17. Федерализм и демократия.

( Сначала определения, думаю что они пригодятся к доп. вопросам Баранова)

Федерализм не тождествен федерации.

Федерализм – общественная идеоло­гия и в то же время нормативный политический принцип.

Федерация — это дескриптивное понятие. Описывает конкрет­ное институциональное воплощение принципа федерализма (по­этому федерации столь различаются между собой: институ­циональное воплощение принципа федерализма может выглядеть совершенно по-разному в разных странах в силу исторических традиций, политической культуры и других факторов).

Федерализм и федерация представляют собой дескриптивные по­нятия, основное различие между ними заключается в масштабе. ( трактовка амери­канского исследователя федерализма - Д.Элейзера)

Федерализм — это родовое понятие. Обозначает тип поли­тической организации, федерация представляет со­бой основной (наиболее распространенный) подвид федерализма.

Федератизм - особая формой федерализма . Это "асим­метричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием". ( трактовка амери­канского исследователя федерализма - Д.Элейзера).

Федератизм не предполагает участия соответствующего региона в управлении "большим" государством.

Большой интерес представляют процессы федеративной трансформации. 

Фе­деративноая трансформация- институциональные изменения, ведущие к преобразованию унитарного государства в федерацию (реорганиза­ционная модель). В современном мире федеративная трансформация использу­ется для решения острых этнополитических проблем и ведет к формированию эт­нических или смешанных федераций.

!!! Создавая собственную дополнительную систему «сдержек и противовесов» — вертикальную, федерализм поддерживает и укрепляет демократический порядок (по Т.Джефферсону, «фе­дерализм есть территориальная форма демократии»). Иными сло­вами, федерация должна создавать больше условий для демокра­тического и меньше — для авторитарного политического режима. «Федералистская революция» развивается параллельно с демокра­тизацией; готовность общества и государства к реализации феде­ративных подходов можно считать индикатором его демократиче­ской зрелости. И наоборот, государства, несостоявшиеся как де­мократии, не в силах реализовать федеративные проекты.

Федеративное государственное устройство создает условия для большей демократии, свободы, политического участия, однако сами по себе эти условия не могут полностью определять необходимость демократического режима. Сравнение демократиче­ских политических систем показывает, что федеративные государ­ства в принципе не отличаются большим уровнем демократичности по сравнению с государствами унитарными

Новые тенденции и законо­мерности в развитии федерализма:

1. Расширение применения федеративной формы государствен­ного устройства;

2. Формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным це­лям (пример новой бельгийской федерации);

3. Параллельное развитие процессов децентрализации и цен­трализации;

4. Отход от оценки асимметричности федерации как некоей па­тологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов;

5. Рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаи­моотношений федерации и ее субъектов.

Однако нередко возникают проблемы легитимации федерализма. Если факторы выбора федерации в качестве формы государ­ственного устройства не совпадают с факторами ее поддержания, то вполне очевидна постановка вопроса о необходимости федерации.

Федерализм может приводить к ослаблению свобо­ды в тех случаях, когда меньшинства осуществляют политические курсы в областях, затрагивающих всю нацию.

В разви­тых капиталистических странах федерализм защищает преимуще­ственно:

1) предпринимателей как меньшинство от трудящихся, потребителей и т.д. как большинства;

2) этнические и лингвисти­ческие меньшинства, давая им возможность навязывать свою политику большинству или отстаивать отличающийся от нацио­нального политический курс.

В вышеописанных условиях нация поддерживает федерацию, если внешние издержки не слишком высоки или издержки высоки, но упразднение федерации обер­нется еще большими потерями.

Теория федерализма содержит оригиналь­ное дипломатическое толкование условий заключения федеративной сделки, ведущей к образованию федерации, главным фактором поддержания ко­торой является институциональная структура, и в особенности такой ее элемент, как партийная система. Принцип федерализма помогает дать эффективный ответ на серьезные угрозы , однако фе­дерализм не абсолютная панацея от «республиканских недугов», как думали авторы «Федералиста», и сам создает немало про­блем, в том числе может вести к нарушению интересов боль­шинства, т. е. ограничению свободы при реализации интересов меньшинства.

18.       Федерализм в России: советская и постсоветская модели федерализма.

