

11. Органы власти регионального и местного уровня, отдельные ведомства;

12. Депутаты и выборные чиновники регионального и местного уровня;

13. Федеральные ведомства;

14. Другие группы и ассоциации (политические ассоциации и клубы, религиозные группы, меньшинства и др.);

15. Сотрудники СМИ.

При этом очень важно понимать, что состав групп общественности всегда определяется по отношению к конкретному проекту. По отношению к разным проектам один и тот же человек может играть роль инициатора, общественности, специалиста, нанятого властями или даже представителя уполномоченного государственного органа. Естественно, необходимо чётко определять роль участников любого процесса, особенно когда речь идёт о формальных процедурах, таких как публичные слушания или подача замечаний к проекту.

Создание постоянных «общественных советов» при администрациях или ведомствах, в том случае, если их деятельность не увязана с одной конкретной, пусть даже масштабной задачей (например, выработкой экологической политики и др.), является профанацией общественного участия. Поскольку интересы общественности, как и сами группы общественности, меняются от проекта к проекту, никто из членов таких советов не может претендовать на то, что он(она) «представляет общественность». Точно также члены советов вообще не могут доказать, что они представляют всю общественность, поскольку получить мандат на представительство интересов от каждого, чьи интересы могут быть затронуты очередным проектом, в большинстве случаев невозможно.

Пример с общественными советами важен для понимания того, что общественное участие – это процесс взаимодействия с различными заинтересованными группами с целью учёта их реальных интересов, а не какая-то структура для получения очередного формального «согласования общественности».

Уровни и формы общественного участия

Поскольку общественное участие является правом (или, скорее, возможностью) человека, а не обязанностью, легко предположить, что разные люди готовы затратить разное количество усилий для участия в обсуждении вопросов, прямо затрагивающих их благосостояние или не затрагивающих вовсе. С другой стороны, возможности, предоставляемые законодательством, ситуацией и организаторами процесса, также различаются.

Для того, чтобы как-то обобщить многообразие проявлений «участия» в реальной жизни, обычно применяют концепцию «лестницы участия», впервые предложенную … :

Гражданское управление	Реальные полномочия – реальное участие
Наделение полномочиями
Партнерство
Планирование
Оплачиваемое участие	«Символическое» участие
Консультации
Учет мнения
Информирование
«Терапия»	Отсутствие участия
Манипулирование

«Лестница» позволяет продемонстрировать, что не любые коммуникации по поводу проекта (решения) являются полноценным участием.

В частности не является участием манипулирование – предоставление заказчиком или государственными органами неполной, недостоверной информации, привлечение «актёров», заполнение зала на слушаниях нанятой массовкой, создание заказчиком проекта или администрацией специальных оплачиваемых групп или привлечение граждан к выражению мнения за материальные стимулы. Аналогично, не является участием «терапия» – высказывание официальными лицами успокаивающих комментариев, таких как ссылки на экспертизы и согласования «компетентных органов», подчёркивание позитивных сторон проекта, обещания экономического и социального процветания и др.

Минимальный уровень участия – это распространение полной и достоверной информации: наиболее простая форма односторонней связи разработчика и общественности для поддержания информированности о процессе принятия решения, но без возможности для общественности комментировать документы или иным образом участвовать. Информирование может осуществляться через СМИ (распространение пресс-релизов, проведение пресс-конференций) а также путём проведения выставок документации, распространения печатных материалов через посещаемые людьми организации и другими методами.

Очень популярный в России оборот «учет общественного мнения» означает, что разработчик запрашивает информацию или приглашает общественность выразить свое мнение для улучшения понимания ситуации и оценки затрагиваемых вопросов. Однако «учёт мнения» не является реальным участием, поскольку инициатор контролирует как список вопросов, так и обработку высказанных мнений. Общественность не может повлиять на то, как высказанные мнения будут интерпретированы, в какой форме они будут включены в отчёты, не говоря уже о том, какое решение будет выработано для снятия имеющихся противоречий. Игнорирование высказываний и интересов граждан также может быть формой их «учёта». Обычно применяются опросы, различного рода анкетирования, встречи, устные и письменные комментарии к документам.

Больше возможностей для общественности влиять на повестку обсуждения и контролировать итоговые документы обсуждения предоставляют консультации – официальный диалог между общественностью и разработчиком для определения проблемных вопросов и разрешения конфликтов. Обычно они проводятся в виде встреч, семинаров, организации работы общественных приемных. Тем не менее, само решение остаётся за пределами обсуждения и контроля, поэтому консультации, как и «учёт мнения» называют «символическим участием».

Среди разнообразных практик вовлечения общественности есть и таки примеры, когда граждане или, например, фермеры, мелкие производители принимают участие в обсуждении проекта, планировании, выработке решений – однако делают это только до тех пор, пока могут извлечь прямую или косвенную материальную выгоду из участия. В частности, распространённая российская практика общественных советов при органах власти может быть объяснена тем, что члены таких советов извлекают выгоды для себя или своих организаций за счёт прямого контакта с «начальством», а также установления полезных связей в аппарате. Реальная заинтересованность в решении проблем у таких «представителей общественности» отсутствует. Когда материальные стимулы пропадают, участие заканчивается.

Реальное участие начинается тогда, когда орган, уполномоченный за принятие решений, делится с общественностью частью своих полномочий, позволяя не только выбирать варианты готовых решений, но и формулировать эти решения, а также определять то, в чём, собственно говоря, состоит проблема.

Одним из уровней реального участия является совместное планирование – сотрудничество органа власти и общественности с общей ответственностью сторон за планирование и результаты, за решение сложных вопросов и разрешение противоречий. Совместное планирование может происходить в формате консультативных групп, рабочих групп, переговоров. Иногда применяются более сложные форматы, такие как «семинары по поиску будущего», «ячейки планирования» и др. Объём передаваемых полномочий и ответственности может достаточно сильно различаться.

Гражданский контроль – это самый высокий уровень участия для решения наиболее важных вопросов жизни сообщества силами самих его челнов. Наиболее известной формой является местный референдум.

Как было показано выше, участие в управлении – «небесплатный» процесс. Чем выше уровень, тем больше затрачиваемые ресурсы общественности. Поэтому реальное участие всегда напоминает пирамиду – по количеству людей с разной степенью вовлечённости. На миллион информированных о проблеме только 100 тысяч пассивно выскажут мнение, тысяча примут участие в консультациях, 100 человек будут готовы участвовать в планировании и 10 затратят достаточно времени, чтобы участвовать в процессе на равных с его инициатором и государственными органами (осуществлять гражданский контроль).

Возможны некоторые варианты «лестницы», которые могут включать оценку ситуации не только по возможностям влияния общественности на процесс, но и другие параметры: кому принадлежит инициатива процесса, как происходит обмен информацией, чьи интересы обслуживаются. Так, например, предложенная J.Pretty в 1995 году классификация типов общественного участия включает 7 уровней:

Манипулятивное участие: Фикция. «Представители общественности» включаются в официальные комиссии, но они не избраны и не имеют реальных полномочий.

Пассивное участие: Людям сообщают готовое решение или то, что уже совершилось. Одностороннее информирование со стороны администрации или представителей проекта без выслушивания реакции. Распространяется только информация, представленная внешними специалистами.

Участие в консультациях: Внешние специалисты определяют вопросы, на которые люди должны отвечать, и формат консультаций, в которых они должны участвовать. Они же контролируют анализ и выводы. Процесс не позволяет участвовать в принятии решений, специалисты не имеют обязанностей по включению позиций граждан в решение.

