Законодательное и нормативное обеспечение общественного участия в лесном секторе

Конституционные основы права на участие

Правовые основы для общественного участия заложены в Конституции Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 3 «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Это положение далее раскрыто в части 1 статьи 32, которая гласит, что «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3 Конституции РФ), другой формой осуществления народом своей власти является местное самоуправление – самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 ст. 1 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом необходимо отметить, что ни Конституция, ни иные законы Российской Федерации не ограничивают перечень форм и способов непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Таким образом, эта сфера права открыта для дальнейшего развития в соответствии с потребностями общества.

Следует также перечислить иные конституционные права граждан, которые составляют базу общественного участия в лесном секторе :

• Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. (Статья 33 Конституции РФ)

• Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. (часть 2 статьи 24) Как следует из дальнейшего перечня, любые документы, касающиеся управления природными ресурсами, непосредственно затрагивают права граждан.

• Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. (часть 4 статьи 29) Свобода информационной деятельности граждан, в том числе – свобода производить информацию, является основой для функционирования «коллективного разума», основой для гражданской экспертизы любого документа или решения.

• Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. (часть 1 статьи 30) Право на объединение позволяет гражданам реализовать возможности участия, распределяя бремя затрат между членами организации. Хотя стоит отметить, что в последнее время, благодаря развитию Интернета, неоформленные социальные сети или «клубы» начинают играть большую роль, чем формально зарегистрированные некоммерческие организации.

• Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. (Статья 9)

• Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. (часть 2 статьи 36) Таким образом Конституция РФ устанавливает недвусмысленное ограничение прав частной собственности в сфере природопользования (и, следовательно, лесопользования), создавая возможность для граждан и юридических лиц вмешиваться в управление природными ресурсами на земельных участках, которые им не принадлежат и даже, в некоторых случаях, не используются.

• Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. (статья 42)

• Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. (статья 58) Согласно выводам Конституционного суда РФ, повторённым в нескольких решениях и определениях, понятие «каждый» распространяется на всех участников правоотношений, в том числе на органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридических и физических лиц.

• Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. (статья 44)

• Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. (часть 1 статьи 45) Это положение обязывает государство принимать меры для обеспечения возможности каждому гражданину реализовать перечисленные выше права, а также обеспечить их защиту в том случае, если что-либо препятствует их реализации. В том числе:

• Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. (статья 46)

Наконец, следует напомнить, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (Статья 15 Конституции РФ).

Несмотря на достаточно развитую систему конституционных прав, в российском законодательстве отсутствует единый закон (кодекс) «о непосредственном участии граждан в управлении делами государства». Действующий Лесной Кодекс и профильное лесное законодательство также практически не содержат норм, регулирующих общественное участие. Однако, в свете перечисленных выше положений Конституции РФ было бы ошибкой считать, что граждане лишены прав участвовать в управлении лесами, тем более, что на это указывает один из принципов лесного законодательства: «участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах» (п. 7 ст. 1 Лесного Кодекса РФ).

К сожалению, конкретные нормы рассеяны в федеральном законодательстве: Земельный, Градостроительный Кодексы, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об экологической экспертизе» и др., законодательстве регионов, а также в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Поэтому поиск всех необходимых норм, которыми должны руководствоваться орган управления лесами или частный лесопользователь, становится непростой задачей.

Большое количество норм, рассредоточенных по различным законам, заставляет искать обобщающую схему того, как должно быть устроено законодательство в сфере общественного участия. Такую схему мы можем найти в международном законодательстве.

Международное законодательство как стандарт методов хорошего управления в изучаемой сфере правового регулирования

Ключевым документом в данной сфере является «Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»¹⁸, принятая на 4 конференции министров «Окружающая среда для Европы» (Дания, Орхус) 25 июня 1998 г (далее – Орхусская конвенция). Представляя Конвенцию в качестве руководства, следует отметить, что Россия не является стороной этого международного соглашения, поэтому мы рассматриваем его только как образец, но не как норму прямого действия. С другой стороны, требованиям Конвенции стремятся соответствовать не только страны, являющиеся сторонами Конвенции, но и крупные компании, и международные финансовые агентства, в том числе – предоставляющие средства для развития российского лесного сектора. Поэтому следование логике Конвенции и приведение российского законодательства хотя бы на региональном уровне в соответствие с её требованиями является важным шагом для обеспечения благоприятного инвестиционного климата.

