24.Организация региональной власти в федеративном государстве: модели выборного и назначаемого губернатора.

Региональной властью называют власть на уровне административно-территориальных единиц первого порядка, отличая ее от местной власти, действующей на более низких управленческих уровнях.

• В федеративном государстве региональная власть обычно является проекцией общенациональной власти, повторяя на более низком управленческом уровне те же самые организационные формы.

• В федеративном государстве возникает особый феномен относительно автономной региональной власти на уровне субъектов федерации, которая имеет определенные полномочия.

• В любом федеративном государстве на региональном уровне действует представительный орган власти.

• В федерации ее субъекты имеют свою компетенцию и занимаются нормотворчеством в ее рамках.

• Главные различия между федерациями связаны с организацией исполнительной власти. Поэтому самым логичным вариантом представляется классификация моделей организации региональной власти, исходя из организации региональной исполнительной власти.

Модель выборного губернатора

В этом случае в регионах проводятся прямые всенародные выборы губернатора, который является первым лицом субъекта федерации, персонифицируя региональную власть. Понятие "губернатор" может считаться общим, поскольку оно наиболее часто используется для официального обозначения выборной должности первого лица в регионе, возглавляющего его исполнительную власть.

Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обязательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.

Важно отметить, что модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является региональной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне насе­ление избирает президента, на уровне субъектов федерации — губернатора. Распро­странена ситуация, когда при наличии на федеральном уровне института вице-президента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами из­бираются вице-губернаторы.

Классическим примером федерации, где проводятся губернаторские выборы, являются США. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномочий составляет четыре года, что соответствует сроку полномочий американского президента. Легислатуры американских штатов также отчасти напоминают обще­национальный парламент: они являются двухпалатными (за единственным исклю­чением Небраски, где легислатура — однопалатная).

Модель выборного губернатора характерна для латиноамериканских федера­ций, законодательство которых формировалось под влиянием законодательства США (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла). В этой связи модель выборного губернатора можно также называть американской моделью организации региональной власти.

В Мексике формат губернаторских выборов полностью соответствует фор­мату выборов президента страны: губернатор избирается на шесть лет и имеет право находиться в должности только один срок. В Бразилии губернаторы, как и прези­дент, избираются на четыре года (при этом закон 1997 г. предусмотрел право на по­вторное избрание президента, губернаторов и мэров).

Неудивительно, что модель выборного губернатора была заимствована Фе­деративными Штатами Микронезии — бывшей подопечной территорией США в Тихом океане. В штатах Микронезии выбираются губернаторы и в паре с ними — лейтенант-губернаторы. Особенность Микронезии заключается в том, что модель выборного губернатора там нельзя считать проекцией общенациональной модели: на федеральном уровне президента выбирает парламент. Это, кстати, подчеркивает высокий уровень децентрализации Микронезии, где именно выборная власть в штатах имеет огромное значение. Губернаторы микронезийских штатов избирают­ся сроком на четыре года. Формат выборов несколько различается между штатами. Что касается легислатур, то и здесь есть различия: в штате Чуук выбирается двухпалатный парламент, в остальных штатах — однопалатные.

Как и в случае с сенаторами, некоторые федерации считают необходимым гарантировать личную связь губернатора с регионом, в котором он избирается. На­пример, в Мексике губернатор должен быть уроженцем региона или проживать в нем не менее пяти лет. Самые жесткие цензы действуют в штатах Микронезии, где представитель другого штата практически не имеет шансов на участие в выборах. В штате Чуук ценз оседлости для губернатора состав­ляет 25 лет, губернатор должен родиться на территории штата или быть его пред­ставителем по происхождению своего рода.

Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асим­метрии, характерной для федеративных государств. Для США и латиноамерикан­ских федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при этом главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно обычным губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа назначается.

Столичные города, подобно другим городам, обычно являются субъектами местного самоуправления. В результате в США в Вашингтоне, который практиче­ски совпадает с округом Колумбия, избирается свой мэр. А вот в Венесуэле возникла ситуация двойной власти в столичном центре: глава федерального округа назнача­ется, но в то же время в столице страны Каракасе избирается мэр (алькальд).

В том случае, если город является полноправным субъектом федерации, используется совмещение структур регионального и местного самоуправления в лице одних фигур и органов власти (примеры Вены, Берлина и др.).

Модель назначаемого губернатора

Особенностью этой модели является дуализм региональной власти, сочетающей эле­менты регионального самоуправления и централизованного управления.

С одной сто­роны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формиру­ется региональное правительство.

С другой стороны, президент страны назначает гу­бернатора, который является агентом центральной администра­ции. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определенном прямом федеральном администрировании. Данная модель наиболее характерна для Индии и Пакистана, и ее можно назвать индо-пакистанской моделью.

В Индии президент назначает губернаторов штатов сроком на пять лет. На­селение избирает ассамблеи штатов, насчитывающие от 60 до 500 членов. Ассамблеи не имеют единого для всех штатов формата. В некоторых штатах действуют двухпа­латные ассамблеи, включающие законодательный совет и законодательное собрание. В соответствии с принципами парламентской республики победившая на выборах в региональную легислатуру партия получает право сформировать из числа депутатов Совет министров, который несет ответственность перед ассамблеей. Руководителем Совета министров является главный министр штата, который является наиболее статусной фигурой со стороны регионального самоуправления. В то же время право принятия ключевых кадровых решений остается за губернатором штата. Именно губернатор назначает главного министра, а по его рекомендации — назначает членов Совета министров штата. В со­ответствии с официальной формулировкой главный министр в своей деятельности помогает и советует губернатору.

Похожая модель действует и в Пакистане, где отмечается более высокий ста­тус губернатора в сравнении со статусом регионального самоуправления. В Пакиста­не президент назначает губернатора провинции. Губернатор имеет большие полно­мочия, связанные с кадровой политикой в регионе, изданием указов, правом распус­кать легислатуру и налагать вето на ее решения. Региональное самоуправление, как и в Индии, представляют ассамблеи. Из числа членов ассамблеи губернатор назнача­ет главного министра провинции и формирует кабинет министров.

Следует отметить, что в условиях асимметричной индийской федерации организация власти в союзных территориях отличается от организации власти в штатах. Для союзных территорий еще более характерна модель централизованного управле­ния. В соответствии с общими правилами, установленными индийской конституци­ей, власть союзной территории возглавляет управляющий, назначенный президен­том страны. При этом президент определяет порядок управления союзной террито­рией, а национальный парламент — ее законодательство. Однако тенденция такова, что в некоторых союзных территориях по решению центра формируются органы регионального самоуправления, напоминающие таковые в штатах.