Участие за вознаграждение: Люди участвуют своим трудом взамен за еду, деньги или иное материальное вознаграждение. Фермеры могут предоставлять поля для экспериментальных программ, но не участвуют в экспериментах и в процессе познания. Хотя это называют «участием», но люди не участвуют в распространении инноваций, когда заканчиваются материальные стимулы.

Функциональное участие: Участие рассматривается менеджерами проекта как средство достижения своих целей – сокращения расходов и пр. Могут формироваться группы для выработки решений, определённых проектом. Такое участие может быть интерактивным и включать совместное принятие решений, но только после того, как основные решения уже приняты. В худшем варианте людей просто приглашают для обслуживания чужих целей.

Интерактивное участие: Люди участвуют в совместном анализе проблем, выработке планов и формируют или улучшают местные оргструктуры для решения проблем. Участие рассматривается как право, а не как способ достижения целей проекта. Процесс основывается на междисциплинарных технологиях, которые позволяют достигать множественных целей и использовать процесс взаимного обучения. Поскольку группы включаются в принятие решений и контролируют расходование ресурсов, они имеют реальное влияние.

Самомобилизация: Люди проявляют инициативу независимо от внешних организаций для того, чтобы изменить систему. Они контактируют с внешними организациями для того, чтобы получить ресурсы и технические рекомендации, но сами контролируют их распределение. Самомобилизация может широко распространяться, если правительство и НКО предоставляют «уполномочивающую» поддержку.

Таким образом, любую ситуацию можно охарактеризовать через низкий или высокий уровень участия (рисунок 2). В России практика большинство граждан сталкивается только с процедурами манипулятивного типа, поэтому попытки внедрить процедуры с высоким уровнем участия наталкиваются на непонимание, сопротивление, социальную некомпетентность – как граждан, так и служащих.

Во многом именно предыдущий опыт человека – наряду с его идеологическими и мировоззренческими установками – определяет позицию в отношении общественного участия. Чаще всего можно столкнуться со следующими типичными позициями в отношении роли граждан в государственном или муниципальном управлении:

• «Поскольку процесс принятия решений является научным занятием, он должен быть поручен опытным экспертам и лицам, принимающим решения, а не простым гражданам. Граждане могут голосовать за своих представителей.» – граждане в качестве «поднимающих руку».

• «Эксперты или избранные обученные представители имеют право принимать решения от лица граждан и берут на себя ответственность представлять интересы избирателей до тех пор, пока им не будет прямо отказано» – граждане в качестве избирателей.

• «Граждане не обязаны знать, что необходимо, и какой подход наилучший, но их мнения должны быть учтены и проанализированы хорошо подготовленными экспертами и использоваться в процессе принятия решений» – граждане в качестве респондентов.

• «К гражданам время от времени следует обращаться за консультациями и они могут выражать свое мнение в пределах своей профессиональной компетенции в процессе принятия решений. При наличии адекватной информации граждане могут принимать решения по разным предложениям» – граждане в качестве консультантов.

• «Граждане, проживающие на данной территории, имеют наиболее ясное и точное понимание нужд и приоритетов своего сообщества и должны сами принимать решения» – граждане в качестве лиц, принимающих решения.

Легко видеть, что эти позиции также следуют «лестнице участия» и различаются объёмом прав, признаваемых за гражданами. Наиболее серьёзные конфликты между общественностью и инициатором проекта происходят тогда, когда их позиции расходятся на две или более «ступенек». В том случае, если инициатор деятельности ожидает от общественности более активной позиции, чем есть на самом деле, то мы наблюдаем всего лишь разочарование и напрасно потраченные усилия. Однако, если инициатор недооценивает ожидания общественности, то дело, чаще всего, заканчивается крупным социальным конфликтом.

Объединив приведённый выше цикл принятия решения (см. рисунок 1) и схему уровней общественного участия, можно получить матрицу (рисунок 3), в которой логично располагаются различные методы и технологии вовлечения общественности, применяемые на разных этапах в зависимости от того, на какой уровень участия ориентируются организаторы.

Принципы и правила организации общественного участия

Давая определение общественному участию, мы определили его как «коммуникационный процесс», введя при этом определённые ограничения, поскольку не любой коммуникационный процесс является общественным участием. Несмотря на сходство методов, общественное участие следует отличать от иных типов коммуникации: пропаганды, целью которой является навязать своё видение мира; маркетинга, целью которого является продажа товара или услуги; связей с общественностью (Public Relations), осуществляемых для того, чтобы создать благоприятные условия для деятельности организации, и от образования, целью которого является передача навыков и знаний.

Разница между вовлечением общественности и наиболее похожим типом коммуникаций – связями с общественностью – может быть проиллюстрирована путём сопоставления целей, задач и места этих коммуникационных процессов в цикле принятия решений:

	Public Relations	Public Involvement
Что это?	Установление и поддержание результативных отношений с полезными аудиториями 15	Вовлечение целевых групп в принятие решений по затрагивающим их вопросам
Зачем?	– с целью передачи подготовленного сообщения и оценки адекватности его восприятия, а также анализа среды деятельности компании (учреждения)	– с целью распределения ответственности за последствия принимаемого решения между компанией и затрагиваемой общественностью и минимизации ущерба от намечаемой деятельности
Суть деятельности	Управление имиджем, репутацией компании (учреждения) для улучшения условий для деятельности	Управление определенными аспектами деятельности для ее (деятельности) оптимизации и для улучшения репутации
Когда осуществляется?	После выработки основных решений с целью повышения эффективности программы действий	До выработки основных решений с целью их коррекции и улучшения
На кого направлена деятельность?	Целевые группы, в основном, – те, кто может повлиять на деятельность компании (учреждения): клиенты, акционеры, власти, оппоненты.	Целевые группы, в основном, – те, на кого может повлиять деятельность компании (учреждения): группы, которые могут быть затронуты социальными, экологическими или экономическими последствиями намечаемой деятельности, за исключением лиц, принимающих решение по данному вопросу.
Как осуществляется?	Способ коммуникации определяется, исходя из наибольшей эффективности охвата аудитории (ориентируясь на большинство)	Способ коммуникации определяется с учетом прав меньшинств во всех целевых аудиториях: права на доступ к информации и права на участие
	Сообщение должно содержать ту информацию, которая необходима получателям для участия в деятельности, предлагаемой компанией (покупках, выборах и пр.)	Сообщение должно содержать информацию, необходимую получателям для принятия самостоятельного решения и для самостоятельного действия.
	Обратная связь используется для корректировки содержания PR-деятельности	Обратная связь используется для корректировки основной деятельности компании (организации)
	Корректировка, в основном, проводится силами специалистов отдела по связям с общественностью (за исключением антикризисного управления)	Корректировка проводится силами высшего руководства и отделов, ответственных за планирование, при участии отдела по СО.
Ценностные установки	Нейтральность и профессионализм, соблюдение этических принципов (ответственность) в отношениях с клиентами и партнерами.	Вовлеченность и профессионализм; соблюдение этических принципов в отношениях с целевыми аудиториями, ответственность перед обществом, будущими поколениями.

Из-за различий в целях и задачах, то, что представляется допустимым в сфере связей с общественностью, превращает общественное участие в свою противоположность – манипулирование, отсутствие участия. Для того, чтобы избежать промахов, мы рекомендуем придерживаться определённых принципов, отражающих суть процесса участия.