Орхусская Конвенция является результатом длительного политического процесса экологизации и демократизации европейского законодательства, при этом любопытно, что она сама по себе является шагом на пути демократизации: в её разработке существенную роль играли международные и национальные неправительственные (общественные) организации.

В рамках настоящего модуля мы рассматриваем Орхусскую конвенцию как пример системного подхода к организации законодательства об участии, поскольку целью Конвенции является установление требований к национальному законодательству стран – участниц соглашения. Особенностями этого системного подхода являются:

Опора на права человека (процесс участия рассматривается как реализация неотъемлемого права каждого на благоприятную среду обитания, жизнедеятельности);

Подход, опирающийся на определения (отсутствие или слабость правовых определений приводят к «дистрофии права» – невозможности точно определить сферу его применения);

Не декларативный подход (в национальном законодательстве должны быть не только декларированы права, но и установлены конкретные механизмы и цели);

Структурирование понятия «общественное участие» и выделение «трёх опор»:

Доступ к информации,

Доступ к участию в обсуждении и принятии решений,

Доступ к правосудию;

Для каждого ключевого элемента определен минимальный набор обязательных механизмов и принципов, которые должны быть установлены в национальном законодательстве;

Противодействие дискриминации в предоставлении прав (прямой запрет на то, чтобы выключать из обсуждения «экологических фундаменталистов», «сумасшедших», «бабушек», «пастухов и доярок» и пр.).

Кроме того, Конвенция налагает на Стороны обязательства по совершенствованию национального законодательства и имеет механизм контроля за соблюдением (Compliance Mechanism), содержит требования отчётов о прогрессе и обмена опытом

Одним из самых существенных элементов Конвенции является определение экологической информации – основа всей дальнейшей правовой конструкции¹⁹. Согласно этому определению, экологическая информация означает «любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:

a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;

b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте a) выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;

c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте b) выше».

В соответствии с этим определением «право на доступ к экологической информации» подразумевает очень широкий спектр возможностей граждан и неправительственных организаций. В законодательстве Российской Федерации определение экологической информации гораздо уже, поскольку содержится не в профильном законе (Об охране окружающей среды), а… в Кодексе об административных правонарушениях (ст. 8.5). Определяя объективную сторону правонарушения «сокрытие или искажение экологической информации», законодатель установил, что к экологической информации относится:

– информация о состоянии окружающей среды и природных ресурсов,

– об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы,

– о радиационной обстановке,

– сведения о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды.

Особенно подробно в Конвенции установлены различные аспекты регулирования доступа к экологической информации, поскольку именно достоверная, полная и своевременная информация необходима для предотвращения серьёзных проблем и социальных конфликтов. Конвенция разделяет механизмы пассивного и активного распространения информации органами власти. Пассивное информирование – это ответы на запросы, а активное – размещение информации в Интернет, регулярные отчеты о состоянии окружающей среды, и, наконец, специальный механизм, который потребовал отдельного дополнительного протокола к соглашению – регистры выброса и переноса загрязняющих веществ. Специальные обязанности по активному распространению экологической информации должны быть установлены для государственных органов в случае объявления чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.

В отношении экологической информации Конвенция декларирует «презумпцию доступа»: экологическая информация должна быть доступна любому гражданину по запросу. При этом, гражданин не должен обосновывать запрос или получать разрешение на доступ. Список закрытой информации конечен и не может толковаться расширительно. Основанием для закрытия доступа к экологической информации Конвенция признаёт

• Конфиденциальность работы государственных органов (служебная тайна)

• Международные отношения и государственная безопасность (государственная тайна)

• Отправление правосудия, возможность справедливого судебного разбирательства или проведения расследования (тайна предварительного следствия)

• Конфиденциальность коммерческой и промышленной информации для защиты экономических интересов (коммерческая тайна)

• Права интеллектуальной собственности

• Конфиденциальность личных данных (личная тайна)

• Интересы третьей стороны

• Защита окружающей среды (места размножения редких видов и др.)

