3. Місцеві позики та їх розвиток в Україні.

Одним з основних місцевих фінансових інститутів є комунальний кредит. Причина існування комунального кредиту, як і державного, полягає в постійній суперечності між потребами органів влади і реальними мож­ливостями їх задоволення.

Проте комунальний і державний кредити мають одну істотну відмін­ність, яка полягає у продуктивному характері комунального кредиту на відміну від державного. Державні позики випускаються, як правило, з метою покриття бюджетного дефіциту, а місцеві позики — для здій­снення інвестиційних, переважно прибуткових, проектів.

Комунальний кредит — це сукупність економічних відносин між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізич­ними і юридичними особами — з іншого, за яких місцеве самов­рядування часто виступає як позичальник, рідше — як кредитор.

Акумулюючи фінансові ресурси для виконання своїх повноважень, органи місцевого самоврядування стають перед вибором джерел форму­вання ресурсної бази. При цьому постає дилема: обмежитися доходами, отриманими до бюджету на безповоротній основі, або ж залучити пози­кові надходження.

Сфері місцевих запозичень притаманні як позитивні, так і негативні аспекти.

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формуєть­ся з середини 90-х років минулого століття. У 1995 р. почав функціону­вати вітчизняний ринок субнаціональних запозичень, контроль за ви­пуском місцевих облігаційних позик було покладено на Державну ко­місію з цінних паперів та фондового ринку. Перші в Україні місцеві об­лігаційні позики з'явилися в 1995 р. у Дніпропетровську, Києві, Хар­кові та Донецьку, а до середини 1998 р. вже 10 міст України розмістили місцеві позики на суму майже 200 млн. грн. Запозичені кошти викори­стовувалися здебільшого для вирішення питань комунального госпо­дарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфра­структури. Пік активності вітчизняного ринку облігацій місцевих по­зик припав на 1996—1997 pp. У цей самий час було сформовано норма­тивно-правове забезпечення системи місцевих запозичень.

У 1997р. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку розробила перші правила і процедури здійснення облігацій місцевої по­зики, а в наступному році Президент України ухвалив Указ "Про впо­рядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що провадяться орга­нами місцевого самоврядування" від 18 червня 1998 р. Активізація сфе­ри місцевих запозичень у цей період була об'єктивним явищем і відпо­відала тенденціям, які спостерігалися у більшості розвинутих країн сві­ту, зокрема в європейських державах, де поштовхом до розвитку місце­вих запозичень стало прийняте на початку 1970-х років рішення Ради Європи про потребу доступу органів місцевої влади до ринку капіталів для здійснення запозичень.

Спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень розпочав­ся у 1998 р. Причиною цього, насамперед, вважають оголошення дефол­ту за випущеними в Одесі облігаціями на суму, що перевищила 91 млн. грн. Однак набагато глибший негативний вплив мала непослідовна політи­ка держави щодо розвитку системи місцевих запозичень та місцевих фі­нансів загалом. Право здійснювати запозичення, яке було надане орга­нам місцевого самоврядування Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", не могло належним чином реалізуватися у тогочасних умо­вах. Суттєвого вдосконалення потребувало як правове, так і організа­ційно-технічне забезпечення ринку місцевих запозичень.

Новий етап розвитку муніципальних позик розпочався в Україні піс­ля ухвалення Бюджетного кодексу. Крім цього нормативного акта, ос­нову правової бази вітчизняної системи місцевих запозичень нині ста­новлять також Закони України "Про місцеве самоврядування в Украї­ні", "Про цінні папери і фондову біржу" та "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", Постанова Кабінету Міністрів Украї­ни "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бю­джетів" від 24 лютого 2003 р. і Положення про порядок випуску обліга­цій внутрішніх місцевих позик, ухвалене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 р.

У 2003 р. лише два міста в Україні розмістили місцеві позики — Київ (150 млн. дол. США і 120 млн. грн.) і Південне (1,2 млн. грн).