Двенадцать базовых принципов организации общественного участия:

1. Наличие ясной цели, декларируемой организатором процесса и известной его участникам. Цель должна быть сформулирована путём указания на то решение или тот документ, который обсуждается и должен быть изменён. Например, «общественное обсуждение документации по оценке воздействия на окружающую среду» не должно обозначаться как «обсуждение проекта», поскольку это вводит участников в заблуждение. Кроме того, необходимо сформулировать задачи конкретного этапа (процедуры): информационная встреча, сбор комментариев, обмен мнениями и др.

2. Альтернативность. Общественные обсуждения не имеют смысла на безальтернативной основе, поскольку в этом случае нельзя говорить об участии в принятии решения (принятие решения – это выбор одной из альтернатив).

3. Предоставление полной и достоверной информации. В случае невыполнения этого принципа, в первую очередь, участие оборачивается манипулированием. Кроме того, сводится «на нет» позитивный экономический эффект участия, возрастают риски социальных конфликтов в том случае, если обман будет вскрыт (в чём не приходится сомневаться при современном уровне информатизации общества). Поскольку получение информации является право граждан, возрастают угрозы судебных исков.

4. «Обратная связь» (двусторонний информационный обмен). Общественность должна иметь возможность не только услышать информацию о проекте, но представить свои предложения. Анализ высказанных замечаний инициатором деятельности и их учет в итоговом решении являются основным критерием оценки эффекта программ общественного участия. Необходимо также, чтобы инициатор деятельности или проектировщик рассказали о том, как замечания общественности повлияли на проект.

5. Обучение участию. Предоставление достаточной информации о процедурах участия и обучение в ходе процесса, предоставление технической поддержки (транспорт, помещение, копирование документации и пр.) для участия. Во многих случаях это необходимо, поскольку возможности организации – инициатора деятельности многократно превосходят возможности местного населения.

6. Ранний старт. Участие общественности на ранних стадиях подготовки проекта позволяет в полной мере реализовать принципы альтернативности и обратной связи. Кроме того, именно на ранних стадиях наибольшую ценность представляет «локальное знание», которое могут предоставить местные жители. Также только на ранних этапах возможна выработка каких-то принципиальных альтернатив по проекту.

7. Отсутствие дискриминации (включенность всех заинтересованных и затрагиваемых проектом сторон). Никто не может быть исключен из процесса по каким-либо дискриминационным мотивам (пол, возраст, профессия, национальность, свойства характера, нелояльность по отношению к проекту или власти и пр.).

8. Открытость и контролируемость процесса общественного участия, реалистичность целей. Все предложения, замечания и изменения к проекту должны отражаться в документации, которая открыта для участников процесса.

9. Координированность процесса с проектным циклом по времени (с учетом специфики труднодоступных районов, например). Это также подразумевает своевременность вовлечения заинтересованных сторон на местном, региональном и федеральном уровнях, если в этом есть необходимость.

10. Локальность – проведение обсуждений проекта в месте его реализации с учетом местных традиций и возможностей населения для участия.

11. Баланс прав и ответственности – ответственность за решение не может возлагаться на сторону, которая не обладает достаточными правами в процессе выработки и реализации управленческого решения. Например, это означает недопустимость заявлений о том, что «общественность одобрила» проект, если у общественности нет полномочий отклонить предлагаемые решения. С другой стороны, предоставление расширенных возможностей сопровождается расширением ответственности – моральной, материальной, иной – за последствия принятого решения. В частности, это прежде всего реализуется через публичность процессов общественного участия, запрет анонимного участия и другие подобные меры.

12. Рациональность – использование серьёзной теоретической и методической базы для организации процесса и контроля его результатов, строгое следование законодательно установленным процедурам. Процедуры участия не должны механически копироваться с зарубежных аналогов, регламенты не должны переписываться с образцов из других регионов. Рациональность также подразумевает постоянное повышение компетентности персонала для того, чтобы сотрудники как можно лучше понимали смысл тех действий, которые они должны выполнять.

Перечисленные выше «принципы» предназначены для добросовестных организаторов процесса вовлечения граждан. Хотя принципы можно декларировать в законодательстве, практически невозможно достоверно проконтролировать их соблюдение и вести санкции за неисполнение. Санкция должна следовать за нарушение прав граждан: права на доступ к информации, доступ к участию, права на благоприятную среду жизнедеятельности. «Принципы» позволяют не нарушать права граждан даже в сложных и конфликтных случаях. Наилучшим образом «принципы» работают, когда они являются частью кодекса корпоративной этики и служат ориентиром для сотрудников государственного, муниципального органа или компании.

Кроме перечисленных принципов, практику, организующему общественное участие, могут помочь «правила для успешной работы» – свод эмпирически выявленных закономерностей процессов участия, которые помогают разобраться в соотношении собственных действий (и ошибок) организации и свойств внешней социальной среды.

Правило первое.

Для того чтобы процесс участия был успешным, необходимо наличие процесса принятия решения.

Типичные ошибки:

• Нет проекта намечаемой деятельности, по которому можно выбрать и обсудить альтернативы, проводится обсуждение некой «проблемы», а не решения, формальный результат процесса неясен;

• Решение заранее предопределено, предполагается только его «одобрение» или «критика»;

• Решение принимается не на том административном уровне, на котором проводится обсуждение;

• Организатор не имеет ясной цели, сам не очень понимает, какое решение принимается, кем и по какой процедуре,

• Обсуждение проводится теми, кого интересует не решение, а сам процесс или отсутствие результата (возможно, имеет место конфликта интересов).

Правило второе.

В обсуждении должна участвовать заинтересованная общественность, поскольку только те, чьи интересы задеты, мотивированы к участию (как было показано выше, именно мотивация участников, а не компетентность или что-либо еще, является условием эффективности «коллективного разума»).

Типичные ошибки:

• Процесс вовлечения общественности планируется без учета последствий намечаемой деятельности, поэтому группы, чьи интересы проект затрагивает непосредственно, остаются за пределами формальных консультаций. С другой стороны, те, кто участвуют, не имеют достаточной заинтересованности (мотивации) тратить усилия на анализ документации и переговоры.

• Целевые группы выбираются, исходя из признаков «компетентности», «дружественности» и пр.

• Создание постоянных консультативных структур – «общественных советов» рассматривается как единственный вариант и окончательное решение проблемы участия.

Правило третье.

Мотивация людей к участию повышается, если они ясно понимают и могут реально оценить свои возможности действовать. Мотивация для участия развивается постепенно и зависит от того, насколько человек чувствует свою защищенность от возможных рисков, неприятностей, затрат, связанных с участием

Типичные ошибки:

• Организатор обсуждения сам не знает, каким образом будут использованы комментарии общественности, поэтому не может объяснить это участникам.

• Используются непонятные и неудобные формы документов для письменных замечаний; регламент слушаний не оставляет достаточного времени для всех высказываний; формат мероприятия не позволяет участникам увидеть свои личные возможности защитить свои интересы.

• После окончания обсуждений участники не получают обратной связи о том, как реализованы достигнутые договорённости.

Мотивация для участия формируется у каждого отдельного человека постепенно и может быть описана в виде последовательных шагов: «желание получать информацию», «желание высказать мнение, если спросят», «желание быть услышанным», «желание участвовать в планировании». Для большинства людей возможности участия превращаются в потребности и полностью реализуются только вместе с возникновением доверия к судебной системе и системе государственного управления, к организаторам процесса участия. Можно сказать, что люди заглядывают вперёд и решаются сделать шаг только в том случае, если видят дальнейшие перспективы: «если я уверен, что моим мнением интересуются, я, пожалуй, познакомлюсь с документами», «если моё мнение на что-то влияет, пожалуй, имеет смысл его высказывать»¹⁶.

Правило четвертое.

