- •Учебное пособие «Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе Российской Федерации»
- •Глава 1. Законодательное и нормативное обеспечение мероприятий по предотвращению нелегальных заготовок и торговли нелегально заготовленной древесиной
- •1.1. Оценка состояния с нелегальными лесозаготовками и оборотом нелегально заготовленной древесины в лесном секторе рф
- •1.2. Анализ правоприменения, правовых и нормативных актов, регламентирующих использование и воспроизводство лесов в рф на предмет обеспечения ими устойчивого лесоуправления
- •1.3. Выполнение Российской Федерацией международных соглашений в области правоприменения и устойчивого управления лесами
- •1.4. Зонирование лесов и выделение лесных районов в субъектах рф как основа совершенствования и развития нормативной базы лесопользования. Инновационные лесные хозяйства.
- •Деловая игра: Формирование программных мероприятий по совершенствованию правовой и нормативной базы с целью снижения уровня и оборота нелегально заготовленной древесины методические указания
- •Контрольные вопросы
- •Список рекомендуемой литературы
- •Глава 2. Организация и ведение государственного лесного контроля и надзора
- •Глава 1. Институциональная организация государственного и хозяйственного управления лесами в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях
- •1.1. Субъекты лесных отношений в системе государственного управления лесами
- •1.2. Организация хозяйственного управления лесами
- •1.2.1. Предоставление лесных участков в аренду
- •1.2.2. Подготовка и заключение договора аренды лесного участка
- •1.3. Выводы
- •Глава 2. Государственный лесной контроль и надзор в рф в условиях децентрализации власти
- •2.1 Общие положения
- •2.2. Органы, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор
- •2.2.1.Государственные органы исполнительной власти субъектов рф в области лесных отношений, которым переданы полномочия в соответствии со ст. 83 лк рф
- •2.3.1. Административные регламенты в субъектах рф по исполнению государственной функции по проведению государственного лесного контроля и надзора: анализ и сравнительная характеристика.
- •2.3.2. Организация и проведение плановой проверки
- •2.3.3. Организация и проведение внеплановой проверки
- •2.3.4. Порядок организации проверки
- •2.3.5. Особенности проведения государственного контроля (надзора) в отношении саморегулируемых организаций
- •2.4. Административная ответственность должностных лиц государственного лесного контроля и надзора
- •2.5. Выводы и программные мероприятия по совершенствованию государственного лесного контроля и надзора в плане предупреждения незаконных рубок.
- •2.6. Указ Президента рф от 27.08.2010 г. «о Федеральном агентстве лесного хозяйства»
- •Глава 3. Юридическая ответственность за незаконную рубку лесных насаждений
- •3.1. Административная ответственность за нарушение лесного законодательства
- •3.1.1. Права должностных лиц органов государственного лесного контроля и надзора
- •3.1.2. Производство по делам об административных правонарушениях
- •3.2. Гражданско-правовая ответственность за нарушение лесного законодательства
- •3.3. Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства
- •Глава 3. Учёт заготовленной древесины при разных формах лесопользования
- •I. Правовая и нормативная база, регламентирующая учёт заготовленной древесины в Российской Федерации. Состояние с учётом заготовленной древесины
- •1.4 Состояние с учётом заготовленной древесины
- •II Организация и методы учёта заготовленной древесины за рубежом
- •2.2 Учёт лесоматериалов - отдельный вид деятельности
- •2.3 Опыт скандинавских стран - Швеции, Финляндии и Норвегии
- •2.4 Опыт учёта заготовленной древесины в провинции Британской Колумбии (Канада)
- •III Опыт организации учёта заготовленной древесины на российских предприятиях
- •IV Восстановление государственного учёта заготовленной древесины в рф
- •4.1 Принципы организации государственного учёта
- •4.2 Организация государственного учёта заготовленной древесины при разных формах лесопользования
- •4.3 Сортиментация заготовленной древесины при государственном учёте
- •4.4 Пункты учёта заготовленной древесины и их размещение
- •4.5 Измерения объёма при государственном учёте заготовленной древесины
- •4.6 Разделительная маркировка заготовленной древесины, прошедшей государственный учёт
- •4.7 Документация по государственному учёту заготовленной древесины
- •Глава 4. Лесная сертификация как инструмент противодействия нелегальным лесозаготовкам и нелегальному обороту древесины.
- •4.1. Состояние лесной сертификации в лесном секторе России и за рубежом.
- •4.2. Организационная структура лпс, правовое и нормативное обеспечение лесной сертификации в рф.
- •Предварительная проверка
- •4.3. ЛеснАя сертификациЯ, как инструмент продвижения инициатив Евросоюза по предотвращению торговли нелегально заготовленной древесиной и продукцией из нее.