Однако перед тем, как принять решение о закрытии информации, необходимо выполнить «тест на общественный интерес»: проверку того, не превысят ли негативные аспекты закрытия информации пользу от этого решения.

Для тех ситуаций, когда граждане обращаются с государственный орган с запросом о получении экологической информации, Конвенция требует, чтобы закон регулировал время ответа (особо – в случае отказа), форму предоставления ответа, а также обязывал чиновников пересылать запрос, если в данном ведомстве информация отсутствует, или предоставить информацию о том, где запрос можно удовлетворить. Отказы в предоставлении информации должны оформляться в письменной форме.

Очень важно, что Конвенции требует не только обеспечить доступ к имеющейся информации, но также требует законодательных гарантий того, что необходимая информация будет собрана государственными органами. Таким образом, «идеальный закон» должен обязывать государственные органы собирать экологическую информацию не только для обслуживания принятия решений собственно государством, но и для «удовлетворения экологического любопытства» граждан. Этому соответствует требование «расширения объема доступной экологической информации», а также поощрение негосударственных предприятий и организаций предоставлять информацию общественности в соответствии с теми же правилами, что и государственные органы (или с помощью добровольной сертификации).

Целью такой политики является обеспечение осознанного принятия решений гражданами, начиная от приоритетов экологической политики и заканчивая потребительским выбором.

В отношении участие общественности в принятии экологических решений (оценки воздействия на окружающую среду) Конвенция предъявляет следующие основные требования к «хорошим законам»:

• Своевременное уведомление о планируемой деятельности и возможном решении, государственном органе, ответственном за принятие решения, о процедуре принятия решения, о возможностях участия общественности;

• Разумные графики осуществления деятельности, которые позволяют общественности «вписаться» в этот процесс;

• Поощрение инициаторов деятельности проводить опросы и консультации;

• Предоставление нетехнического резюме основных фактов по намечаемой деятельности, не содержащего конфиденциальной информации;

• Отражение позиции общественности в решении и уведомление ее об итоговом решении.

Следует отметить, что предлагаемые Конвенцией правовые решения очень прагматичны и удобны с точки зрения исполнения требований федерального закона РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Ими также можно пользоваться для целей организации консультаций с общественностью в ходе лесной сертификации. Существует руководство по осуществлению Конвенции (см. список литературы), в настоящее время разрабатываются своды наилучших практик различных стран. Всё это делает Орхусскую Конвенцию крайне полезным инструментом для анализа российского законодательства и улучшения процедур участия, в том числе, на уровне локальных нормативных актов предприятия или административных регламентов лесного ведомства.

Российское законодательство по вопросам общественного участия

Для того, чтобы понять, что именно стоит за принципом Лесного Кодекса «участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах» (п. 7 ст. 1), необходимо достаточно обширное исследование действующего законодательства. Разобраться в этом вопросе поможет карта правового поля общественного участия (рисунок 5), а также изложенная в предыдущем разделе концепция «права на участие».

Вопросы доступа к информации регулируются следующими законами²⁰:

• Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

• О порядке рассмотрения обращений граждан РФ

а также подзаконными актами, в частности «О работе с жалобами и обращениями граждан» и административными регламентами органов исполнительной власти.

Дополнительные требования устанавливаются законодательством в сфере экологической безопасности населения. Существенную роль также играет законодательство о государственной тайне и Гражданский Кодекс РФ. Как уже было сказано, определение экологической информации пока содержится только в Кодексе об административных правонарушениях.

