Тема 4. Формування дохідної бази місцевих бюджетів

1. Фінансова незалежність місцевого самоврядування.

2. Поняття та склад фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

3. Місцеві позики та їх розвиток в Україні.

4. Роль малого підприємництва у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

5. Економічна природа, виникнення та практика місцевого оподаткування в Україні.

6. Проблеми реформування місцевого оподаткування.

Основні терміни та поняття: автономія, бюджетна самостійність, загальні місцеві позики, прибуткові позики, про­ектні позики, місцеві податки, фінансові ресурси.

1. Фінансова незалежність місцевого самоврядування.

Головною ознакою фінансової незалежності є володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, обсяг яких відповідає функ­ціям і завданням, що покладаються на ці органи. Такі фінансові ресур­си потрібні місцевій владі для реалізації намічених цілей і програм еко­номічного та соціального розвитку території відповідно до обраних прі­оритетів. Фінансову незалежність слід розуміти як незалежність від за­гальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місце­вих проблем і, головне, забезпечення для їх вирішення відповідних коштів.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування — це незалежність їх від загальнодержавних органів влади у при­йнятті певних рішень щодо місцевих проблем і забезпечення для їх вирішення відповідними коштами.

Серед усіх принципів функціонування місцевого самоврядування, визначених у чинному законодавстві, особливого значення набуває прин­цип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, яким воно наділено в межах повноважень, визначених законодавством. Правова та організаційна самостійність ви­являються у наділенні органів місцевого самоврядування певним колом повноважень, у межах яких вони діють самостійно, приймають відповідні правові рішення, а також несуть відповідальність за їх виконання.

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" є багато норм, які легітимізують фінансову незалежність місцевого самовряду­вання. Зокрема, до них належать:

— самостійність розробки, розгляду, затвердження і виконання міс­цевих бюджетів; внесення змін до місцевих бюджетів;

— встановлення місцевих податків і зборів та величини їх ставок у межах, визначених законодавством;

— надання пільг за місцевими податками і зборами;

— випуск місцевих позик, лотерей та інших цінних паперів;

— отримання позик від інших місцевих бюджетів та інших джерел;

— передача коштів з відповідного місцевого бюджету до інших міс­цевих бюджетів;

— розміщення належних органам місцевого самоврядування коштів у банках, отримання відсотків від їх доходів із зарахуванням до доходів міс­цевих бюджетів;

— утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) фондів;

— розпорядження комунальним майном;

— встановлення у порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів на послуги, які надають підприємства та організації комунальної власності;

— право на створення комерційних банків та інших фінансово-кредит­них установ.

Сучасні реалії свідчать про те, що вирішальне значення для забезпе­чення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування у біль­шості випадків мають доходи місцевих бюджетів. Це пояснюється тим, що: об'єкти комунальної, а також спільної власності переважно належать до невиробничої сфери, вони не дають значних надходжень кош­тів до органів місцевого самоврядування, а є неприбутковими організа­ціями і, як правило, перебувають на повному, іноді — частковому, утри­манні за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Місцеві органи самоврядування позбавлені права на створення позабюджетних цільових і валютних фондів. Запровадження таких жорст­ких обмежень спричинено численними порушеннями у формуванні по­забюджетних фондів, передаванням до них коштів, які мають надходи­ти до місцевих бюджетів, відсутністю дієвого контролю за використан­ням цих фондів.

Місцеві позики поки ще не набули в Україні належного поширення, характерного для країн з ринковою економікою, через неврегульованість правових та організаційних процедур їх розміщення й обігу, не­розвиненість інфраструктури фондового ринку, відсутність вільних кош­тів у підприємницьких структур і населення, недовіру до державних цінних паперів та ін.

У зв'язку з цим надзвичайної актуальності набуває проблема само­стійності місцевих бюджетів як визначальної складової фінансової незалежності місцевого самоврядування.