- •4.4. Процедуры лесной сертификации в качестве инструмента, обеспечивающего легальность происхождения древесины и контроль по цепи «от производителя до потребителя».
- •Предварительная проверка (по результатам анкетирования)
- •4.5. Инициативы субъектов рф и частного бизнеса при реализации лесной сертификации.
- •4.6. Опыт привлечения местного населения к продвижению лесной сертификации и к мероприятиям по предотвращению нелегальных лесозаготовок.
- •1. Оценка Вашей коммуникации с проверяемым предприятием
- •2 Оценка уровня ведения лесного хозяйства и лесопользования
- •Оценка социальной ситуации в районе работы предприятия
- •4.7. Программные материалы по развитию и совершенствованию лесной сертификации в рф
- •Глава 5 «работа с гражданским обществом для совершенствования правоприменения в лесном секторе»
- •Законодательное и нормативное обеспечение общественного участия в лесном секторе
- •Глава 6. Лесные отношения в российской федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения
- •Глава 6. Лесные отношения в российской федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения
- •Законодательное и нормативное обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации
- •Система лесных отношений в Российской Федерации, коррупционные факторы
- •6.2.1. Развитие системы лесных отношений в Российской Федерации в условиях монополии государственной собственности на леса
- •Система управления лесами, находящимися в государственной собственности, в странах с федеративным политическим устройством.
- •2. Система управления лесами, находящимися в государственной собственности, при осуществлении всей хозяйственной деятельности государственными предприятиями
- •3. Управление лесами при частном лесовладении
- •6.2.2. Практика применения Лесного кодекса: политические и экономические последствия
- •6.2.3. Коррупционные факторы в системе лесных отношений,
- •6. 3. Доступ к использованию лесов для заготовки древесины: коррупционные риски, их последствия, пути устранения
- •Часть 7 статьи 80 утверждает: «Аукцион признается не состоявшимся в случае, если:
- •6. 4. Доступ к использованию недревесных ресурсов и социальных полезностей лесов, являющихся общественным благом для населения
- •6. 5. Доступ к бюджетным средствам при финансировании расходов на осуществление лесохозяйственных мероприятий на землях лесного фонда, не переданных в аренду
- •6.6. Административная организация исполнения переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере лесных отношений
- •Контрольные вопросы
- •Литература
Глава 6. Лесные отношения в российской федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения
Глава 6. Лесные отношения в российской федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения
Законодательное и нормативное обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации
Первые месяцы президентства Д.А.Медведева ознаменовались в 2008 году целым рядом политических действий, направленных на борьбу с коррупцией, которая была определена одной из важнейших политических задач. Уже через две недели после инаугурации Д.А.Медведев подписал Указ о создании совета по противодействию коррупции при Президенте РФ и распорядился в течение месяца представить ему антикоррупционный план.
Указом президента РФ № 1568 от 31 июля 2008 г. Национальный план противодействия коррупции был утвержден в составе 4-ех разделов.
Первый раздел плана включал меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, второй – по совершенствованию государственного управления, третий – по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению. Четвертый раздел предусматривал первоочередные меры по реализации национального плана.
В течение двух последующих лет в области законодательного и организационного противодействия коррупции приняты:
Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г.,
Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г.,
Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» № 460 от 13 апреля 2010 г.
Национальный план противодействия коррупции, введенный названным выше Указом, заменяет в новой редакции план, утвержденный Указом Президента РФ № 1568 от 31 июля 2008 г.
Главное правовое поле противодействия коррупции создано федеральным законом с аналогичным названием.
В статье 1 данного закона дано определение коррупции как
«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное представление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами,
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
Закон определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции),
б) по выявлению, предупреждению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией),
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Федеральным законом № 273-ФЗ:
Установлены направления международного сотрудничества в области противодействия коррупции,
Предложены организационные основы противодействия коррупции с распределением компетенции в названной области между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления,
Предложены меры по профилактике коррупции, в число которых включена антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов,
Установлены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействий коррупции,
включая:
- введение антикоррупционных стандартов в виде единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области,
- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления,
- устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности,
- сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов.
Введена обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
Введена обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений,
Установлен подход к оценке конфликта интересов на государственной и муниципальной службе,
Предложен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе,
Установлена ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения.
Анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению федерального закона № 273-ФЗ обусловил необходимость принятия «Национальной стратегии противодействия коррупции», что было сделано Указом Президента РФ № 460 от 13 апреля 2010 г.
Целью принятия Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
Названную цель предполагается достичь решением следующих задач:
а) формированием соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;
б) организацией исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, созданием условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
в) обеспечением выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Национальная стратегия противодействия коррупции состоит из 3-ех разделов:
Основные принципы Национальной стратегии противодействия коррупции, в число которых входит конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов.
Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, в число которых входят:
- периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах,
- разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях установления коррупционных факторов и рисков,
- совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности.
Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.
Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется через:
формирование и исполнение бюджетов всех уровней,
решение кадровых вопросов,
осуществление права законодательной инициативы и принятие законодательных актов,
приведение правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти и органов муниципального самоуправления к требованиям федеральных законов по вопросам противодействия коррупции.
Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы распределил меры в данной сфере по федеральным органам законодательной и исполнительной власти.
Установлено, что в системе организационных мер в области противодействия коррупции ведущая роль принадлежит антикоррупционной экспертизе правовых актов.
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов установлены федеральным законом № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. с одноименным названием.
Федеральный закон № 172-ФЗ установил следующие основные принципы организации антикоррупционной экспертизы:
Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов,
Оценку нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными документами,
Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы,
Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу,
Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
Закон установил в качестве ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы:
прокуратуру Российской Федерации,
федеральный орган исполнительной власти в области юстиции,
органы, организации, их должностные лица в соответствии с принятым законом, согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
При этом органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
При обнаружении в нормативных правовых актах коррупционных факторов и рисков органы, организации и их должностные лица информируют об этом органы прокуратуры, если принятие мер по устранению выявленных факторов и рисков выходит за пределы компетенции исполнителей экспертизы.
Закон в статье 5 одержит норму о возможности привлечения за счет собственных средств институтов гражданского общества и граждан к проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в порядке, установленном нормативно-правовыми актами РФ.
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившей независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупционных факторов и рисков.
Осуществление антикоррупционной экспертизы имеет свои особенности в разных сферах экономической деятельности и зависит от того, в какой мере в этой деятельности присутствует государство.
Особое внимание при проведении экспертизы должно быть уделено отраслям с частно-государственным партнерством, куда относится лесной сектор.
Главной особенностью правовых актов в сфере лесных отношений является их формирование на базе принципа федерализма, установленного статьей 72 Конституции Российской Федерации и сформулированного в следующем виде: «Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Названный принцип определяет собой структуру лесного законодательства, куда согласно пункта 1 статьи 2 Лесного кодекса входят:
- Лесной кодекс (2006 г.),
- другие федеральные законы,
- принимаемые в соответствии с федеральными законами законы субъектов Российской Федерации.
Кроме того лесные отношения могут регулироваться Указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Лесному кодексу, другим федеральным законам.
Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных Лесным кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
На основании и во исполнение Лесного кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов издают в пределах своих полномочий нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Приведенная выше иерархия организации законодательной и нормативной деятельности в условиях, когда лесные отношения построены на делегировании основных полномочий в системе управления лесами органам государственной власти субъектов Российской Федерации, создает много объективных трудностей в проведении антикоррупционной экспертизы как самого Лесного кодекса, так и принятых на его основе нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере лесных отношений.
Федеральные органы исполнительной власти, отстраненные Лесным кодексом от исполнения распорядительных и надзорных функций в сфере управления лесами, т.е. от той управленческой деятельности, где существуют коррупционные факторы и риски, не проявляют заинтересованности в выявлении, предупреждении, привлечении, раскрытии и расследовании коррупционных правонарушений.
Так Рослесхоз проводит антикоррупционную экспертизу издаваемых им нормативных правовых актов в форме приказов только в пределах своих полномочий, ограниченных управлением набором услуг, которые предоставляются подведомственными ему учреждениями, предприятиями и организациями.
Это явствует из содержания приказа Федерального агентства лесного хозяйства № 63 от 19 февраля 2010 (регистрационный номер Минюста № 16673 от 22 марта 2010), утвердившего «Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства».
Согласно данному приказу объектом антикоррупционной экспертизы являются только приказы Рослесхоза, относящиеся к его полномочиям, утвержденным административным регламентом в части предоставления следующих услуг:
- государственная инвентаризация лесов, лесоустройство,
- лесопатологический мониторинг,
- лесное семеноводство,
- проведение научных исследований,
- дополнительное и среднее профессиональное лесное образование,
- предоставление органам государственной власти средств на осуществление переданных полномочий в виде субвенций федерального бюджета.
Из приведенного выше очевидно, что Рослесхоз не несет ответственности за возможные коррупционные правонарушения, если последние имеют место при реализации полномочий, переданных на исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для того чтобы установить ответственность Российской Федерации и ее субъектов в проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов в сфере лесных отношений, необходимо оценить эти отношения с политической, экономической, социальной и экологической точек зрения, что и является предметом рассмотрения в последующем разделе.