Уровень участия (символическое или реальное участие) зависит от числа участвующих: чем больше людей информированы, тем выше возможный уровень. («Участие похоже на пирамиду.»)

Типичные ошибки:

• Организаторы фокусируются на детальной работе с малыми группами, которые, как им кажется, «представляют общественность», забывая при этом постоянно поддерживать диалог с широкой публикой.

• Бюджет программы вовлечения общественности и штат сотрудников недостаточны для того, чтобы охватить широкие слои населения.

• Проект, о котором знает большинство населения в силу его значимости, пытается ограничить свои коммуникации «информированием» или «учётом мнения».

Правило пятое.

Планируя желаемый уровень вовлечение общественности, надо учитывать «социальный капитал» местного сообщества.

Социальный капитал – это ценностные и структурные характеристики сообщества, которые увеличивают его «социальную производительность»: способность приходить к согласию, вырабатывать решения. Социальный капитал складывается из уровня доверия в обществе, навыков отдельных людей в сфере управления и участия, свободных ресурсов отдельных граждан, а также поддерживается различными структурами: свободные СМИ, распространение телефонии и Интернета; наличие специалистов и специализированных организаций; законодательство, бюджетные ассигнования, гранты на поддержку участия; развитость ассоциаций и объединений граждан.

Типичные ошибки:

• Организатор обсуждения не учитывает контекст: готовность граждан к к участию, степень самоорганизации, осознание интересов, опыт;

• Участие планируется без учёта свободных ресурсов граждан (в частности, свободного времени), формы участия предлагаются без учёта развития коммуникационной и транспортной инфраструктуры, что вызывает раздражение и конфликт;

Правило шестое.

Отсутствие участия общественности на одной из стадий проектного цикла ведет к потере доверия. В свою очередь доверие возникает на основании предшествующего позитивного опыта, но может быть легко утрачено.

Типичные ошибки:

• Организатор планирует участие только как «голосование» по альтернативам.

• Игнорируется вклад общественности в создание полной картины происходщего, полного описания проблемного поля.

• После принятия решения по проекту коммуникации прекращаются.

• О гражданах и их интересах вспоминают только на этапе обязательных слушаний.

Собственные действия организации должны быть направлены на построение доверия в местном сообществе и на снижение транзакционных издержек, связанных с процессами участия. Однако организация может столкнуться с условиями, когда решение этих задач превосходит ей финансовые и/или организационные возможности. Например, относительно дешёвые и эффективные методы распространения информации невозможно применить в местности с низкой плотностью Интернета. Уровень доверия к органам власти или коммуникативную компетентность населения, сотрудников компании невозможно существенно улучшить в ходе одного проекта. Поэтому мы говорим о различных контекстах для общественного участия, различных моделях работы по вовлечению общественности и ещё раз возвращаемся к концепции уровней участия, чтобы определить реалистичные цели для различных проектов.

В зависимости от ситуации, деятельность по организации общественного участия может быть направлена, в первую очередь, на:

• Поддержку самоорганизации и социально-экономического развития местных сообществ;

• Защиту прав и законных интересов общественности, структурирование правового поля, регламентов и процедур участия;

• Медиацию, посредничество, регулирование процесса взаимодействия различных групп интересов согласно разработанным нормам и правилам.

Планирование кампаний общественного участия

Общественное участие в любом проекте – это протяжённый по времени процесс, который должен занимать от полугода до нескольких лет. Именно таким образом – в результате длительных обсуждений, приводящих к выработке общественного договора, – создаются в развитых странах проекты лесоустройства, планы территориального развития и иные документы, которые не вызывают конфликтов на стадии реализации и не требуют пересмотра на следующий день после подписания. К сожалению, в России необходимое и достаточное время для процессов общественного обсуждения законодательно не гарантировано, а иногда и ограничено верхним пределом. Гораздо большее время отводится на ведомственные согласования документов. Например, согласно Постановлению Правительства РФ «Об утверждении положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации» на «ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесного плана», включая подготовку и представление этими лицами своих замечаний и предложения, отводится минимальный срок 30 дней. А на экспертизу документа профессионалами Министерства природных ресурсов РФ отводится 45 дней. Характерно, что извещение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка должно быть опубликовано за 60 дней до дня проведения аукциона.

Сжатые сроки проведения кампаний предъявляют повышенные требования к их планированию. Фактически, план кампании должен быть готов до её начала. Более того, организация заранее должна знать основные группы заинтересованной общественности и способы коммуникации с ними.

Целью любой кампании по вовлечению общественности является поддержание непрерывного и эффективного диалога с общественностью по поводу проектных решений. Для достижения этой цели, организаторам необходимо решить 5 стандартных задач:

• выявление заинтересованной общественности,

• информирование общественности,

• проведение консультаций,

• организация вовлечения в планирование

• разрешение возникающих конфликтов.

Однако затраты ресурсов и дизайн кампании существенно различаются в зависимости от нескольких факторов:

Географического масштаба проекта, который определяет социально-территориальный охват программ консультаций с общественностью;

Экологической и социальной чувствительности проекта;

Формальных и неформальных требований общества к проектам подобного рода;

Организационной готовности и политической воли организации к реализации программ участия высокого уровня.

Для того, чтобы эффективно планировать кампании в условиях дефицита времени, рекомендуется заранее установить на уровне внутриорганизационных документов несколько типов программ участия, например:

1. Информирование о проекте и приглашение заинтересованных сторон к участию. Информирование само по себе не относится к участию, однако является основой для всех последующих действий.

2. Консультации по проектной или иной документации. Сбор комментариев и замечаний, направленный на улучшение документа. Выбор проектных решений осуществляется без непосредственного участия представителей общественности.

3. Совместное планирование. Организация непосредственного участия общественности в формулировании и выборе альтернатив по конкретному проекту (решению), включая разрешение конфликтных ситуаций. Участие ограничено по времени и спектру обсуждаемых вопросов.

4. Общественный контроль. Протяженное по времени вовлечение общественности в планирование и оценку деятельности с наделением представителей общественности специальными функциями и статусами.

Для каждого типа программ определяются ориентировочные границы бюджета, персонал, необходимость привлечения подрядных организаций. Необходимый уровень участия для конкретного проекта определяется на этапе предварительного планирования – до того, как будут подробно спланированы все необходимые действия. Однако, если заранее известно, что содержит в себе «совместное планирование» или «общественный контроль», соответствующие отделы могут подать заявку на бюджет и начать формировать команду исполнителей.

Таким образом, заблаговременное установление типов программ участия в организации, содержащее описание их сути, набора используемых технологий и оценки необходимых бюджетов, является важнейшим инструментом планирования.

Легко заметить, что более высокие уровни общественного участия требуют от организации – инициатора деятельности и от органов власти более высоких затрат. Поэтому решение о выборе типа программы должно быть обоснованным. Для того, чтобы выбрать тип программы участия, руководство организации проводит экспертную оценку требований, предъявляемых обществом к проекту, и его социально-экологических рисков. Для этих целей лучше привлекать не только сотрудников компании, но и внешних экспертов, чтобы обеспечить большую объективность оценок. Данные удобно обобщать при помощи методики, известной как «Бостонский квадрат» (рисунок 4). Присвоение баллов каждому из факторов в Бостонском квадрате осуществляется методом экспертной оценки.

В составе требований, предъявляемых обществом к проекту, рекомендуется рассматривать следующие:

• Требования федерального, регионального и местного законодательства по организации общественного участия/ государственного контроля в проектах такого типа;

• Административные требования органов власти по социальным и прочим дополнительным обязательствам проекта;

• Требования структур гражданского общества по отношению к проектам такого типа;

• Критическое внимание СМИ в регионе реализации проекта к подобным проектам.

