3. Послепетровская централизация

Развитие системы "центр — регионы" после смерти Петра I сдвинулось в сторону централизации и упрощения институциональной рамки.

В 1726—1728 гг. по инициативе Верховного тайного совета система центра­лизованного управления была упрощена и ужесточена, а элементы самоуправления сведены к минимуму. 

Одновременно с ликвидацией дистриктов и восстановлением уездов был ликвидирован институт земских комиссаров, наиболее стабильный петровский ин­ститут самоуправления на местах.

В городах самоуправление было урезано. Главный магистрат отменен, маги­страты на местах переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам. Уменьшились судебные функции городских структур.

Заметно упростилась структура губернской администрации.

В регионах усилены элементы единоначалия с концентрацией власти в ру­ках губернатора и его полным подчинением центру. 

Впервые установлена вертикальная иерархия. Предусматривалось, что уезд­ный (городовой) воевода подчинен провинциальному, а тот — губернатору.

Формальная властная вертикаль сочеталась с фактическим отсутствием контроля за ситуацией на местах. В результате уровень произвола со стороны фор­мально встроенных в иерархию региональных администраторов резко вырос.

При этом политика центра в отношении "асимметричных" окраин остава­лась непоследовательной. Баланс отношений "центр — регионы" несколько выправляется при Елиза­вете Петровне. Дочь Петра I частично восстановила городское самоуправление в ви­де магистратов, правда, с ограниченными функциями. В 1743 г. вновь созданы го­родские магистраты вместо подчиненных центру ратуш.

4. Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)

Екатерининская модель региональной политики в значительной мере вос­производит петровскую модель, деформированную при последующих правителях. Большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские вея­ния и в особенности теория разделения властей.

 Происходит переосмысление института губернатора: консолидация центра­лизованной региональной власти и ее ответственность за региональное развитие по­лучают новое идеологическое обоснование. Центр уходит от двухуровневой системы управления "губернии — провин­ции". Вместо этого он разукрупняет губернии, и, по сути, прежние провинции ста­новятся новыми губерниями. Губернская реформа начинается в 1775 г. с выходом в свет "Учреждения об управлении губерний". Также центр создает новый управленческий институт для более эффектив­ного и жесткого военно-административного управления. Институт генерал-губер­наторов получает оформление как один из ключевых институтов централизованно­го управления для особых случаев. Для них был предусмотрен специальный терри­ториальный формат — объединения из нескольких губерний, в которых они по своему статусу находились выше "простых" губернаторов.

Региональное самоуправление начинает возрождаться в формах дворянского самоуправления и совпадает с повышением независимости судебной власти.

Одним из главных признаков усиления регионального начала становится частичная выборность судов (судебных заседателей в губерниях, а в уездах еще и председателей судов). В рамках судебной реформы в губернии появляется средняя судебная инстанция для дворян в лице верхнего земского суда, в уезде — нижняя инстанция в лице дворянского уездного суда и нижнего земского суда. Также соз­даются верхняя и нижняя расправы — судебные органы для крестьян, в которых заседают представители местного дворянства. Очень важным институтом регионального развития и самоуправления ста­новится создаваемый в губерниях приказ общественного призрения — прообраз бу­дущих земских учреждений. В его компетенции находятся народное просвещение, медицина, заведения общественного призрения (богадельни, дома умалишенных, приюты). Наконец, екатерининская модель предусматривает становление дворянского сословного самоуправления на местах. Речь идет о дворянских собраниях и местных предводителях дворянства. 

Особого внимания заслуживает институт предводителя дворянства. В сущ­ности, он становится первым выборным руководящим лицом регионального уров­ня, выражающим, правда, интерес одного сословия, но составляющего основу ре­гиональной элиты того времени. 

В 1785 г. выходит жалованная грамота городам. Этот документ предполагает упорядочение ситуации в городском самоуправлении и регламентацию деятельно­сти политических институтов. Городское население было поделено на шесть разря­дов: владельцы недвижимой городской собственности, купцы, ремесленники, име­нитые граждане, иностранные купцы, прочие. Создается институт городской думы и городского головы — третья попытка правового оформления городского самоуправления после петровских земских изб и магистратов. Первичным органом само­управления становится городское собрание, в котором участвуют все городовые обыватели, отвечающие имущественному цензу. Городское собрание выбирает об­щую городскую думу, в которую входят гласные (т.е. депутаты) от шести разрядов и городской голова. Постоянно действующим органом исполнительной власти ста­новится шестигласная дума, в которую входят по одному представителю от каждого разряда (председателем шестигласной думы является городской голова).

Целью Екатерины II было, по-видимому, и распространение единой модели региональной политики по всей стране, со снижением территориально-политиче­ской асимметрии.