Вопросы, которые требуют обязательного участия общественности, перечислены в Лесном Кодексе, Земельном Кодексе (предоставление земельных участков, перевод земель из одной категории в другую), Градостроительном Кодексе (рассмотрение проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки), в федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе». Следует также помнить, что любые вопросы, отнесённые к полномочиям местного самоуправления, могут решаться населением непосредственно – в том случае, если это предусмотрено Уставом муниципального образования или его нормативными актами. Перечень вопросов местного самоуправления установлен законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В отношении вопросов управления лесами он должен корреспондировать положениям Лесного кодекса. Аналогично, вопросы, отнесённые действующим законодательством к компетенции субъектов РФ, могут быть вынесены на референдум в соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²¹. В принципе, Уставами субъектов Российской Федерации или региональными законами могут быть установлены специальные требования о проведении консультаций с общественностью по вопросам, отнесённым к предметам ведения субъектов Российской Федерации. Поэтому, приступая к работе в новом регионе или сталкиваясь с новым типом проектов, необходимо изучить соответствующее законодательство.

Формы участия населения в обсуждении вопросов местного значения установлены законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», однако конкретные регламенты процедур слушаний, сходов, конференций или опросов граждан устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно. Во многих муниципальных образованиях они вообще не установлены, что создаёт наибольшие трудности при попытке выполнить требования закона. В других – это могут быть временные положения с неясной сферой действия. Однако в некоторых случаях требования к процедурам жёстко заданы федеральным законодательством, в частности, Градостроительным Кодексом и, для соответствующих целей - Положением об ОВОС в Российской Федерации.

Специальными формами общественного участия в принятии экологических решений являются общественная экологическая экспертиза (закон «Об экологической экспертизе») и общественный экологический контроль (закон «Об охране окружающей среды»). Регламенты общественной экологической экспертизы утверждаются организациями, которые их проводят. Положение об общественном экологическом контроле до сих пор отсутствует, поэтому данная норма закона практически не работает. В отношении лесных участков может также осуществляться муниципальный или общественный земельный контроль (Земельный Кодекс).

Остальные законы и нормативные акты, указанные на схеме (рисунок 5) имеют значение в связи с различными аспектами реализации и защиты прав граждан на доступ к информации и участию.

В правоприменительной практике нередко обнаруживаются коллизии законодательства или, наоборот, выявляются его пробелы в виде, например, отсутствия чётких процедур, распределения прав и обязанностей. С другой стороны, попытки региональных органов власти устранить эти дефекты наталкиваются на протесты прокуратуры и судебные претензии. Для понимания сложившейся ситуации необходимо учитывать базовые принципы российского права: разделения полномочий, предметов ведения и принципов иерархии нормативно-правовых актов.

Предмет ведения – это объект, сфера отношений или отрасль, которыми управляет государство или местное самоуправление, в том числе путем издания законов, нормативных актов. Полномочия – это те виды деятельности, которые можно и нужно осуществлять в отношении предмета ведения со стороны конкретного органа управления. Разделение властей по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) сопровождается разделением полномочий, поскольку предметы ведения у них общие. Чтобы ветви власти не вмешивались в дела друг друга, они разделены по функциям, которые они выполняют в государстве. Разделение властей по вертикали сопровождается разделением предметов ведения. Это позволяет говорить о полноценном федерализме, поскольку только в этом случае субъекты РФ и органы местного самоуправления на своем уровне обладают всей полнотой власти.

В то же время при разделении властей по вертикали существует также разделение полномочий. Это относится к предметам совместного ведения РФ и субъектов. Эти предметы, согласно Конституции, нельзя поделить, поэтому делят (распределяют) полномочия.

Для того, чтобы избежать противоречий в сложной системе российского права (рисунок 6), применяются несколько принципов приоритетности правовых норм:

Полномочий: правовые нормы, принятые вне установленных предметов ведения или при отсутствии соответствующих полномочий, признаются недействующими.

Иерархичности: федеральные нормы, принятые в пределах предметов совместного ведения, имеют приоритет перед региональными. Законы и нормативные правовые акты не могут противоречить Конституции РФ. Региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Нормативные акты местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству и региональным законам, принятым по предметам ведения субъектов РФ.

Новых норм над старыми: законодатель, принимая новую норму, должен предусмотреть необходимость внесения связанных изменений во все ранее изданные нормативные акты, что отражается в соответствующей статье закона. Однако, если это не сделано, предполагается, что это всего лишь дефект юридической техники, и новая норма имеет приоритет перед старой в случае их конфликта.