В составе критериев экологической и социальной чувствительности проекта рекомендуется рассматривать следующие:

• Уровень экологических рисков проекта;

• Предыдущий негативный опыт населения (история аварий, конфликтов с промышленностью и др.);

• Уровень экологического, санитарно-эпидемиологического неблагополучия территории (чем он выше, тем выше требования к новым проектам на этой территории);

• Географический масштаб проекта (чем больше, тем больше риски);

• Близость места реализации проекта к крупным поселениям и посещаемость места реализации проекта;

• Материальные (транспортные) и энергетические потоки, генерируемые проектом (чем больше эти потоки, тем больше потенциальное воздействие, риск аварий и пр.);

• Другие факторы, определяющие «заметность» проекта на местном, региональном или федеральном уровне по экономическим, социальным или иным причинам (в том числе подлежат оценке ценностные конфликты);

• Позиция органов государственной власти и местного самоуправления по отношению к проекту (лояльная – конфронтационная).

Лесное законодательство РФ, к сожалению, оставляет неопределённость относительно требуемого уровня общественного участия во многих ситуациях. Например, вопрос об обязательности государственной экологической экспертизы лесных планов субъектов РФ разные эксперты трактуют по-разному. Соответственно, возникает неопределённость в вопросе о порядке проведения общественного обсуждения, возможности проведения общественной экологической экспертизы.

В этой ситуации предварительная оценка рисков и добровольное повышение планируемого уровня общественного участия может рассматриваться как разумная мера защиты от рисков. Аналогичный подход может применяться и в планировании консультаций в процессе лесной сертификации.

Второй существенный фактор, определяющий как дизайн программы участия, так и её стоимость, это социально-территориальный охват программы. Выделение условных (типовых) «уровней охвата» в компании также проводится заранее, на основании имеющегося опыта. Для примера можно привести достаточно универсальную классификацию, которая может лечь в основу планов действия отдельных фирм и организаций:

• Локальный уровень:

  • Локальные воздействия, заинтересованная аудитория меньше, чем аудитория местной газеты, пешеходная доступность места консультаций или в пределах 0,5часа поездки на общественном транспорте.

• Местный уровень:

  • Воздействия локализованы в пределах одного муниципального образования; там же находится заинтересованная аудитория; участие требует недолгих поездок на личном или общественном транспорте.

• Межмуниципальный уровень:

  • Воздействия затрагивают территорию нескольких муниципальных образований; для участия в слушаниях гражданами требуются поездки более 3 часов.

• Региональный/Межрегиональный уровень:

  • Воздействия затрагивают территорию одного или нескольких регионов; аудитория не может быть информирована без привлечения разнопрофильных и специализированных СМИ; для участия в очных мероприятиях требуется поездка на транспорте дальнего следования.

• Национальный уровень:

  • Принятие решения вынесено на федеральный уровень в силу его особой значимости.

Таким образом, планирование кампании должно завершаться принятием обоснованного решения об уровне и масштабе кампании, выбором соответствующих технологий, выделением необходимых ресурсов и распределением времени. План кампании (план-график мероприятий) оформляется в виде документа, который является основанием для ресурсного планирования, контроля и оценки эффективности.

В свою очередь, выбор технологий организации общественного участия должен определяться на основании следующих критериев:

• Каковы задачи данного этапа кампании? (распространение информации, сбор информации, участие общественности в планировании, оценка планов и проектов, принятие решения, разрешение конфликтов)

• Каковы характеристики групп, которые должны участвовать? (Какие информационные каналы для них предпочтительны? Какова степень их организованности: есть ли ассоциации, формальные или неформальные лидеры? Когда есть свободное время? Грамотность, опыт участия и пр.)

• Каковы функции и возможности рассматриваемого метода? (Широта охвата публики, возможность выделить специфические интересы, эффективность обратной связи, управляемость, степень доверительности, требуемая поддержка для участия граждан).

Методы выявления заинтересованной общественности

Как следует из логики правового подхода к определению общественности, не существует «общественности на все случаи жизни». Эффективность процесса участия зависит от реальной заинтересованности участников, даже если эта заинтересованность продиктована «эгоистическими» мотивами. Поэтому для каждого проекта необходимо заново выявлять группы заинтересованной общественности и приглашать их к участию.

Тем не менее, эта задача может быть упрощена и удешевлена, если организация создаёт и поддерживает реестр групп заинтересованной общественности, пополняя его в ходе работы над каждым новым проектом.

В основе выявления групп заинтересованной общественности лежат следующие подходы:

1. Отслеживание последствий намечаемой деятельности. К заинтересованной общественности следует относить:

• Тех, кто может быть затронут экологическими последствиями (загрязнение, изъятие ресурсов и др.)

• Тех, кто может быть затронут социальными последствиями, включая различного рода ценностные конфликты (использование священных мест, уничтожение живописных пейзажей, работа вблизи объектов культурного наследия и пр.)

• Тех, кто может быть затронут экономическими последствиями (снижение/повышение цен, исчезновение источников дохода и пр.)

2. Анализ использования территории. К заинтересованной общественности следует относить тех, кто используют территорию в настоящее время или планируют ее использование, вне зависимости от того, делают они это на законных основаниях или на основании традиции.

3. Социальный анализ. Если такие данные могут быть получены, следует относить к заинтересованной общественности:

• Профессиональные группы экологической, социальной или иной направленности, отстаивающие свои моральные ценности

• Организации территориального самоуправления

• Лидеров общественного мнения, лидеров местного сообщества, религиозных лидеров, местных политиков

• Представителей и организации экономически активных слоев населения

Наиболее распространённые и простые методы выявления групп заинтересованной общественности следующие:

1. Регистрация тех, кто высказал интерес после первичного информирования. В начале кампании PR-отдел распространяет популярные материалы о проекте (статьи, брошюры), обязательно с указанием координат для обратной связи. Все, кто откликнулся на эти материалы, должны в дальнейшем быть информированы о ходе процесса.

2. Экспертный опрос. Сотрудник компании проводит опрос по методу «снежного кома»: обращается к третьим лицам (не в администрацию или не только к ней) с просьбой назвать потенциально заинтересованных в обсуждении проекта, затем обращается к ним, приглашает к участию и одновременно просит назвать других лиц (организации), которые могут быть заинтересованы. Когда следующие звонки уже не дают новой информации для дополнения списка заинтересованных, можно считать, что ключевые активные группы выявлены.

3. Проверочные списки (Check-lists). Списки составляются на основании опыта предыдущих проектов и содержат укрупнённые категории заинтересованной общественности (см. выше). Для конкретной территории полезно иметь дополняемый список организаций, которые когда-либо проявляли интерес к участию (реестр), и приглашать их в дальнейшем.

4. Прогнозирование. На основании знания о потенциальных воздействиях проекта и о социальной структуре местного сообщества сотрудники компании идентифицируют группы, которые могут быть заинтересованы. Важно работать в контакте с проектировщиками и учитывать косвенные и отдаленные последствия.

5. Наблюдение за использованием территории и анализ планов использования (включая опросы). Многие виды неформального использования территорий не учтены ни в каких документах. Иногда официальные документы оказываются значительно устаревшими. Поэтому важно непосредственное наблюдение. Лицо или организация, проводившая такое обследование, обязана представить формальный отчет с описанием наблюдений, фотофиксацией и пр.

