- •Учебное пособие «Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе Российской Федерации»
- •Глава 1. Законодательное и нормативное обеспечение мероприятий по предотвращению нелегальных заготовок и торговли нелегально заготовленной древесиной
- •1.1. Оценка состояния с нелегальными лесозаготовками и оборотом нелегально заготовленной древесины в лесном секторе рф
- •1.2. Анализ правоприменения, правовых и нормативных актов, регламентирующих использование и воспроизводство лесов в рф на предмет обеспечения ими устойчивого лесоуправления
- •1.3. Выполнение Российской Федерацией международных соглашений в области правоприменения и устойчивого управления лесами
- •1.4. Зонирование лесов и выделение лесных районов в субъектах рф как основа совершенствования и развития нормативной базы лесопользования. Инновационные лесные хозяйства.
- •Деловая игра: Формирование программных мероприятий по совершенствованию правовой и нормативной базы с целью снижения уровня и оборота нелегально заготовленной древесины методические указания
- •Контрольные вопросы
- •Список рекомендуемой литературы
- •Глава 2. Организация и ведение государственного лесного контроля и надзора
- •Глава 1. Институциональная организация государственного и хозяйственного управления лесами в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях
- •1.1. Субъекты лесных отношений в системе государственного управления лесами
- •1.2. Организация хозяйственного управления лесами
- •1.2.1. Предоставление лесных участков в аренду
- •1.2.2. Подготовка и заключение договора аренды лесного участка
- •1.3. Выводы
- •Глава 2. Государственный лесной контроль и надзор в рф в условиях децентрализации власти
- •2.1 Общие положения
- •2.2. Органы, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор
- •2.2.1.Государственные органы исполнительной власти субъектов рф в области лесных отношений, которым переданы полномочия в соответствии со ст. 83 лк рф
- •2.3.1. Административные регламенты в субъектах рф по исполнению государственной функции по проведению государственного лесного контроля и надзора: анализ и сравнительная характеристика.
- •2.3.2. Организация и проведение плановой проверки
- •2.3.3. Организация и проведение внеплановой проверки
- •2.3.4. Порядок организации проверки
- •2.3.5. Особенности проведения государственного контроля (надзора) в отношении саморегулируемых организаций
- •2.4. Административная ответственность должностных лиц государственного лесного контроля и надзора
- •2.5. Выводы и программные мероприятия по совершенствованию государственного лесного контроля и надзора в плане предупреждения незаконных рубок.
- •2.6. Указ Президента рф от 27.08.2010 г. «о Федеральном агентстве лесного хозяйства»
- •Глава 3. Юридическая ответственность за незаконную рубку лесных насаждений
- •3.1. Административная ответственность за нарушение лесного законодательства
- •3.1.1. Права должностных лиц органов государственного лесного контроля и надзора
- •3.1.2. Производство по делам об административных правонарушениях
- •3.2. Гражданско-правовая ответственность за нарушение лесного законодательства
- •3.3. Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства
- •Глава 3. Учёт заготовленной древесины при разных формах лесопользования
- •I. Правовая и нормативная база, регламентирующая учёт заготовленной древесины в Российской Федерации. Состояние с учётом заготовленной древесины
- •1.4 Состояние с учётом заготовленной древесины
- •II Организация и методы учёта заготовленной древесины за рубежом
- •2.2 Учёт лесоматериалов - отдельный вид деятельности
- •2.3 Опыт скандинавских стран - Швеции, Финляндии и Норвегии
- •2.4 Опыт учёта заготовленной древесины в провинции Британской Колумбии (Канада)
- •III Опыт организации учёта заготовленной древесины на российских предприятиях
- •IV Восстановление государственного учёта заготовленной древесины в рф
- •4.1 Принципы организации государственного учёта
- •4.2 Организация государственного учёта заготовленной древесины при разных формах лесопользования
- •4.3 Сортиментация заготовленной древесины при государственном учёте
- •4.4 Пункты учёта заготовленной древесины и их размещение
- •4.5 Измерения объёма при государственном учёте заготовленной древесины
- •4.6 Разделительная маркировка заготовленной древесины, прошедшей государственный учёт
- •4.7 Документация по государственному учёту заготовленной древесины
- •Глава 4. Лесная сертификация как инструмент противодействия нелегальным лесозаготовкам и нелегальному обороту древесины.
- •4.1. Состояние лесной сертификации в лесном секторе России и за рубежом.
