21.Агенты центральной администрации: прямое и непрямое федеральное администрирование.

Наряду с формированием более или менее единого общенационального правового пространства государство создает специализированные властные структуры или региональные подразделения общенациональных властных структур для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов в регионах. В этой связи говорят о территориальных сетях агентов центральной администрации, представляющих ее политические интересы на местах.

В государстве с неразвитой децентрализацией данная сеть может иметь тотальный характер. Так происходит в том случае, если все местные чиновники назначаются центром. Назначение может быть прямым или косвенным (в последнем случае — когда менее крупные чиновники на местах назначаются региональными чиновниками, которые при этом назначены центром).

Главный интерес представляет формирование "агентских сетей" в странах, где на местах функционируют выборные органы власти, выражающей таким об­разом территориальные интересы.

Одним из способов реализации территориально-политического контроля яв­ляется создание подконтрольных центру структур на тех же управленческих уров­нях, на которых действует выборная местная власть.

В унитарных государствах с развитым местным самоуправлением наиболь­ший интерес привлекает континентальная модель местного самоуправления. Смысл этой модели заключается в том, что наряду с местным самоуправ­лением на местах создается система представительств общенациональной админи­страции. Такая ситуация характерна для Франции.

Континентальная модель предполагает наличие на местах выборных пред­ставительных органов местного самоуправления, нередко формирующих и исполнительные органы местного самоуправления (речь идет об ATE первого порядка). Эту роль во французском департаменте выполняет генеральный совет.

Одновременно в департаменте действует институт агентов центральной адми­нистрации — префектов, которые назначаются президентом республики. Агенты центральной администрации в лице супрефектов действуют в округах, на которые делятся департаменты (супрефекты считаются помощниками префекта по конкрет­ному округу). Интересы центра представляют специальный орган власти и его гла­ва, выполняющие функции общенациональной исполнительной власти примени­тельно к территории. Этот орган власти входит в вертикаль исполнительной вла­сти, он подконтролен центру.

В качестве более удобного общего понятия для глав региональной исполни­тельной власти можно исполь­зовать распространенное понятие "губернатор". Надо, однако, учитывать принци­пиальную разницу между выборными губернаторами, представляющими региональ­ное самоуправление, и назначаемыми, которые являются агентами центральной администрации.

Устройство региональной власти с выборными ассамблеями и назначаемыми губернаторами встречается во многих унитарных государствах Европы. Например, в Швеции губернаторы ленов назначаются центром, в то время как население избирает представительные органы самоуправления — ландстинги.

В некоторых странах, где система местного самоуправления близка к континентальной, на уровне административных единиц первого порядка доминирует агент центральной администрации, тогда как структура выборного самоуправления в явном виде отсутствует. Скажем, в Норвегии король назначает руководителя провинции (фюльке) — фюлькесманна, а орган самоуправления — фюлькестинг сформирован из председателей коммунальных советов (т.е. глав местного самоуправления низового уровня) и не выбирается населением напрямую. В таких стра­нах можно говорить о менее развитом региональном самоуправлении.

Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах. Интересы центра в таком случае обеспечиваются контролем за губернатором, который, хотя и избирается народом, по конституции именуется агентом президента республики.

В политической регионалистике различают две модели самоуправления — агентскую и модель партнерства. В случае местного самоуправления первая оче­видно совпадает с континентальной моделью, использующей формулу "агент цент­ральной администрации плюс ассамблея". Она особенно интересна наличием уси­ленного территориально-политического контроля, сочетающегося обычно с более развитым местным самоуправлением (т.е. речь идет о балансе, сочетающем высо­кий уровень децентрализации с высоким уровнем централизованного контроля).

Англосаксонская модель (модель партнерства) не предполагает наличия аген­тов центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует ме­стное самоуправление. Она означает "отсутствие на местах полномочных предста­вителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные орга­ны". На местном уровне действует только местная выбор­ная власть, т.е. ассамблея со своим исполнительным органом. Задача контроля со стороны центра может не ставиться в принципе: считается, что местное самоуправ­ление решает свои задачи в рамках своей компетенции, а в случае нарушений с его стороны используются судебные процедуры. Поэтому англосаксонскую модель местного самоуправления можно отождествлять с моделью партнерства (имеется в виду партнерство центра и органов самоуправления).

К англосаксонской модели близки модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, принятые в тех унитарных государствах, которые допускают всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблей. Однако одновременно для усиления центростремительных тенденций выборные главы регионов могут быть включены в общенациональную вертикаль исполнительной власти, как это происходит в Колумбии.

Теперь рассмотрим некоторые особенности регионального управления и самоуправления в федеративных государствах.

В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне наряду с выборной региональной властью, которая олицетворяет собственно ре­гиональные интересы, тоже обычно существует более или менее развитая система представительств федеральных ведомств.

Разработанный в США дуалистический федерализм оказался в значительной степени "идеальным типом", не реализованной в полной мере концепцией. Другими словами, принцип, когда на региональном уровне в федерации действует только региональная выбор­ная власть при полном отсутствии агентов центральной администрации, на прак­тике встречается редко.

Агенты федеральной власти на региональном уровне выполняют функции прямого федерального администрирования. Его смысл заключается в исполнении на местах решений, принимаемых на федеральном уровне, как на уровне общенацио­нального нормотворчества, так и в рамках узковедомственной политики.

Сеть агентов центральной администрации на местах в федеративном госу­дарстве может быть развита в разной степени в зависимости от того, сколь жесткий уровень контроля центр считает целесообразным, исходя из политической ситуации.

• Один из вариантов — создание системы функциональных вертикалей в ви­де многочисленных региональных представительств центральных ведомств.

• Другой, более "жесткий", вариант — создание специального института, представляющего интересы центра в регионе и контролируемого из центра.

Другим способом реализации территориально-политического контроля яв­ляется наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. В этом случае говорят о непрямом федеральном администрировании (прямое федеральное администрирование, как это следует из определения, осуществля­ется через чиновников, назначаемых из центра). Аналогия возможна с квазифедеративными формами местного самоуправления в унитарных государствах, когда выборный губернатор является агентом центральной администрации.

Различение прямого и непрямого федерального администрирования проводится, например, в Австрии. По вопросам непрямого федерального администрирования (касающимся реше­ний, имеющих обязательную силу на всей территории страны) губернаторы австрийских земель выступают в роли агентов федерального правительства и действуют в соответствии с директивами правительства в целом и отдельных министров.

Смысл деятельности агентов центральной власти заключается прежде всего в том, чтобы на данной территории исполнялись общенациональные законы, а также иные решения центральной администрации.

Особенность федеративных государств с их выборной региональной властью заключается в том, что органы выборной региональной власти могут одновременно выполнять функции агентов центральной администрации по исполнению директивных решений федерального центра. Но часть таких функций может выполняться и непосредственными агентами центральной администрации на местах, работающими в режиме прямого федерального администрирования.

Одновременно не следует считать, что назначенный из центра региональный чиновник даже в унитарном государстве является "слепым" исполнителем дирек­тив, исходящих из центра. Работая в данном регионе, этот чиновник, принимая конкретные решения в рамках своей компетенции, как правило, учитывает осо­бенности местной среды и в какой-то степени становится выразителем региональ­ных интересов, возможно даже — лоббистом этих интересов в центре.