6. Анализ социальной структуры общества, выделение лидеров и активных групп. Подробный анализ такого рода очень дорог и, как правило, не даёт точных результатов, поэтому его целесообразно использовать на первых этапах для получения общего представлении о незнакомом сообществе. Однако он также может быть важен в ситуациях, когда проект имеет множественные и значимые последствия, а общество слабо структурировано с точки зрения выражения интересов отдельных групп.

По результатам анализа группы заинтересованной общественности должны выделяться одновременно по двум признакам: общего интереса и общих коммуникационных каналов. Например, группа «жители посёлка N» не является удачным примером, поскольку в эту «географическую» группу оказываются искусственно объединены, с одной стороны, люди с разными интересами в отношении леса (например, охотники и равнодушные к лесу люди), а с другой – люди с разными каналами получения информации (локальные пользователи Интернета, читатели местной газеты, «дачники» и пр.) Выделение «правильных» групп значительно повышает эффективность участия, но требует отличного знания социальной структуры сообщества, опыта и наблюдательности.

Второй важный аспект этой работы – нейтральность присваиваемых группам наименований. «Стигматизирующие» наименования, например, «радикальные экологи» или «неквалифицированные рабочие» резко ограничивают возможности последующего диалога в силу возникающих психологических барьеров. Кроме того, эта информация может быть разглашена случайно или намеренно и может спровоцировать конфликт.

Результаты деятельности по выявлению заинтересованной общественности должны быть встроены в единую систему управления проектом. Т.е., каждый участник проекта (разработчик, заказчик и т.д.) должен иметь доступ к текущим результатам этой деятельности и понимать, кто является «общественностью проекта». Для выполнения этой задачи создаётся постоянно обновляемый Реестр групп заинтересованной общественности¹⁷, который позволяет управлять отношениями с общественностью.

В реестр вносится следующая информация (примерный перечень):

• Условное наименование группы;

• Обоснование внесения в реестр (возможные опасения по поводу проекта, предыдущий опыт и пр.) – потенциальный интерес;

• Подтвержденный интерес – отклик представителей группы на информационные сообщения и другие действия в рамках программы.

• Социально-демографический состав, численность группы;

• Навыки участия, квалификация членов группы;

• Наиболее приемлемые способы информирования;

• Наличие органов, организаций, персоналий, которые могут выступать представителями интересов группы, их координаты;

• Координаты представителей группы, принявших участие в программе консультаций.

В реестре могут выделяться «аудитории» – широкие группы общественности, не связанные организационно и не имеющие общих осознаваемых интересов (например, «фермеры»), и собственно «группы», которые тем или иным способом осознают и поддерживают свою общность (например, «ассоциация фермеров N-ского района»)

Реестр является не только инструментом решения текущих задач конкретного проекта, но и средством организационного обучения: накопления и передачи опыта работы с общественностью в организации.

Технологии информирования

Достаточно часто авторы руководств и методических рекомендаций по общественному участию говорят о том, что для информирования общественности можно использовать широкий набор методов, применяемый в рекламе и PR-деятельности. Однако, это не вполне верно. Во-первых, программы по общественному участию не имеют таких бюджетов как рекламные кампании, поэтому многие методы (массовая реклама и пр.) оказываются недоступными по финансовым соображениям. Во-вторых, реклама, как правило, побуждает людей совершить понятное действие – покупку (пусть даже и неизвестно им ранее товара или услуги), в то время как информационное сообщение предлагает им вовлечься в непонятную деятельность по «территориальному планированию» или «обсуждению лесного плана» и пр. В-третьих, наиболее важной частью процесса информирования является предоставление проектной документации – как про-активно, так и по запросам граждан и юридических лиц. Таким образом, методы рекламы лишь отчасти могут решить задачи кампании по вовлечению общественности.

«Рекламировать» широко можно лишь саму программу консультаций с целью максимального охвата потенциально заинтересованных аудиторий. Распространяемые формальные информационные сообщения должны быть понятными и удобочитаемыми за счет средств дизайна и использования простого языка. Информационные сообщения в обязательном порядке содержат координаты (телефон, почтовый адрес, эл.почта и пр.) по которым следует обратиться тем, кто хочет получить больше информации, оставить заявку на участие или комментарий. В то же время, если имеются такие возможности, приветствуется дополнительная реклама программы консультации, которая может содержать элементы «инструкций» по участию в процессе. Например, указывать на то, какие предложения могут быть внесены гражданами, на то, как обратиться за получением документации и пр.

Методы информирования и предоставления документации (см. ниже) должны выбираться в зависимости от социально-территориального охвата программы участия.

Социально-территориальный уровень программы консультаций с общественностью
Локальные	Муниципальные	Межмуници-пальные	Региональные межрегиональ-ные	Национальные
Прямая почтовая или e-mail рассылка информации или приглашений к обсуждению
Объявления на общественных информационных стендах
Информационные листовки, буклеты, плакаты, объявления
Местные СМИ (модульная реклама - информационное объявление)
Рассылка пресс-релизов		Пресс-конференции
Публикации, комментарии - Местные СМИ		Публикации, комментарии - региональные СМИ		Национальные СМИ
			Публикации, комментарии - федеральные и профильные СМИ
Городские интернет-порталы, интернет-форумы поселений, ТСЖ и др.			Национальные интернет-порталы (Яндекс, Mail, Rambler, LiveJournal и др.)
Интернет-сайт Проекта

Вторая задача информирования состоит в разъяснении сути обсуждаемого документа и обучении участию. Под «разъяснением сути» понимается не реклама принятого заранее решения (это вызывает прямо противоположную реакцию), а обсуждение значения документа для судьбы проекта (если речь идёт об ОВОС) или для жизни населения, развития хозяйственной деятельности (если речь идёт о лесном плане, проекте территориального плана и пр.) «Обучение участию» оптимально организовать в форме «подсказок» о том, какого рода замечания и предложения заинтересованные лица могут подавать, как их оформить, каким образом эти предложения будут рассматриваться. Такие инструкции значительно облегчают обработку откликов и повышают конструктивность участия.

Этой же цели служат «горячие линии», причём телефонные более предпочтительны, чем формы на веб-сайте или электронная почта. Можно использовать форумы, хотя это тоже не очень эффективно. Очень часто люди пользуются «горячей линией» для того, чтобы убедиться, что они правильно поняли какие-то детали процедуры. Поэтому у них много мелких не очень точно сформулированных вопросов, которые легче решить в телефонном разговоре.

Социально-территориальный уровень программы консультаций с общественностью
Локальные	Муници-пальные	Межмуници-пальные	Региональные и межрегио-нальные	Национальные
Информационные буклеты		Сборник инструкций участия в процедурах общественных консультаций
Семинары для инициативных групп			Семинары для лидеров общественных групп
Бесплатные консультации специалистов о возможностях участия в консультациях			On-line обучение
		Поддержка поездок

Любые методы предоставления документации для ознакомления и анализа заинтересованными сторонами имеют свои достоинства и недостатки, поэтому выбор конкретных технологий относится к искусству планирования. Тем не менее, во всех случаях следует руководствоваться следующими правилами:

Сочетание упрощённых версий документации и полных версий, идентичных тем, которые являются основой для принятия решений.

Сбор обратной связи (вопросов, замечаний и пр.) и быстрая подготовка ответов.

Строгое документирование всей деятельности: публикаций и аудитории соответствующих изданий; срока и места проведения выставок; адресов рассылки; числа скачиваний документа с сайта и пр.

«Предоставление документации», безусловно, подразумевает возможность её копирования. Поскольку организация копирования документации на месте не всегда возможна, необходимо предусматривать заблаговременное тиражирование документов. Эффективным вариантом является предоставление общественности электронных копий на CD или DVD носителях. Следует отметить, что быстрое предоставление копий, раздаточных материалов резко улучшает отношения проекта с общественностью, а невозможность получить копии, наоборот, резко ухудшает их. Поэтому эффективным приёмом может быть активная рассылка копий документа «лидерам общественного мнения» в начале общественного обсуждения: это поможет сформировать их лояльное отношение к организации (не к содержанию проекта, а к способу ведения диалога).

Там, где возможно, не следует пренебрегать неформальными встречами («за чашкой чая»), даже если речь идёт о небольших аудиториях. Такие мероприятия позволяют лучше понять, как аудитория воспринимает представляемы документы и, возможно, улучшить программу информирования.

Использовать формальные слушания и встречи с большими аудиториями для информирования о проекте и, тем более, предоставления документации, представляется неэффективным с точки зрения соотношения затрат на организацию мероприятия и покрытия аудитории. Гораздо эффективнее использовать такие встречи для структурированных дискуссий/консультаций. Однако особенность российской аудитории заключается в том, что для поднятия интереса к документу необходимо некое событие, мероприятие, которым часто оказываются формальные слушания. Поэтому рекомендуется устраивать очные презентации документации (с приглашением журналистов и заинтересованной общественности) в начале периода экспозиции. Аналогично, способом привлечения внимания является «информационный автобус», который проводит презентации и оставляет в населённых пунктах документы для ознакомления.

Эффективность деятельности по информированию проще всего оценивать в количестве обращений к документации: посещений выставки, скачиваний документации и пр.

Важным элементом технологии информирования является внутренний «протокол раскрытия информации», в котором устанавливаются принципы раскрытия информации, перечни закрытых сведений, назначаются ответственные для консультаций в спорных случаях. Это позволяет защитить организацию и сотрудников от невольных ошибок и, в то же время, повышает свободу сотрудников горячих линий, информационных киосков в диалоге с общественностью.

Социально-территориальный уровень программы консультаций с общественностью
Локальные	Муниципаль-ные	Межмуници-пальные	Региональные и межрегио-нальные	Национальные
«Горячие линии» (телефон, e-mail)
Выставки и экспозиции документации в библиотеках, общественных и административных зданиях
Информационный киоск (центр)
Публикация на корпоративном/проектном Интернет-сайте
Встреча за чашкой чая	Рассылка по запросу

Технологии организации консультаций по поводу проекта документа (решения)

Целью консультаций является получение замечаний, предложений общественности относительно обсуждаемого проекта и учёт этих предложений путём изменения проектной документации. Поэтому, вне зависимости от того, какая конкретно технология организации мероприятий используется, важнейшими элементами процесса консультаций являются инструкции по классификации и обработке поступающих обращений и реестр обязательств проекта.

Задача инструкции по классификации и обработке обращений состоит различении обращений участников консультаций с целью более эффективной обработки и учёта. В наиболее общем виде могут быть выделены следующие типы обращений:

Замечание – указание на неполноту, недостоверность или противоречивость информации, содержащейся в представленной документации. Замечания подлежат проверке и, в случае признания их обоснованными, подлежат устранению путём изменения обсуждаемой документации. Целесообразно различать:

Существенные замечания к документу – замечания, устранение которых приводит к изменению структуры обсуждаемого документа, его правового смысла или иных существенных черт. Если существенные замечания к документу признаются обоснованными, это является основанием для его отклонения с последующей доработкой и повторного вынесения на обсуждение.

Редакторские замечания к документу – замечания, исправление которых не меняет сути обсуждаемого документа.

Предложение – обращение об изменении вынесенной на обсуждение документации, её одобрении или отклонении. Предложения должны быть классифицированы организаторами непосредственно в ходе консультаций с целью их группировки, выявления и координации согласующихся или противоречащих друг другу предложений. Целесообразно различать:

Предложения принципиального характера – предложения, которые влекут за собой изменение структуры обсуждаемого документа, его правового смысла или иных существенных черт. Принятие предложений принципиального характера влечёт за собой переработку документа и его повторное вынесение на обсуждение.

Предложения общего характера – предложения, касающиеся изменения документа в целом без привязки к отдельному земельному (лесному) участку, объекту капитального строительства или иному конкретному объекту (участку территории). Предложения принципиального и общего характера подлежат первоочередному обсуждению на публичных слушаниях и иных формальных мероприятиях, а также в процессе внесения изменений в обсуждаемую документацию.

Предложения частного характера - предложения, касающиеся отдельного земельного (лесного) участка, объекта капитального строительства или иного конкретного объекта (участка территории).

Аргументированные предложения – предложения, которые включают развёрнутое правовое, экологическое или иное обоснование, подготовленное на основе специальных профессиональных познаний.

Жалоба на нарушение порядка проведения консультаций (общественных слушаний, выставки документации и пр.). Жалобы подлежат немедленному рассмотрению с целью устранения отмеченных нарушений. Все жалобы вносятся в протокол в обязательном порядке с указанием времени поступления жалобы и времени устранения нарушений.

Мнение – обращение, не содержащее замечаний, предложений или жалобы.

Граждане могут указывать в своём обращении (если вышеуказанная классификация опубликована) на то, что замечания являются существенными, предложения носят принципиальный, общий или частный характер и/или направлены на защиту общественных интересов, но могут и не делать этого – решение принимается сотрудником, ответственным за обработку обращений. Однако в ответе заявителю необходимо указать, каким образом было рассмотрено его обращение. Нельзя предъявлять обязательное требование «подавать только аргументированные предложения», поскольку это противоречит действующему законодательству и здравому смыслу, но для внутреннего планирования нужно учитывать, что анализ аргументированных замечаний и предложений занимает больше времени и свидетельствует о более высокой социальной значимости поднимаемых вопросов.

Существенное упрощение работы с обращениями дают типовые формы обращений, которые содержат поля для отметок «замечание / предложение / жалоба», «раздел документа, к которому относится замечание» и пр. Однако такие формы не должны превращаться в закрытые опросные листы и навязывать ответы, иначе ими не будут пользоваться. Кроме того, целесообразно предоставлять вместе с документацией примеры допустимых изменений, особенно в тех случаях, когда обсуждаемый документ может быть принят в изменённом виде без повторного направления на экспертизу.

Приём обращений должен быть обеспечен с момента начала выставки обсуждаемой документации Замечания, предложения, жалобы и мнения могут быть представлены в письменной или устной форме. Любые обращения участников консультаций подлежат обязательной регистрации. Важно организовать своевременную передачу обращений на отзыв разработчику обсуждаемой документации, не дожидаясь окончания срока консультаций.

Отзыв разработчика на замечание или предложение содержит его оценку, комментарии, встречные предложения и пр., но не является окончательным решением о том, каким образом следует или не следует учитывать данное обращение. Нужно принимать во внимание неизбежный конфликт интересов: значительное число замечаний и предложений могут восприниматься разработчиком как угроза его репутации, профессиональным амбициям и, наконец, вести к большому объёму работ по переработке документации. Поэтому разработчик, скорее всего, склонен отвергать больше замечаний и предложений, чем это целесообразно. Решение об учёте или отклонении предложений принимается заказчиком документации с учётом социальной значимости вопроса и необходимости достижения компромисса по всему спектру вопросов.

Решение о том, каким именно образом учитывается замечание или предложение, вносится в реестр обязательств проекта, который должен быть доступен вскоре после начала консультаций и публикуется полностью как основной результат консультаций. Реестр обязательств является важнейшим инструментом укрепления доверия по отношению к проекту и организации и, одновременно, инструментом управления проектом.