- •4.2. Организационная структура лпс, правовое и нормативное обеспечение лесной сертификации в рф.
- •Предварительная проверка
- •4.3. ЛеснАя сертификациЯ, как инструмент продвижения инициатив Евросоюза по предотвращению торговли нелегально заготовленной древесиной и продукцией из нее.
- •4.4. Процедуры лесной сертификации в качестве инструмента, обеспечивающего легальность происхождения древесины и контроль по цепи «от производителя до потребителя».
- •Предварительная проверка (по результатам анкетирования)
- •4.5. Инициативы субъектов рф и частного бизнеса при реализации лесной сертификации.
- •4.6. Опыт привлечения местного населения к продвижению лесной сертификации и к мероприятиям по предотвращению нелегальных лесозаготовок.
- •1. Оценка Вашей коммуникации с проверяемым предприятием
- •2 Оценка уровня ведения лесного хозяйства и лесопользования
- •Оценка социальной ситуации в районе работы предприятия
- •4.7. Программные материалы по развитию и совершенствованию лесной сертификации в рф
- •Глава 5 «работа с гражданским обществом для совершенствования правоприменения в лесном секторе»
- •Законодательное и нормативное обеспечение общественного участия в лесном секторе
- •Глава 6. Лесные отношения в российской федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения
- •Глава 6. Лесные отношения в российской федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения
- •Законодательное и нормативное обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации
- •Система лесных отношений в Российской Федерации, коррупционные факторы
- •6.2.1. Развитие системы лесных отношений в Российской Федерации в условиях монополии государственной собственности на леса
- •Система управления лесами, находящимися в государственной собственности, в странах с федеративным политическим устройством.
- •2. Система управления лесами, находящимися в государственной собственности, при осуществлении всей хозяйственной деятельности государственными предприятиями
- •3. Управление лесами при частном лесовладении
- •6.2.2. Практика применения Лесного кодекса: политические и экономические последствия
- •6.2.3. Коррупционные факторы в системе лесных отношений,
- •6. 3. Доступ к использованию лесов для заготовки древесины: коррупционные риски, их последствия, пути устранения
- •Часть 7 статьи 80 утверждает: «Аукцион признается не состоявшимся в случае, если:
- •6. 4. Доступ к использованию недревесных ресурсов и социальных полезностей лесов, являющихся общественным благом для населения
- •6. 5. Доступ к бюджетным средствам при финансировании расходов на осуществление лесохозяйственных мероприятий на землях лесного фонда, не переданных в аренду
- •6.6. Административная организация исполнения переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере лесных отношений
- •Контрольные вопросы
- •Литература
6.2.2. Практика применения Лесного кодекса: политические и экономические последствия
Лесной кодекс сформировал, систему управления лесами, основанную на отношениях трех основных субъектов:
- федеральных органов исполнительной власти, реализующих правоустанавливающие функции, функции стратегического планирования развития всего лесного сектора и предоставляющих государственные услуги;
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные Российской Федерацией согласно статьи 83 Лесного кодекса полномочия в сфере лесных отношений,
- частного бизнеса, осуществляющего на арендованных лесных землях функции хозяйственного управления лесами.
Четырехлетняя практика применения Лесного кодекса показала, что за это время в новой системе лесных отношений не были достигнуты те цели, которые были поставлены перед законодательством, чтобы изменить неблагоприятную ситуацию в лесном секторе.
Эта практика показала также неподготовленность как органов государственного управления лесами в субъектах РФ выполнять делегированные им полномочия, так и арендаторов лесных участков вести на них лесное хозяйство.
Очевидным стало и отсутствие правовых и экономических механизмов у Российской Федерации – держателя прав федеральной собственности на лесные земли воздействовать на органы государственной власти субъекты Российской Федерации, которым переданы полномочия, в направлении эффективного управления лесами, включая противодействие нелегальной и коррупционной деятельности.
Не способствует повышению эффективности управления лесами факт неопределенности действия во времени переданных субъектам РФ полномочий, учитывая то положение, что эти полномочия могут быть изъяты и возвращены на федеральный уровень (пункт 5 части 9 статьи 83 Лесного кодекса).
Отсутствие в законодательстве указаний на причины изъятия полномочий формируют у органов государственной власти субъектов РФ своего рода безразличное отношение к долговременной стратегии развития лесного сектора и подмену ее кратковременными интересами к получению «быстрой» по времени выгоды, в том числе за счет доходов от нелегальной и коррупционной деятельности.
