6. Модели регионализации (две на выбор).

Регионализация — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональ­ный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия ре­шений на национальном и наднациональном уровнях.

Рассмотрим более подробно модели регионализации в некото­рых государствах — членах Европейского союза — Италии, Фран­ции, Испании, Великобритании.

1.                  Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональ­ную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнитель­ную власть (правительство) во главе с президентом региона. Со­гласно ст. 117 Конституции странырегиональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, по­литика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей час­ти деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обла­дает правом наложить вето на любое решение региональной ас­самблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политичес­ких систем итальянские регионы не имеют прямого представи­тельства в национальном парламенте.

В последние годы итальянские регионы показывают растущее желание и способности формулировать и артикулировать свою новую роль в итальянском политическом процессе. Однако надо учитывать, что итальянские регионы — это искусственные конст­рукции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ^[14].

Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, ко­торые воспринимают региональные выборы как некую стадию на­циональной политической конфронтации, где специфические ре­гиональные вопросы практически не играют роли в ходе предвы­борной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. А если регионы полити­чески слабы, то они, соответственно, слабы и в формулировании и проведении собственной политики.

К середине 1970-х годов по всем регионам Италии избиратели и местная элита выступали активными сторонниками региональ­ных реформ^[15]. С 1980-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно изменения их роли в национальном политическом процессе. Первое важное предло­жение «регионального фронта» было озвучено в 1991 г. в декла­рации «К новому статусу региона». Предложение включало:

  тре­бование расширения полномочий регионов;

  четкое разграниче­ние полномочий между центром и регионами;

  прямое участие представителей регионов в законодательном политическом про­цессе на национальном уровне через палату регионов или парла­ментский комитет;

  расширение финансовой автономии регионов.

Предложение вызвало конфликт между центром и ре­гионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, регио­нальные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство. В это же время в регионах идет активное развитие нового класса регио­нальных политиков.

Конфликты продолжались и в 1992—1993 гг. Регионы выступи­ли с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референ­дума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хо­зяйства и туризма. Так, начало 1990-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однакоосновной причи­ной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбар­дии) на региональных выборах.

До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые не­посредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было не­сколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас ре­гионы настаивают на установлении прямых контактов с инсти­тутами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, от­ношения устанавливаются скорее на стадии реализации полити­ческих решений, нежели на стадии принятия решений. Некото­рые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университе­тов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских дви­жений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.

Надо отметить, что северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лобби­ровании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей:

  чрезмер­ная роль национальных отраслевых министерств

  и парадоксаль­ное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показыва­ют серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если эли­ту северных регионов больше заботит принятие новых норматив­ных документов, то элиту южных регионов — распределение фи­нансовых потоков.

Еще одним важным итогом исследований явилась крепнущая аутентичность и автономия региональных институтов, что про­явилось, в частности, в растущей независимости региональных советников от местных партийных лидеров, стремлении первых проводить собственную линию. В целом население и лидеры местных общин довольны доступностью и несравненно боль­шей открытостью региональных администраций по сравнению с национальной. Однако имеются и крупные проблемы, связан­ные с недостаточной подготовленностью персонала, их непрак­тичными и несогласованными действиями^[17]. Многократно от­мечена управленческая некомпетентность региональных вла­стей. Помимо этого, региональные реформы обострили диспропорции между Севером и Югом; реформы имеют разный эффект в этих частях страны.

В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Ре­гиональные институты относительно глубоко укоренились в Ита­лии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Италия не превратилась в федерацию, поскольку по­литический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, например, германских земель. Однако было справедли­во отмечено, что различие унитарной и федеративной системы есть не дихотомия, но континуум. Утверждение общественной легитимности региональных институтов — это процесс, требую­щий определенного времени.

2.                  Во Франции система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно измене­ны по закону 1972 г., который создал систему региональных сове­тов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские).

Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гаран­тированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что полити­ки предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправ­ления, а не за позицию регионального уровня.