Одной из важных задач консультаций является выработка согласованных и/или компромиссных решений в тех случаях, когда в обсуждении участвуют различные группы интересов (т.е. – практически всегда). Поэтому консультации нельзя понимать просто как получение замечаний и предложений; консультации обязательно включают диалог групп общественности между собой в очной или заочной форме.

В случае проведения заочных консультаций (опросы населения, экспертные опросы, приём обращений) диалог должен быть организован путём публикации результатов по мере их поступления – до окончания консультаций – так, чтобы другие заинтересованные лица могли выразить своё отношение к этим данным. Эффективной формой для такого рода работы являются блоги и форумы, однако они являются известными «пожирателями времени», поэтому необходимо тщательное планирование правил работы с ними.

В случае проведения очных консультаций (прием граждан и неформальные консультации, круглые столы, сходы граждан, экспертные советы, публичные (общественные) слушания в соответствии с законодательством, рабочие группы, конференции представителей, переговоры) следует максимальное время выделять на выступления представителей различных групп интересов с тем, чтобы познакомить с ними остальную общественность. Даже если речь идёт о встречах с конкретной группой, необходимо информировать их о том, что существуют другие позиции, и объяснить, где и каким образом они могут с ними познакомиться.

Роль очных консультаций в процессе обсуждения документа очень велика, поскольку они позволяют организовать прямой диалог общественности, разработчика и заказчика документации по конкретным ситуациям и, иногда, достичь взаимопонимания в результате уточнения предложений, корректировки позиций и пр. Если мы рассматриваем задачи такого рода, то становятся понятными недостатки больших формальных слушаний – на них такой диалог невозможен. Поэтому в ходе консультаций следует отдавать предпочтения другим формам работы: неформальным встречам, круглым столам, рабочим группам.

Встречи с участием значительного количества людей (более 7 человек) и формальные мероприятия, требуемые в соответствии с действующим законодательством, рассматриваются как «специальные мероприятия» в общем непрерывном процессе консультаций. Управление специальным мероприятием по общественному обсуждению решения/проекта включает следующие блоки работы:

• Разработка программы и регламента мероприятия;

• Выбор и подготовка площадки/зала; решение логистических проблем;

• Приглашение и регистрация участников;

• Подготовка выступающих экспертов и представителей организации;

• Подготовка раздаточных и презентационных материалов;

• Фасилитация мероприятия;

• Подготовка итоговых документов;

• Распространение итоговых документов, сбор комментариев и откликов.

При проведении формальных консультаций (общественных, публичных слушаний) следует руководствоваться требованиями действующего законодательства. Необходимо контролировать, чтобы все вопросы, поднятые на консультациях, получили ответ в установленные и зафиксированные в протоколе консультаций сроки.

Организация и проведение консультаций оставляет большой простор для манипуляций со стороны заказчика и разработчика документации. Иногда это могут быть сознательные действия, иногда – невольные ошибки, недостаток компетенции. Поэтому во внутренних документах организации, которая проводит консультации, должны быть обозначены руководящие принципы для сотрудников: добросовестность намерений при проведении консультаций, предоставление полной и достоверной информации, соблюдение принципов организации общественного участия.

Технологии проведения заочных консультаций:

Социально-территориальный уровень программы консультаций с общественностью
Локальные	Муници-пальные	Межмуници-пальные	Региональные и межрегио-нальные	Национальные
Консультативный опрос населения			Интернет-форумы, блоги, специальные формы
	«Горячая линия» (телефонная или e-mail).
Экспертный опрос
Сбор предложений и комментариев в письменной форме

Технологии проведения очных консультаций:

Социально-территориальный уровень программы консультаций с общественностью
Локальные	Муници-пальные	Межмуници-пальные	Региональные и межрегио-нальные	Национальные
Прием граждан и неформальные консультации		Круглые столы
Сход граждан	Экспертные интервью		Экспертные советы
Публичные (общественные) слушания в соответствии с законодательством
Рабочая группа		Конференция представителей
Переговоры

Организация участия в контроле и надзоре

Целью общественного контроля является проверка выполнения требований, зафиксированных в каком-либо документе. Это могут быть требования к проекту документации (общественная экологическая экспертиза), требования к природопользованию (лесопользованию), землепользованию (общественный, муниципальный экологический или земельный контроль), требования систем добровольной лесной сертификации или выполнения обязательств, принятых организацией в ходе общественного обсуждения проекта.

Особенностью этой формы общественного участия являются:

Существенные затраты времени участников (общественных инспекторов)

Необходимость профессиональной подготовки инспекторов

Необходимость получения и обработки информации, которая может оказаться чувствительной (конфиденциальной)

Результаты проверок могут приводить к возбуждению административных и уголовных дел по фактам выявленных нарушений, приводить к ущербу репутации хозяйствующих субъектов и граждан. Поэтому, в отличие от консультаций, общественный контроль не может быть «открыт для всех».

С другой стороны, общественный контроль имеет социальную ценность только в том случае, если он является независимым от проверяемой организации. Поэтому государственные, муниципальные, коммерческие организации не могут напрямую участвовать в организации общественных инспекций. Даже в том случае, когда представители общественности включаются в состав соответствующих комиссий государственных или иных органов, они должны сохранять свою легитимность в отношении общественности.

Не участвуя прямо в организации общественного контроля, органы государственной власти, местного самоуправления и коммерческие предприятия, тем не менее, могут оказать существенное влияние на развитие этой формы участия путём формулировки требований, которым должна соответствовать общественная инспекция. Это требования легитимности, прозрачности и ответственности.

«Легитимность» в случае, если общественный контроль организует неправительственная организация, может означать наличие регистрации (возможно, не менее, чем за год до проведения проверки); доказательства общественной поддержки; подтверждения компетентности организации в выбранной области общественного контроля.

«Легитимность» представителя общественности, включаемого в состав государственной или иной инспекции, может означать наличие доверенностей от людей, которых он представляет, или иным образом выраженное поручение; подтверждение личной компетентности, если речь идёт о его участии не в качестве наблюдателя, а в качестве эксперта.

«Прозрачность» означает наличие доступность локальных актов, регламентирующих общественный контроль в организации, которая его проводит; наличие понятной системы приглашения экспертов и/или подготовки инспекторов. Требование прозрачности может также распространяться на источники финансирования деятельности по общественному контролю.

«Ответственность» означает открытость результатов общественного контроля для граждан (минимальный уровень – обязательная публикация на постоянно существующем вебсайте); наличие документально зафиксированной ответственности экспертов, инспекторов перед организацией; возможность заключения соглашения о неразглашении конфиденциальных данных, ставших известными в ходе проверки (естественно, без ущерба для публичности результатов самой проверки).

В том случае, если организация или представители общественности удовлетворяют этим заранее сформулированным требованиям, возможно сотрудничество в формате предоставления документации, организации доступа на территорию и признанию результатов общественных проверок.

Таким образом, основная задача организации по отношению к общественному контролю – заранее сформулировать разумные и неизбыточные требования, опубликовать их, подготовить инструкции для сотрудников, деятельность которых может стать объектом контроля, а также для тех, кто может участвовать в совместных проверках.

Социально-территориальный уровень программы консультаций с общественностью
Локальные	Муници-пальные	Межмуници-пальные	Региональные и межрегио-нальные	Национальные
Общественная экологическая экспертиза
	Общественный экологический контроль (инспекция)		Визиты специальных рабочих групп из независимых экспертов и представителей общественных объединений
День открытых дверей		Экскурсии и туры на объекты