Специальных норм над общими: нормы специальных законов, регулирующих конкретную отрасль права, имеют приоритет перед более общими нормами.

Подготовка регламента (проекта локального нормативного акта) процедуры общественного участия

Основная задача данного раздела учебного модуля – интеграция юридического, теоретического и практического блоков. Организация вовлечения общественности в управление лесами – это деятельность всей организации (государственного органа или коммерческого предприятия), а не одного энтузиаста. Поэтому для координации усилий сотрудников необходимы локальные нормативные акты, которые позволят перестроить и настроить работу организации правильным образом.

Подготовка регламента любой процедуры общественного участия является проектной творческой деятельностью, поскольку в этой сфере нет стандартных решений (хотя есть типовые). Конкретный регламент зависит от специфики региона, установок руководства организации, её возможностей и, наконец, требований постоянно меняющегося законодательства.

Необходимость чёткого регламента для каждой процедуры общественного участия связана, прежде всего, с такими прагматическими аспектами, как планирование ресурсов, финансовых затрат и повышение качества результатов. Однако регламенты играют чрезвычайно важную роль в снижение риска конфликтов, преодоление скептицизма и пассивности сотрудников. На практике регламент может быть оформлен в виде административного регламента, или постановления, или набора должностных инструкций для сотрудников, однако во всех случаях при его разработке следует придерживаться определённой приведённой ниже схемы.

Проектирование регламента начинается с ответов на следующие вопросы:

Каковы полномочия органа, проводящего процедуру общественного участия, по обсуждаемому вопросу?

Какое решение может обсуждаться?

Какие результаты будут легитимны?

На каком этапе цикла принятия решений будет расположена проектируемая процедура?

Какое влияние смогут оказать участники процесса на принимаемое решение?

Кто из участников процесса общественного обсуждения является источником информации, кто формулирует повестку и выносит решение?

Обычно рассматриваются следующие участники процесса: граждане, инициатор деятельности, органы власти, эксперты, организаторы процесса. Однако для конкретных процедур состав участников может быть иным, например, «действующие лесопользователи» и «потенциальные лесопользователи». В зависимости от выбранной технологии участники могут оказаться в разных ролях и совершенно по-разному влиять на принимаемое решение:

• Получатели информации

• Источники информации – свидетели

• Интерпретаторы информации на основе специальных знаний - эксперты

• Лица, принимающие решения (ЛПР)

• «Одобряющие» (легитимизаторы)

• Арбитры, посредники в ходе процесса.

Даже в рамках одного класса технологий (например, заочных консультаций) возможны разные ответы на представленные вопросы, и, следовательно, конкретные регламенты будут различаться. В качестве примера можно привести несколько разных «сценариев» технологий общественного участия, в которых одни и те же участники выполняют совершенно разные роли, что приводит к совершено различным результатам.

«Консультативный процесс»

– Инициатор деятельности: источник информации о проекте и ЛПР

– Граждане: получатели и источники информации

«Власть бюрократии»

– Эксперты: ЛПР

– Органы власти: легитимизаторы

– Граждане: получатели информации (не имеют никакого реального влияния)

«Государственный референдум»²²

– Органы власти: ЛПР

– Эксперты: источники информации

– Граждане: легитимизаторы

Квази-демократическая модель

– Органы власти: ЛПР

– Эксперты: источники информации и легитимизаторы

– Граждане: получатели и источники информации, свидетели

Модель демократии участия:

– Граждане: ЛПР

– Эксперты: свидетели

– Органы власти: арбитры и получатели информации, легитимизаторы

Любой регламент включает в себя единый набор необходимых и достаточных блоков, которые делают процедуру работоспособной:

• Цели и задачи проектируемого инструмента общественного участия

• Представляемые участникам документы: содержание и форма

• Описание формального результата

• Определение функций всех участников процесса

• Определение полномочий

• Описание процедуры

• Определение всех периодов времени

• Применение процедуры и исключения, при которых она не применяется

• Признаки неисполнения (нарушений) и ответственность

• Источники и порядок финансирования

В отличие от регионального закона или нормативного акта органа местного самоуправления, регламент может повторять правовые определения и положения действующего законодательства (желательно с прямыми ссылками), поэтому следует рекомендовать существенно проработать раздел определений в регламенте.

