3.Початкові форми територіальних громад. Розвиток місцевого самоврядування.

Початкові форми територіальних громад. Первинною формою со­ціальної організації людей була община, яка сформувалася на основі родинних зв'язків, спільного ведення господарства, землекористуван­ня. На початкових етапах суспільного розвитку община набула повсюд­ного поширення і стала універсальним інститутом, носієм усієї сукуп­ності суспільних функцій, яка визначала різноманітні відносини (ви­робничі, самоврядні, охоронні, сімейно-побутові, культурні). Серед усіх різновидів спільнот найбільшого поширення набула поземельна общи­на, в Україні вона називалася громадою, а в поселеннях козаків ще й товариством.

До складу громади входили домохазяї, які володіли спільно всіма або лише деякими угіддями. Найважливіші життєві питання громади вирішувалися на загальному зібранні, яке називалося велика громада, копа, купа, круг, віче. З членів громади щорічно вибирався голова — старець, головним завданням якого було збирання податків, він же пред­ставляв інтереси волості перед центральним урядом. Громада мала пра­во самообкладання податком для задоволення своїх власних потреб.

Поземельній общині на території Русі як основній формі спільного селянського землекористування були притаманні такі риси, як приму­сова сівозміна, володіння неподільними лісами і пасовищами, кругова порука, систематичний переділ земельних ділянок, відсутність права відмовитися від землі, неможливість купівлі-продажу землі. Особливо обтяжливою і несправедливою була кругова порука, яка означала при­мусову колективну відповідальність селян за повне і своєчасне внесен­ня податків і зборів, виконання різноманітних повинностей як на ко­ристь держави, так і на користь поміщиків. Общинний устрій був вигід­ним для царського уряду тому, що сприяв посиленню кріпосницького гноблення та стягнення з селян податків і викупних платежів (при ви­ході їх з кріпосницької залежності).

Розвиток ремесел, поява міст, зміцнення державності спричинили виникнення інших, більш розвинутих форм соціальної організації лю­дей, ніж общини — місцевих спілок.

Місцеві спілки мали у своєму розпорядженні певне господарство, скла­дали кошториси на його утримання. Вони були підпорядковані державі й тому складання кошторисів (бюджетів) та порядок їх затвердження значною мірою залежали від державної влади. Ускладнення економіч­ного життя, розвиток суспільних потреб, посилення державно-право­вого значення місцевих спілок сприяли неухильному розширенню сфе­ри діяльності місцевої влади, що потребувала відповідного фінансового забезпечення.

Розвиток місцевого самоврядування. Проблемам зміцнення позицій місцевого самоврядування підпорядкована регіональна політика, яку проводить уряд України згідно з Концепцією державної регіональної по­літики, затвердженої Указом Президента України від 25 травня 2001 р.

Головною метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку Украї­ни та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення до­тримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів міс­цевого самоврядування.

Суть адміністративної реформи — здійснення змін в інституціональній і функціональній побудові органів державної влади та органів міс­цевого самоврядування, оптимізація структури та діяльності органів управління, розмежування владних повноважень, поступовий перехід від застосування адміністративно-розпорядчих до координуючо-регулятивних функцій у відносинах з суб'єктами господарювання, використання переважно економічних важелів або соціальних орієнтирів, забез­печення раціонального адміністративного устрою.

Складовою адміністративної реформи є муніципальна реформа, яка, в свою чергу, передбачає поступову відмову від централізованого держав­ного управління, передачу територіальним громадам та їхнім органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових ресурсів для само­стійного вирішення більшої частини суспільних завдань, які стосують­ся задоволення потреб місцевого населення.

В Україні як постсоціалістичній державі муніципалізація передбачає трансформацію державної форми власності у муніципальну. Для порівняння, в ринкових країнах муні­ципалізація означає вилучення майна приватної власності та перетворення його у колективну (муніципальну) власність органів місцевого самоврядування.

В останні роки місцевому самоврядуванню в Україні приділяється все більше уваги, в зв'язку з цим було прийнято низку законодавчих актів, спрямованих на його всемірну підтримку і розвиток. Так, з 2001 р. про­водиться державно-правовий експеримент розвитку місцевого самовря­дування в Ірпінському районі Київської області згідно з законом прий­нятим 5 квітня 2001 р. Суть цього експерименту полягає у випробуван­ні на практиці за умови державного сприяння поряд з традиційними но­вих форм організації місцевого самоврядування з метою можливого за­стосування набутого досвіду в діяльності органів місцевого самоврядування на всій території України. Проведення експерименту було передбачено протягом п'яти років.

Головною ідеєю експерименту стало формування в Ірпіні місцевого самоврядування відповідно до європейських традицій і з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування.

30 серпня 2001 р. Указом Президента України затверджена Програ­ма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні основне спрямування якої — це подальший розвиток місцевого самовря­дування як особливо важливого фактора становлення громадянського суспільства, його всебічна підтримка, поліпшення умов для самостійно­го вирішення територіальними громадами питань місцевого значення.