У Законі "Про бюджетну систему України" самостійність бюджетів розглядалася лише як один із принципів бюджетного устрою. Зазнача­лось, що самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних до­хідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповід­но до законодавства України.

Таке досить стисле трактування бюджетної самостійності було роз­ширене у прийнятому 21 травня 1997р. Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні". У ст. 16 зазначається, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Важливою нормою Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" стало внесення поло­ження про те, що держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Якщо доходи від закріплених за місце­вими бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний обсяг місцевого бюджету, то держава вилучає з нього до дер­жавного бюджету частину надлишку коштів.

Бюджетна самостійність — це один з основних принципів побудови бюджетної системи, визначений у Бюджетному кодексі України.

Основними положеннями, які відповідають принципу самостійності бюджетів у Бюджетному кодексі України є такі:

— держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;

— органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також держави;

— за місцевими бюджетами закріплюються відповідні джерела до­ходів;

— органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого са­моврядування мають право визначати напрями використання бюджет­них коштів відповідно до законодавства України;

— органи місцевого самоврядування мають право самостійно і неза­лежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування безпосе­редньо пов'язана зі структурою доходів місцевих бюджетів, які є її основою. Залежно від територіальної локалізації в складі доходів місце­вих бюджетів доцільно виокремлювати: доходи, одержані на території місцевого самоврядування, і доходи, одержані на інших територіях, які у процесі перерозподілу спрямовуються у певний місцевий бюджет у формі міжбюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій).

У свою чергу, доходи, одержані на території місцевого самоврядуван­ня, поділяються на власні й закріплені. У зв'язку з тим, що визначаль­ними для фінансової незалежності місцевого самоврядування є власні доходи, розглянемо їх детальніше. Залежно від способу одержання влас­них доходів їх можна поділити:

1) на податкові доходи;

2) доходи від надання послуг органами місцевого самоврядування (прибирання території, вивезення сміття, комунальні послуги тощо);

3) доходи від комунального майна (орендна плата, надання права на полювання і рибальство, плата за торгові місця на ринках, кошти від приватизації комунального майна).

Власні доходи місцевого самоврядування мають відповідати таким вимогам:

1) кошти, які одержують органи місцевого самоврядування мають бути локалізовані, тобто територіальне закріплені. Виконання цієї умо­ви дає можливість встановити безпосередній зв'язок між податковими надходженнями на певній території і діяльністю місцевої влади, обра­ної населенням певної території для запровадження податків, зборів, платежів, визначення їх обсягів, надання пільг тощо;

2) місцеві органи самоврядування повинні мати право самостійно визначати напрями витрачання одержаних коштів, зважаючи на кон­ституційні вимоги і чинне законодавство, а також місцеві пріоритети економічного і соціального розвитку. Самостійність витрачання коштів створює передумови для контролю виборців за результатами діяльності місцевої влади;

3) органи місцевого самоврядування мають повністю контролювати власні дохідні джерела. Контроль за мобілізацією та використанням власних доходів передбачає також право місцевого самоврядування са­мостійно встановлювати ставки оподаткування та величину плати за міс­цеві послуги.

Отже, власними можна вважати лише доходи, які відповідають ви­мозі територіальної локалізації, тобто безпосередньо залежні від діяль­ності місцевої влади, яка повністю їх контролює і використовує на свій розсуд. Іншими словами, власні доходи — це доходи, надходження яких визначається політикою і діяльністю органів місцевого самовряду­вання.

З проблемами формування власної дохідної бази місцевих бюджетів тісно пов'язане питання податкової (фіскальної) автономії місцевої влади. Для України характерний низький рівень податкової автономії місцевого самоврядування тому, що більша частина коштів місцевих бю­джетів формується за рахунок закріплених доходів і бюджетних транс­фертів, які надаються за рішенням уряду України. Податкова авто­номія обмежується лише правом запровадження місцевих податків і зборів згідно з переліком і в межах, визначених Верховною Радою Украї­ни, а також наданням пільг зі сплати місцевих податків і зборів від­повідно до чинного законодавства.