Можно проиллюстрировать примерное содержание блоков для технологий разного назначения. Например, для технологий информирования:

Регламентируемый параметр	Примеры
Время распространения информационного сообщения, время, предоставляемое для откликов	Не более, чем через 5 дней после принятия решения... Не менее, чем за 30 дней до проведения слушаний
Примерное содержание сообщения	Наименование и адрес заказчика Содержание инвестиционного предложения Предлагаемая форма обсуждения Возможности для подачи комментариев
Обратная связь	Куда подавать замечания Кому задавать вопросы по регламенту Где познакомиться с полной версией
Целевая аудитория, охват аудитории	...не менее, чем в 5 ежедн.газетах общим тиражом не менее ... тыс.экз. в каждый почтовый ящик вблизи ...
Способы распространения, гарантии	на основании договора о распространении ... путем рассылки по списку тем, кто выразил интерес
Ответственность, источники финансирования	административная, повторение процедуры за счет заказчика или ОМСУ

Для технологий сбора комментариев должны быть регламентированы:

• Время работы

• Форма предоставления информации, варианты ответов на запросы

• Форма регистрации участников и их предложений

• Алгоритмы подведения итогов и формулировки результата

• Итоговые документы, место и срок хранения, доступность для общественности

• Ответственность, источники финансирования

Для технологий, обеспечивающих участие общественности в выработке решений, должны быть регламентированы:

• Сроки, время проведения всей процедуры

• Порядок назначения

• Доступ к участию, права участников

• Объем, содержание и формальные признаки рассматриваемой документации

• Процедура

• Формат результатов, порядок их подготовки, доступность для общественности, распространение

• Использование и обжалование решения

В силу особой значимости и ответственности процедур, связанных с принятием решений, необходимо устанавливать реалистичные сроки (в том случае, если это позволяет действующее законодательство). Например, весь процесс может занимать от полутора месяцев до полутора лет, каждое заседание – от двух до 6 часов, возможно, в течение нескольких дней. Следует оговаривать в регламенте сроки проведения мероприятий, удобные для целевой аудитории: во второй половине рабочего дня; по выходным; с учетом сезонного расписания работ и т.д.

Дорогостоящие процедуры не должны применяться для малозначимых объектов. Возможные варианты формулировок о порядке назначения процедур могут выглядеть так: «по мотивированному решению уполномоченного органа»; «по классу опасности объекта»; «по мотивированному заявлению общественности» и могут дополнять друг друга.

В зависимости от типа процедуры может устанавливаться различный доступ общественности к участию:

• Всеобщий, открытый;

• На основании мотивированного заявления, доказывающего заинтересованность;

• По обязательному списку (для ведомств, организаций)

• На основании доверенностей, заявлений, подтверждающих полномочия конкретного человека представлять интересы заинтересованной группы;

• На основании самовыдвижения и отбора кандидатур другими участниками (делегирование на конференцию);

• На основании приглашения организаторов, разосланного по случайной выборке (модель суда присяжных).

Результаты таких процедур также могут фиксироваться в различных формах:

• Решение, принятое консенсусом

• Экспертное заключение

• Обоснование выбора альтернативы

• Ответы на основные вопросы (слушаний)

• Разрешение или запрет деятельности

• Протокол обнаруженных фактов

• Карта, план и пр.

• Полная стенограмма, сокращенная стенограмма

• Список участников

Требования законодательства могут определять минимальный уровень ответственности организации, но в локальном нормативном акте могут быть установлены и более жёсткие требования (например, увеличены минимальные сроки информирования, расширен охват аудиторий и пр.).

Рекомендуемая литература

1. Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений. 2009 Принят Конференцией Международных неправительственных организаций (МНПО) на заседании 1 октября 2009 года. Конференция МНПО Совета Европы. CONF/PLE(2009)CODE В этом документе излагаются обоснования, рамки и средства для укрепления гражданского участия. Он подготовлен опытными представителями гражданского общества, разработан в процессе общеевропейских консультаций, проверен и обсужден членами национальных и международных неправительственных организаций (НПО) и уже используется активистами представителями органов государственного управления.