Советский федерализм.

Для основателей советского государства федерализм был нежеланным, но неизбежным решением, спо­собом умиротворения «национальных окраин» с целью создания государства «диктатуры пролетариата». С самого начала советский федерализм был способом решения национального вопроса, что оказалось несостоятельно на практике и заложило одну из корен­ных проблем российского федерализма.

 2 ноября 1917 г. Совет Народных Комиссаров в Петро­граде принял «Декларацию прав народов России». Этот документ провозгласил принципы равенства и суверенности народов, их пра­во на самоопределение вплоть до отделения и образования ­само­стоятельного государства.

III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», которая была включена в Конституцию РСФСР 1918 г. Согласно декларации Советская Российская Рес­публика учреждалась «на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Так Россия юри­дически стала федерацией.

После завершения Гражданской войны начинается формирова­ние Союза ССР. В 1920—1921 г. были подписаны союзные договоры между РСФСР и остальными советскими республиками. Несмотря на формальное признание суверенности сторон, на практике шло скла­дывание не федеративного, но унитарного, централизованного госу­дарственного порядка.

30 декабря 1922 г. I Всесоюзный съезд Сове­тов утвердил образование союзного государства — Союза Советских Социалистических Республик. Конституция СССР 1924 г. определи­ла систему федеральных органов власти, законодательным органом стал съезд Советов СССР, который открытым голосованием избирал Центральный исполнительный комитет СССР. В свою очередь Ко­митет состоял из Совета Союза и Совета Национальностей в составе 130 чел. (по 5 чел. от союзных и автономных республик, по одному — от автономных областей РСФСР). Конституция впервые в мире за­крепила за союзными республиками право на самоопределение, хотя унитарная по сути форма государственного устройства не предпола­гала, естественно, реальной инициативы по выходу из Союза ССР. Важно отметить, что в РСФСР субъекты федерации (автономии раз­личного статуса) создавались в местах компактного проживания эт­нических сообществ, территории же, заселенные преимущественно русским — государствообразующим этносом, статуса субъектов фе­дерации не получили. Совет национальностей формировался исклю­чительно из представителей национальных регионов.

В 1920—1930 г. территория Союза ССР расширяется. Согласно Конституции 1936 г. в состав Союза входит уже 11 союзных респуб­лик. Законодательная власть осуществлялась Верховным Советом СССР, состоящим из двух палат: Совета Союза и Совета Националь­ностей. В дальнейшем принятая в 1977 г. Конституция СССР закрепляла принцип демократического центра­лизма как основу организации и деятельности Советского государст­ва. Глава 1 «Политическая система» не оговаривала федеративный характер Советского государства. Право на самоопределение сохра­нялось: ст. 72 Конституции предусматривала право свободного вы­хода из состава СССР для каждой союзной республики, однако ни­какого механизма реализации этого права предусмотрено не было.

С течением времени договорное начало в союзном государстве все более отступало на задний план. При отсутствии механизмов защиты прав союзных республик декларативный характер обрели и нормы, закрепляющие их суверенитет. Конкретные полномочия ни союзных республик, ни автономных образований перечислены в Конституции не были.

Советский Союз имел крайне сложную территориальную структуру: накануне распада он включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 123 области. Советское государство являлось федерацией по некоторым формальным признакам (наличие ква­зигосударственных институтов в регионах, двухпалатный парла­мент), однако реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархи­ческой структурой управления.

Федералистское начало («Единство в разнообразии») не присут­ствовало в советской идеологии, которая была нацелена, напротив, на выравнивание всех и всяческих различий. Негативное отноше­ние к региональному разнообразию, игнорирование региональной специфики прекрасно иллюстрирует бедный топоними­ческий ландшафт Советского Союза, который во многом сохраня­ется и до сих пор. Сложилась традиция относиться к территори­альной автономии как к чему-то незаконному, тому, что существует скрытно, за ширмой централизованного унитарного порядка.