Основні вимоги нової редакції Бюджетного кодексу України щодо місцевих запозичень такі:

— Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мо­жуть здійснювати внутрішні запозичення (окрім позик на покриття тимчасових касових розривів та позик з інших бюджетів);

— зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст, населення яких становить понад 300 тис. осіб;

— надходження від запозичень Автономної Республіки Крим та міс­цевого самоврядування перераховуються до бюджету розвитку місцевих бюджетів;

— запозичення здійснюються лише на визначену мету і підлягають обов'язковому поверненню;

— держава не несе відповідальності за зобов'язаннями щодо запози­чень до місцевих бюджетів;

— видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету;

— видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідно­го місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, в яко­му планується обслуговування боргу;

— за порушення графіка погашення боргу з вини позичальника від­повідна рада позбавляється права здійснювати нові запозичення протя­гом наступних п'яти років.

Сьогодні характерною ознакою вітчизняної системи місцевих запози­чень є наявність двох основних груп муніципальних позик, що викону­ють різні функції, але доповнюють одна одну:

— до першої групи належать позики, призначені для покриття тим­часових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів;

— до другої групи належать запозичення до бюджетів розвитку ор­ганів місцевого самоврядування.

Механізм здійснення місцевих запозичень має будуватися так, щоб забезпечити успішну реалізацію поставленої мети. Тому до цього меха­нізму висуваються певні вимоги:

— прозорість і гласність діяльності, пов'язаної з випуском і погашен­ням місцевої позики, яка може бути забезпечена, зокрема, за допомогою засобів масової інформації;

— неупередженість під час вибору виконавців проектів; усім претен­дентам на виконання замовлення мають забезпечуватися рівні умови для участі в конкурсі;

— дієвість позики, яка передбачає акумулювання усієї запланованої суми коштів;

— ефективність позики, тобто порівняно невеликий обсяг додаткових витрат;

— кошти, одержані від випуску місцевої позики, мають вкладатися лише у прибуткові проекти;

— джерела погашення боргу мають бути чітко визначеними і реаль­ними;

— порівняно незначна тривалість позики — не більше, ніж період активного використання об'єкта, який споруджується.

Місцеві позики можуть бути таких видів: загальні, прибуткові та про­ектні.

Загальні позики випускаються з метою обслуговування загальних або поточних потреб органів місцевого самоврядування, для фінансу­вання проектів, які не приносять прибутків. Це — спорудження об'єк­тів у сферах науки, освіти, охорони здоров'я, офісних приміщень для органів місцевого самоврядування, благоустрій територій тощо. При­буткові позики здійснюються під конкретний проект, реалізація якого матиме відповідну грошову вигоду — прибуток. Проектні позики при­значені для фінансування капіталомістких проектів, їх погашення проводиться за рахунок місцевих надходжень і коштів державного бюдже­ту. Для вітчизняної практики випуску місцевих позик найбільш харак­терними є загальні та проектні позики.

Вітчизняна система місцевих запозичень сьогодні перебуває на стадії становлення, її подальший розвиток можливий за умови вирі­шення багатьох питань стосовно функціонування фінансового ринку за­галом, зміцнення фінансової незалежності органів місцевого самовря­дування, а також удосконалення чинного механізму здійснення запози­чень. З цією метою доцільно:

— надати можливість здійснювати запозичення до бюджету розвит­ку органам місцевого самоврядування усіх рівнів, у тому числі сіль­ським і селищним радам, за умови одночасного удосконалення системи обмежень і запровадження сучасної практики експертизи інвестицій­них проектів;

— оптимізувати чинну систему обмежень обсягу місцевих запози­чень, встановивши ліміт щорічної величини сплати основної суми боргу на рівні 5—10 % доходів загального фонду місцевого бюджету без ура­хування міжбюджетних трансфертів;

— замінити процедуру погодження місцевих запозичень Міністер­ством фінансів процедурою їх реєстрації;

— скасувати обов'язковість вимоги щодо присвоєння позицій у кре­дитних рейтингах для всіх позичальників;

— активно стимулювати здійснення проектних запозичень та інших перспективних видів муніципальних позик;

— чітко регламентувати процедуру дефолту органів місцевого само­врядування;

— передбачити можливість використання власних доходів місцевих бюджетів, насамперед доходів бюджету розвитку, як забезпечення муніципальних позик;

— реформувати систему обліку виконання бюджету, замінивши ка­совий метод обліку методом нарахувань.

Удосконалення практики місцевих запозичень в Україні має стати невід'ємним чинником зміцнення матеріально-фінансової бази органів місцевого самоврядування та дасть їм змогу вийти на новий, якісно ви­щий рівень розвитку відповідно до кращих світових стандартів.