19. Институты регионального влияния на общегосударственном уровне

Бикамерализм и региональные палаты

Сбалансированная система "центр — регионы" предполагает наличие специальных институтов, обеспечивающих политическое влияние регионов на общенациональ­ном уровне. Основным таким институтом  является специальная палата общенационального парламента, которая формируется на принципах регионального представительства, ее можно также называть сенатом.

Федеративная модель территориально-государственного строительства обыч­но предполагает бикамерализм. Понятие "бикамера­лизм" относится ко всем парламентам, которые состоят из двух палат.

Иерархия палат и функциональные различия между ними.

1)                 Наличие двух палат в национальном парламенте может означать или их равнопра­вие, или иерархию

2)                 Другое различие между палатами связано с их функциями. 

3)                 Наконец, различают "сильные" и функциональные региональные палаты. В пер­вом случае региональная палата обладает широким набором значимых полномо­чий, во втором — имеет узкие специализированные функции.

Юридически оформленная иерархия двух палат встречается довольно редко. Смысл иерархических отношений между палатами и определения региональной палаты как "верхней" обычно сводится к следующим функциям:

•       Функция принятия особо важных решений. 

•       Функция фильтра. Некоторые или все законы, принимаемые нижней па­латой, подлежат обязательному утверждению верхней палатой.

Чаще всего палаты по факту являются равноправными и различаются по своим функциям (т.е. вопросам, по которым они осуществляют законотворчест­во). Например, ситуация в Швейцарии интересна тем, что обе палаты национального парламента не просто являются рав­ноправными, но имеют идентичные полномочия.

Региональные палаты, как правило, выполняют функцию принятия особо важных решений, вне зависимости от того, называются они официально верхними или нет. Например, в их ведении может находиться рассмотрение преступлений высших должностных лиц, в частности процедура импичмента.

Функция фильтра также достаточно широко распространена, в том числе в ситуации с совершенно равноправными палатами. В этой ситуации обе палаты выполняют функции фильтра по отношению друг к другу: принятие закона одной палатой требует одобрения со стороны другой.

Возможна ситуация, когда региональные палаты выполняют функцию ин­ститутов парламентского контроля за органами исполнительной власти. Роль тако­го фильтра выполняет германский бундесрат. Так, федеральное правительство обя­зано держать бундесрат в курсе текущих дел^[4].

Определение специфических функций региональной палаты, как правило, связано с двумя характерными ситуациями.

1)        Одна из них — это принятие особо важных общего­сударственных решений. Речь идет о решениях в области внешней политики, про­цедуре импичмента и др.

2)        Вторая ситуация связана с принятием решений, которые определяют ре­гиональную политику, отношения между центром и регионами.

Способ формирования региональной палаты

1)                 В некоторых федерациях проводятся выборы обеих палат национального парламента, т.е. региональная палата формируется через выборы.

В настоящее время всенародные выборы членов региональной палаты про­водятся в некоторых латиноамериканских федерациях. Это — Мексика и Бразилия.

2)                 Другим способом формирования региональной палаты является делегирова­ние региональными органами власти, например, избрание ее членов региональными пар­ламентами. Данный способ применяется в самых разных странах. Среди них наиболее крупные азиатские федерации — Индия, Пакистан и Малайзия. Этот же способ используется в Аргентине. В Европе он используется в Австрии.

3)                 Так, в Германии бундесрат формируется правительствами земель, и в его со­став входят члены этих правительств^[5]. Данная ситуация часто описывается с по­мощью понятия "intergovernmentalism", которое в данном случае может быть переведено как"региональное межправительственное взаимодействие". С одной стороны, бундесрат не может быть распущен. С другой стороны, он не решает вопросы, свя­занные с отставкой федерального правительства.

4)                 Особая ситуация в Швейцарии объясняется высокой степенью самостоя­тельности кантонов, которые сами определяют, каким способом обеспечивать свое представительство в Совете кантонов. В одних кантонах члены региональной пала­ты избираются легислатурами, в других — населением.

5)                 Наконец, совершенно особый способ формирования региональной палаты используется в Канаде. Здесь она назначается генерал-губернатором. Фактически процесс на­значения членов региональной палаты контролируется премьер-министром страны.

Вне зависимости от способа формирования региональной палаты, ее член должен быть выразителем региональных интересов. Для обеспечения этой связи законодательство некоторых стран предполагает ценз оседлости или иные подобные формы.

Нормы регионального представительства

Существуют две основные нормы представительства субъектов федерации в регио­нальной палате — равенство и квотирование.