Федеральные органы исполнительной власти не создали должной системы контроля за эффективностью исполнения переданных полномочий органами государственной власти субъектов РФ, несмотря на предпринимаемые попытки это сделать Рослесхозом, получившим данные полномочия в соответствии с постановлением Правительства № 736 от 23.09.10.
Нормативно-правовое поле для контроля за результатами исполнения переданных полномочий может или должно быть представлено следующими документами:
лесной план субъекта Российской Федерации,
соглашение между специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти сфере лесных отношений и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в котором излагаются взаимные права и обязательства сторон при реализации переданных полномочий, включая причины их изъятия и возвращения на федеральный уровень,
система целевых прогнозных показателей для оценки осуществления отдельных полномочий Российской Федерации, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ.
К сожалению, оказалось, что механизм двусторонних соглашений при передаче и исполнении переданных полномочий законодательством не предусмотрен, а «Положение о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации», утвержденное Правительством РФ № 246 от 24.04.07, ориентирует региональное лесное планирование в основном на использование лесоресурсного потенциала без обязательного требования оценивать конечные результаты по выходу лесной продукции на внутренний и экспортный рынки.
Ситуация с региональным планированием усугубляется и тем, что лесной план субъекта РФ утверждается непосредственно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации при том, что влияние на этот процесс собственника лесов – Российской Федерации ограничивается только согласованием плана.
Таким образом единственным официально «работающим» документом остается утвержденный приказом Министра природных ресурсов от 11.04.2007 г. № 87 набор из 11 целевых прогнозных показателей по осуществлению отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ.
Несмотря на необходимость ориентации лесного сектора на конечные рыночные результаты, только два из 11 целевых показателей основаны на стоимостном измерении:
соотношение стоимости 1 м3 древесины от рубок лесных насаждений и ставки платы за единицу объема древесины, установленной Правительством Российской Федерации,
объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов в расчете на 1 гектар земель лесного фонда.
Все остальные показатели формируются по материалам лесоустройства, где результаты оценок не могут отличаться высокой точностью и достоверностью, а следовательно, не создадут убедительных аргументов для оценки эффективности переданных полномочий особенно при постановке вопроса об изъятии последних.
Не достигнута цель формирования эффективной системы частно-государственного партнерства в лесном секторе через институт аренды лесных участков. Финансовые потоки, обслуживающие использование и воспроизводство лесов, остались без изменения несмотря на то, что организация арендных отношений осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
За доступ к использованию лесов через аукционные процедуры с арендатора лесного участка взимается плата в размере цены предмета аукциона, которая в дальнейшем при эксплуатации лесного участка трансформируется в арендную плату.
Основой определения цены предмета аукциона и арендной платы являются утверждаемые Правительством РФ минимальные ставки платы за древесину на корню, формирующие лесной доход, поступающий в федеральный бюджет, при этом администрирование данного вида бюджетных доходов осуществляется не налоговыми органами, а органами государственного управления лесами в субъектах РФ.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих экономических интересов в сфере использования лесов устанавливают размер арендной платы, увеличивая величину минимальных ставок платы за древесину при отсутствии каких-либо нормативных документов федерального и регионального уровней, регламентирующих подход к такому увеличению.
Наряду с внесением в бюджет всех установленных законодательством налогов и арендной платы частный бизнес (арендаторы лесных участков) обязан за свой счет выполнять лесохозяйственные работы, снижая тем самым рентабельность своего основного производства (лесозаготовок).
Проблема неудовлетворительного по срокам и качеству исполнения лесохозяйственных работ арендаторами лесных участков обострилась в результате финансового кризиса, который значительно ухудшил финансовое состояние лесопромышленных предприятий. Следствием неэффективной системы лесных отношений, созданной Лесным кодексом через делегирование прав федеральной собственности органам государственной власти и частному бизнесу в лице арендаторов лесных участков, явились:
большое количество правонарушений при применении федеральных нормативных правовых актов;
большие объемы нелегальных заготовок древесины и ее нелегального оборота;
административные барьеры на пути создания рыночной конкурентной среды в лесопромышленном и лесохозяйственном производствах.
Развитию названных негативных явлений способствовали коррупционные факторы, созданные лесным законодательством (раздел 6.2.3).