Несмотря на то, что во Франции процесс децентрализации име­ет уже многолетнюю историю, исследователи отмечают слабость французских регионов. Их компетенции и финансовые ресурсы остаются недостаточными, регионы слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения.

Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях:

  цен­тральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции;

  пе­риферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии.

В этом отношении французский регионализм имеет общие черты с итальянским. Так же как и в Италии, периферийные регионы отличаются апатией, слабо участвуя в европейских политических дебатах. Парадоксально то, что периферийные регионы, получающие средства от фондов ЕС, отличаются тем не менее наибольшим равнодушием или даже враждебностью к европейской идее — фактически это оппозиция интеграции, выраженная в террито­риальной форме.

На национальном уровне регионы действуют как группа дав­ления, прежде всего через своих наиболее авторитетных пред­ставителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Маститые региональные политики уступают место более молодым, имеющим меньшее влияние на централь­ное правительство. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной.

3.                  В Испании, в отличие от Франции, история распорядилась иначе: страна никогда не была исторически сложившимся цен­трализованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Испанская история содержит периоды усиления и ослабления централизации. Так, первая современная Конституция Испании 1812 г. означала ко­нец (по крайней мере, временный) исторического испанского ре­гионализма, создав унитарный территориальный порядок и уни­тарное управление, разделив страну на пятьдесят провинций. Конституция первой Испанской Республики от 1873 г., сущест­вовавшая совсем недолго, напротив, превратила страну в федера­тивное государство, в котором семнадцать государств, среди которых Куба и Пуэрто-Рико, формировали испанскую нацию. Федеративное испанское государство состояло из трех уровней: муниципалитетов, регионов-государств и самой федера­ции — республики.

По мнению экспертов, первая республика оказалась столь недолговечной, в частности, потому, что слишком радикально разрешила проблемы территориального порядка. В 1876 г. но­вая Конституция восстановила централизованное государство в стране.

Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. отличало стремление дать ответы на вызовы регионализма; Основной закон страны предоставил возможность не только отдельным, но всем территориям полу­чить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии.

Новая модель территориального устройства полу­чила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано все­ми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, огра­ничиваясь лишь списком полномочий и определяя два воз­можных пути достижения автономии:быстрый, предусмотрен­ный для исторических регионов и позволяющий сразу полу­чить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

Таким образом, в Испании всегда в той или иной мере наличе­ствовал политический и культурный регионализм, всегда сущест­вовали особые исторические территории. История страны есть в данном отношении история колебаний, подвижек между центра­лизмом и регионализмом.

В 1983 г. Конституционный суд страны официально назвал Испанию «государством автономий», с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным. Так, Томас Рамон Фернандес Родригесназывал свою страну «унитарным региональным государством», это название ясно отражает достигнутый в Испании компромисс между концеп­тами унитарного государства и политическими амбициями регионов.

4.                  В англосаксонских странах процесс перераспределения власт­ных полномочий носит название деволюции.

В Великобрита­нии, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределе­нию полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шот­ландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Итогами длительных дискуссий о характере деволю­ции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были про­ведены в 1999 году.

В США проблема деволюции или «революция деволюции» — расширения полномочий штатов за счет федерального правитель­ства — тесно связана с проблемой трансформации модели амери­канского федерализма. В начале 1980-х гг. Р.Рейган выступил с кон­цепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухо­да, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федера­тивной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же феде­рализм этого не допускает, поскольку и Соединенные Штаты в целом, и каждый штат в отдельности являются суверенными по­литическими образованиями.

Таким образом, помимо политической риторики, деволюция в США в 1990-е гг. материализовалась лишь в двух конкретных меро­приятиях:

  конгресс отменил общефедеральные стандарты скорос­ти на автомагистралях

  и расширение свободы штатов в использо­вании федеральных целевых грантов.

Что касается тенденций, то исследователи выделяют следующие тенденции «в сторону дево­люции»:

   ориентация Верховного Суда США на защиту прав штатов;

   ослабление бюджетного давления на штаты;

   опережающий рост численности работающих по найму на штаты и муниципалитеты по сравнению с ростом численности фе­деральной бюрократии.