Российский Федерализм

Весной 1990 г. Литва, а затем Латвия, Эстония, Грузия, Мол­давия декларировали свою независимость. Фактически развора­чивается процесс постепенного распада союзного государства — СССР. Попытки спасти ситуацию — принятие законов об эконо­мической децентрализации, в частности, закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», расширяющий права союзных и автономных респуб­лик, — были запоздалыми и успеха не имели. Принятие Декла­рации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 г. и последовавший референдум о независимости в Украине сделали распад Союза ССР необратимым. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет России ратифицировал Беловежские соглашения, подписанные 8 декабря, и денон­сировал Союзный договор 1922 года.

В это же время внутри Российской Федерации разворачивается процесс, получивший название «парада суверенитетов». Речь идет об одностороннем повышении статуса национальных автономий. Вскоре после принятия Декларации о суверенитете, выступая в Та­тарстане, Президент России Б.Н. Ельцин произнес фразу, получив­шую самую широкую известность: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Автономии начинают принимать собственные декларации о суверенитете. Все автономные области, кроме Еврейской АО, декларировали свой статус республик в со­ставе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краям или областям.

Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о воз­можности выхода из состава России (Коми, Татарстан), либо про­возгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмы­кия). Две республики не употребили в своих декларациях слова «в составе Российской Федерации» (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией.

Таким образом, в начале 1990-х г. лозунги федерализма слу­жили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий феде­рального центра.Реформа федеративных отношений в России была неизбежной, при этом пути переустройства предлагались в начале 1990-х г. следующие:

-                     создание национальных республик и т.н. «Русской респуб­лики»;

-                     отказ от национального принципа выделения субъектов фе­дерации и создание территориальных единиц на основе «губернизации»;

-                     создание федерации национальных республик и русских зе­мель, обладающих равными правами.

Отметим, что выбор федеративной формы государственного уст­ройства в России был обусловлен тремя основными причинами:

-                     необходимостью предотвратить территориальную дезинте­грацию страны по образцу Союза ССР;

-                     необходимостью реформировать национальные отношения;

-                     необходимостью «ввести в рамки» расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.

31 марта 1992 г. между федеральным центром и регионами был заключен Федеративный договор, включенный в Конституцию РФ и представляющий собой, по сути, первый документ, описы­вающий федеративный порядок России. Фактически Договор представлял собой три группы договоров о разграничении предме­тов ведения и полномочий, поскольку федеральные органы ис­полнительной власти подписывали договоры с органами исполни­тельной власти:

1) «суверенных республик в составе РФ»;

2) краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3) автономной области и автономных округов.

Договоры были подписаны глава­ми 87 субъектов РФ, не подписали этот документ главы Республи­ки Татарстан и Чеченской Республики.

Федеративный договор до сих пор вызывает неоднозначные оценки специалистов. С одной стороны, подписание этого документа позволило достичь компро­мисса между центром и регионами, сняв угрозу для территориаль­ной целостности страны. С другой стороны, документ узаконил асимметричный харак­тер российского федерализма, разделив субъекты федерации на «классы» с точки зрения объема политических и экономических прав — наибольший объем прав получили республики. Федеративный договор был временным и противоречи­вым документом, он отразил отсутствие опыта федеративного строительства у российской политической элиты. Договор следует рассматривать не столько как некий результат, сколько как необ­ходимый и очень важный этап процесса федеративного строитель­ства, как некую «декларацию о намерениях» строить общий про­ект под названием «федеративная Россия».

Асимметрия естест­венным образом привела к нарастанию противоречий между фе­деральным центром и областями, которые стремились повысить свой статус посредством провозглашения на своей территории республик. Наиболее известная и «реальная» попытка — провоз­глашение Уральской республики на территории Свердловской об­ласти. Впоследствии глава областной администрации Э.Э. Россель был отстранен Президентом РФ от должности.

12 декабря 1993 г. на референдуме была принята новая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила ряда уже существующих проблем. Конституция определила основы российского федерализма. Так, со­гласно ст. 1, п. 1, Российская Федерация — это федеративное госу­дарство. Конституция страны не предусматривает право сецессии — выхода субъектов из состава фе­дерации. Рос­сийская Федерация (по состоянию на 1993 год) состояла из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 горо­дов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). В последующем была проведена реорганизация, связанная с вхождением шести автономных округов в состав краев и областей. По состоянию на 2012 год в состав Российской Федерации входит 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округа, 2 горо­да федерального значения – всего 83 субъекта федерации