2. Стандарты участия общественности - Рекомендации для надлежащей практики, 2008 Стандарты участия общественности были разработаны межминистерской рабочей группой с участием представителей заинтересованных групп, НПО и внешних экспертов в рамках проекта по поручению Федеральной Канцелярии Австрии и Федеральным Министерством сельского и лесного хозяйства, окружающей среды и управления водными ресурсами Австрии, и были одобрены Советом Министров Австрии 2 июля 2008 г.

3. Участие в градостроительной деятельности: методические рекомендации по участию общественности в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности. 2007 Богдан И. Б., Попова Ю. Н.Участие в градостроительной деятельности: методические рекомендации по участию общественности в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности / под общ. ред. И. Б. Богдан. – Хабаровск: изд-во Тихоокеанского гос. ун-та, 2007. – 111 с. Пособие, подготовленное специалистами дальневосточной общественной организации "Экодаль" (г.Хабаровск), предлагает читателю алгоритм действий общественности (граждан и общественных объединений) на каждом этапе подготовки и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности.

4. Шуровьески, Джеймс. Мудрость толпы. Почему вместе мы умнее, чем поодиночке, и как коллективный разум формирует бизнес, экономику, общество и государство: Пер. с англ. - М.: ООО "И.Д. Вильяме", 2007. - 304 с: ил.

5. Брошюра "Общественное участие в принятии экологически значимых решений". 2006 Общественное участие в принятии экологически значимых решений. Материалы семинара, г.Мурманск, Россия, 6-7 апреля 2006г. – Мурманск: Мурманская региональная общественная организация «Беллона-Мурманск», 2006. – 28 с. Цель настоящего издания - объяснить, что такое общественное участие и в чем его необходимость, т.е. какие преимущества от него получат все вовлеченные в процесс принятия решений стороны. В брошюре отражены основные формы, методы и технологии общественного участия, а также представлены практические наработки и рекомендации для организации эффективного общественного участия в процессе принятия решений. Издание включает образцы документов, регламентирующих процесс общественного участия, которые были подготовлены специалистами Центра экспертиз ЭКОМ, а также аналогичные документы других организаций.

6. Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика. 2005 Веселов А. К. Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика. Пособие для общественных инспекторов. – М.: СоЭС, 2005. – 201 с. Данное пособие разработано в рамках проекта «Правовое образование населения и право граждан на благоприятную окружающую среду» Международного социально-экологического союза, поддержанного РОО «Открытая Россия», и предназначено для граждан и актива общественных организаций. Инициаторы проекта выражают надежду, что пособие поможет общественности России в проведении гражданского контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также приглашают читателей к дискуссии по данной проблеме, что поможет провести доработку пособия с учетом опыта работы общественных структур.

7. Методология и основы организации общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений. 2001 Самотесов Е.Д., Тощева Г.П., Рыбальский Н.Г., Галкин Ю.Ю. Методология и основы организации общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений / Под ред. Н.Г. Рыбальского и Ю.Ю. Галкина. – М.: РЭФИА, 2001. – 266 с. В учебном пособии обосновывается необходимость участия общественности в принятии экологически значимых решений на стадиях разработки предпроектной и проектной документации, реализации проекта. В книге рассмотрены предпосылки и условия, формы и методы общественного участия (законодательные основы и информационное обеспечение этого процесса) в общегосударственной системе принятия решений. Представлен механизм привлечения общественности, неправительственных экологических организаций к решению экономических проблем через их участие в оценке воздействия на окружающую среду посредством общественной экологической экспертизы, организации социально-экологического мониторинга, проведения консультационного коммуникативного взаимодействия. Подробно описывается процедура организации общественного участия в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений.

8. Орхусская конвенция: руководство по осуществлению. 2000 Орхусская конвенция: руководство по осуществлению. ECE/CEP/72. Подготовлено Стивеном Стеком и Сусаной Кэйси-Лефковиц в сотрудничестве с консультантом по редакционному оформлению Ежи Ендроска для Регионального экологического центра для Центральной и Восточной Европы при финансовой поддержке Датского агентства по защите окружающей среды. ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ. Нью-Йорк и Женева, 2000 – 268 с. Руководство предназначено для использования в процессе реализации Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам касающимся окружающей среды. Руководство не претендует на официальную интерпретацию Конвенции, однако может служить полезным инструментом в руках правительств и парламентов, которые будут заниматься решением этой задачи.

9. Лес и общество: пособие для работников лесного хозяйства. М.: ВНИИЦлесресурс, 2000 – 208 с. Вовлечение населения в управление лесами, его экологическое воспитание, работа с журналистами и общественностью - непростая задача, для эффективного решения которой требуется знание специальных методов. Для эффективного лесоуправления необходимы юридические, социологические, психологические навыки, умение взаимодействовать со средствами массовой информации. В настоящее время в сфере взаимоотношений государственных органов управления лесным хозяйством и общественностью существует пробел: люди подчас стремятся к одной цели, говорят об одних проблемах, но "на разных языках". Помочь работникам лесного хозяйства найти точки взаимодействия, показать основные принципы, методические подходы и направления участия общественности в вопросах принятия решений по проблемам лесного хозяйства, лесопользования и лесоуправления - основная цель этой книги.

10. Участие общественности в управлении лесами. М.: МСОП, 2005.

11. Винокуров Ю. Е., Высторόбец. Е. А. Участие общественности в принятии экологически значимых решений (правовой аспект): научный доклад / Винокуров Ю. Е., Высторόбец. Е. А. – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2010. – 60 с. В докладе авторы на основе анализа законодательства, судебной практики и деятельности по соблюдению экологических прав, а также собственного опыта работы предприняли попытку поиска новых подходов к решению актуальной проблемы – эффективной реализации экологических прав граждан и их объединений на примере принципа участия общественности. Для широкого круга специалистов и практиков, интересующихся вопросами участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Федеральное и международное законодательство:

1. Конвенция ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Экономический и Социальный Совет ООН. Европейская экономическая комиссия ООН. Финляндия. 25.02. - 01.03.1991. Подписана Правительством СССР 06.07.1991, период действия с 06.07.91. Подтверждено Правительством РФ от 13.01.1992 N Н-N11, ГП МИД РФ.

2. Земельный кодекс Российской Федерации. № 136-ФЗ от 25 октября 2001 г. Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 г. Одобрен Советом Федерации 10 октября 2001 г.

3. Лесной кодекс Российской Федерации.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г.

5. Кодекс административных правонарушений Российской Федерации.

6. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года. Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г., одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 г.

7. Федеральный закон «Об обращениях граждан»

8. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». № 8-ФЗ

9. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 г. №372, зарег. в Минюсте РФ 4 июля 2000 г., рег. №2302.

10. Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию. Утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. №87.

11. Закон РФ «Об экологической экспертизе». №174-ФЗ от 23 ноября 1995 г. Принят Государственной Думой 19.06.1995 г. Одобрен Советом Федерации 15.11.1995 г.

12. Закон РФ «О животном мире». Принят Государственной Думой 22 марта 1995 г.

13. Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. №87.

Политики, стандарты и руководства международных финансирующих институтов:

1. World Bank’s Operational Policies for Environmental Assessment.

2. IFC’s Performance Standards on Social and Environmental Sustainability: Performance Standard 1; Social and Environmental Management Assessment and Management System and Associated Guidance Notes.

3. Guidance note 2 of IFC’s ‘Doing Better Business through Consultation and Disclosure: A Good Practice Manual’.

4. World Bank’s Operational Policies for Environmental Assessment.

5. IFC’s Performance Standards on Social and Environmental Sustainability: Performance Standard 1; Social and Environmental Management Assessment and Management System and Associated Guidance Notes.

6. Guidance note 2 of IFC’s ‘Doing Better Business through Consultation and Disclosure: A Good Practice Manual’.