2. Система лесных отношений в Российской Федерации, коррупционные факторы

6.2.1. Развитие системы лесных отношений в Российской Федерации в условиях монополии государственной собственности на леса

В формировании системы лесных отношений, как показывает зарубежный опыт, главная роль принадлежит политическим решениям, определяющим форму собственности на лесные земли.

Принятие таких решений оказалось сложным для Российской Федерации в условиях перехода от централизованно планируемой экономики, когда собственность на все средства производства, включая природные ресурсы, была общенародной, к рыночной, которая характеризуется во всех странах многообразием форм собственности на средства производства, землю и другие природные ресурсы.

Несмотря на то, что согласно статьи 9 Конституции Российской Федерации «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственно, муниципальной и иных формах собственности», Российская Федерация через все принятые, начиная с 1993 года, нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, сохраняет монополию федеральной государственной собственности на земли лесного фонда, перераспределяя при этом права собственности между субъектами лесных отношений как следствие реализации названного ранее в разделе 1.3 конституционного принципа федерализма, основанного на «совместном ведении» Российской Федерации и ее субъектов в области лесных отношений.

Такой принцип формирования федеративных отношений через «совместное ведение» применительно к земле и природным ресурсам неизвестен в мировой практике управления землепользованием и природопользованием.

Обычной практикой управления природными (лесными) ресурсами в странах с рыночной экономикой является признание за каждым природным объектом (лесным участком) только одного собственника, при этом в странах с федеративным устройством представлять государственную собственность на леса может либо Федерация, либо ее отдельная составляющая (штат, провинция, регион и т.п.). Ни в одной стране мира нет лесных участков под совместным управлением федерации и ее составляющих, так как это имеет место в управлении лесами в Российской Федерации, где распределение лесных участков по собственникам заменяется распределением управленческих решений по уровням (структурам) государственной власти, что неизбежно создает коррупционные факторы и риски.

Весь «постсоветский» период в развитии системы лесных отношений характеризуется постоянным перераспределением властных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (таблица 1).

Принятые в 1993 г. «Основы лесного законодательства Российской Федерации», через политический компромисс между федеральным центром и регионами ушли от установления форм собственности на лесные земли, но при этом передали основные функции распоряжения лесами административным районам (ныне муниципальным образованиям. Таким образом были созданы беспрецедентные возможности для коррупционных сделок в условиях, когда лесные ресурсы в пользование на основании договоров аренды и торгов предоставляли более 1500 районных администраций при отсутствии надлежащего надзора со стороны федеральных органов власти.

Ситуацию с масштабным развитием коррупции спасло только то, что тяжелейший финансовый и структурный кризис в лесном секторе резко снизил спрос на заготовляемую древесину.

Опасные экономические, экологические и социальные последствия осуществленной децентрализации управления лесами (1993-1997 гг.) были осознаны федеральной законодательной и исполнительной властью через принятие Лесного кодекса (1997), осуществившим перераспределение полномочий в сфере лесных отношений в пользу органов государственной власти субъектов РФ.

Несмотря на то, что лесной фонд был объявлен федеральной государственной собственностью, основные функции распоряжения лесными ресурсами в плане их использования принадлежали органам власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация осуществляла в управлении лесами нормотворческие и контрольные функции, а также силами лесхозов выполняла все лесохозяйственные работы, включая ведение лесного хозяйства на арендованной территории лесного фонда.

Таблица 1 – Развитие федеративных отношений в системе управления лесным фондом

Уровни и функции управления		Основы лесного законодатель-ства, 1993	Лесной кодекс, 1997	ФЗ №122, от 22.08.2004	ФЗ №199, от 31.12.2005, Лесной кодекс, 2006 г.
Российская Федерация	Правоустанавлива-ющие	+	+	+	+
	Управление собственностью	0	0	+	0
	Надзорные	+	+	+	+
Субъект Российской Федерации	Правоустанавлива-ющие	0	+	0	+х)
	Управление собственностью	0	+	0	+
	Надзорные	0	0	0	0
Админист-ративный район	Правоустанавлива-ющие	0	0	0	0
	Управление собственностью	+	0 (+)	0	0
	Надзорные	0	0	0	0

+ - есть функции

0 – нет функций

Как показала практика применения Лесного кодекса (1997-2004 гг.), у Федерации и ее субъектов сложилось разное понимание «совместного ведения» при управлении лесным фондом, т.е. понимание прав и обязанностей при осуществлении директивно распределенных полномочий.

Наиболее ущемленными оказались экономические интересы Российской Федерации как собственника лесного фонда, которая согласно статье 18 «несла бремя затрат» на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования лесных ресурсов, но не имела возможности воздействовать на формирование рыночной среды в сфере использования лесов, где создается лесной доход во всех его формах.

Следствием того, что органы государственной власти субъектов от имени Российской Федерации управляли лесопользованием лесов и одновременно осуществляли текущее и перспективное планирование развития частного лесного бизнеса, явилась низкая цена древесины на корню, поддерживающая за счет государства конкурентоспособность лесной продукции на внутреннем и внешнем рынках.

Определенную долю «вины» за низкую доходность использовании лесов по критерию поступления лесного дохода в бюджет наряду со сказанным следует отнести и на счет коррупционных рисков, имевших место при конкурсном отборе лесопользователей в качестве арендаторов участков лесного фонда.

В развитии лесных отношений в условиях действия Лесного кодекса (1997 г.) был короткий период времени (2005-2006 гг.), когда федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.04 г. все полномочия по управлению лесным фондом принадлежали исключительно федеральным органам исполнительной власти, но при этом лесхоз утратил надзорные (контрольные) функции, переданные на исполнение Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов.

Ни за этот короткий отрезок времени, ни за весь период действия Лесного кодекса (1997 г.) не были осуществлены ни институциональные, ни экономические реформы, которые позволили бы изменить ситуацию в лесном секторе к лучшему. А эта ситуация характеризовалась:

• низким уровнем использования расчетной лесосеки, определяющей экономический потенциал растущих древесных ресурсов,

• неспособностью лесопромышленных отраслей конкурировать на экспортных рынках лесной продукции с высокой степенью переработки древесины,

• снижающимся удельным весом продукции отраслей лесного сектора в валовом внутреннем продукте,

• большими объемами нелегальной деятельности в сфере заготовки древесины и ее оборота,

• низким уровнем потребления древесины в отраслях химической и химико-механической переработки,

• неудовлетворительными условиями труда и быта работников предприятий и организаций лесного сектора, низким уровнем оплаты их труда в сравнении с другими добывающими отраслями;

• низкой инвестиционной привлекательностью отраслей лесной промышленности и лесного хозяйства из-за высоких коммерческих рисков и несовершенного законодательства.

Перед Лесным кодексом (2006 г.), осуществившим децентрализацию лесоуправления с передачей основных полномочий в сфере лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации и создавшим правовое поле для реализации новой лесной политики, были поставлены цели, с достижением которых устранялись бы названные выше негативные явления в развитии лесного сектора.

Система лесных отношений, созданная Лесным кодексом (2006 г.), не имеет аналогов в мировой практике управления лесами, где, как уже отмечалось ранее, политическую основу лесных отношений составляет признание за каждым лесным объектом только одного собственника, права которого защищаются законодательством.

С учетом различий в политическом устройстве отдельных государств можно классифицировать лесные отношения в странах с развитой рыночной экономикой по трем системам: