2.9. Александр III: новая частичная централизация

В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проек­цию в региональной политике.

Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управле­ния нестабильными территориями. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвы­чайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимо­сти особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искорене­ния крамолы". 

Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Губернаторы осуществляют надзор за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут ини­циировать их смещение с должности.

Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в ли­це подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян ад­министративные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский началь­ник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходовани­ем мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян. При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. 

В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. 

В-четвертых, развивается огосударствление земства. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией.

В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в регио­нальной элите. 

В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. 

2.10. Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"

Зем­ства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добивают­ся права на законодательную деятельность.

Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия.

В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих полити­ку ограничения земств, особенно в экономической сфере. Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает разви­ваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране. Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непо­средственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В ре­зультате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губерн­ские земские собрания получили право делегировать по одному своему представи­телю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправ­ления в общегосударственных политических структурах.

Ощущая определенную конкурен­цию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернато­ра. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частно­сти, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор ок­ружного суда.

В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпус­кать пар". В рамках земств были сделаны уступки крестья­нам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" реше­ние Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Именно при Николае II центр впервые начинает прово­дить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присво­ил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал мани­фест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. .

На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движе­ний, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляют­ся уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитим­ность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными поли­тическими и региональными вызовами.

В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отме­чается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений.

35.       Отношения «центр-регионы» в советский период.