Основні завдання Програми націлені на вирішення найбільш актуа­льних сучасних проблем місцевого самоврядування в Україні:

— сприяння формуванню економічно самодостатніх територіальних громад;

— удосконалення механізмів управління об'єктами права комуналь­ної та спільної власності територіальних громад;

— надання науково-методичної допомоги органам місцевого самовря­дування;

— підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів;

— проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцево­го самоврядування в Україні та розв'язання проблем у цій сфері;

— поліпшення взаємодії асоціацій та інших об'єднань органів місце­вого самоврядування з органами виконавчої влади;

— проведення наукових досліджень з проблемних питань місцевого самоврядування;

— створення належних умов для реалізації територіальними грома­дами та органами місцевого самоврядування прав та повноважень, ви­значених Конституцією та законами України;

— залучення громадських організацій, наукових установ, вчених, жи­телів сіл, селищ, міст до процесів розвитку місцевого самоврядування;

— вивчення, аналіз, узагальнення і впровадження кращого вітчизня­ного та міжнародного досвіду в сфері розвитку місцевого самоврядування;

— підготовка пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання актуальних проблем у цій сфері.

Сьогодні Україна стоїть перед нагальною потребою здійснення широкомасштабної реформи місцевого самоврядування та унормування адміністративно-територіального устрою, на чому неодноразово наголошували Президент України В.Янукович та члени нового Уряду України на чолі з М.Азаровим. Безперечно, успішна реалізація реформи місцевого самоврядування сприятиме більш ефективній реалізації Україною політики європейської інтеграції, розвитку співробітництва з Європейськими інституціями, насамперед з Радою Європи та ЄС.

Під час вступу до Ради Європи, 9 листопада 1995 року, Україна взяла на себе низку зобов'язань, внесених до Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 (1995). Відповідно до цих зобов’язань Верховною Радою України 15 липня 1997 року було ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування (ЄХМС), причому в повному обсязі.

Однак, незважаючи на всі заходи держави, спрямовані на зміцнення і розвиток місцевого самоврядування, переважна більшість з близько 12 тисяч територіальних громад України – а саме територіальні громади сіл, селищ і міст районного значення – через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку фінансову базу залишаються неспроможними до виконання всіх повноважень місцевого самоврядування. Наслідком цього є низька якість публічних послуг, що надаються громадянам на місцевому рівні, депопуляція сільського населення (скорочення на 1% щорічно), деградація сільських територій і до цього – надмірне навантаження на державний бюджет через необхідність фінансувати також діяльність органів самоврядування.

Відносно спроможним є лише самоврядування міст обласного значення, оскільки воно базується на більш-менш достатній фінансовій, інфраструктурній та кадровій ресурсних основах.

Указом Президента України від 17 березня 2010 року № 355/2010 з метою впровадження системних економічних реформ, спрямованих на вихід із фінансової та економічної кризи, на забезпечення сталого економічного розвитку України як передумови зростання добробуту її населення утворено Комітет з економічних реформ. У його складі діє, зокрема, робоча група «Регіональний економічний розвиток».

Одночасно Указом Президента України від 9 квітня 2010 року № 533/2010 утворено Раду регіонів, яка є консультативно-дорадчим органом при Президентові України. Серед основних завдань Ради регіонів визначено наступні:

• проведення консультацій щодо здійснення адміністративно-територіальної реформи, реформи місцевого самоврядування, вдосконалення механізму та процедури публічного адміністрування, реалізації регіональної кадрової політики;

• аналіз законодавства України з питань регіонального розвитку, місцевого самоврядування, територіальної організації влади та підготовка пропозицій щодо його вдосконалення;

• забезпечення вивчення громадської думки щодо президентських ініціатив, проектів найважливіших актів Президента України, законопроектів з питань регіонального розвитку, місцевого самоврядування, територіальної організації влади;

• вивчення та узагальнення іноземного досвіду з питань місцевого самоврядування та реалізації регіональної політики, опрацювання пропозицій щодо використання такого досвіду в Україні.

2 червня 2010 року було представлено Програму економічних реформ на 2010 - 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентноспроможна економіка, ефективна держава», яку було підготовлено Комітетом з економічних реформ при Президентові України. Згадана програма охоплює широкий набір стратегічних перетворень за п’ятьма напрямами:

1. Створення базових передумов економічного росту через утримання низького рівня інфляції, стабілізації державних фінансів і створення стійкої фінансової системи.

2. Формування режиму максимального сприяння для бізнесу шляхом зменшення ролі держави в економіці, зниження адміністративних бар'єрів для бізнесу, модернізації податкової системи й поглиблення міжнародної економічної інтеграції України.

3. Модернізація інфраструктури й базових секторів шляхом усунення усталених структурних проблем в енергетичній, вугільній, нафтогазовій галузях і ЖКГ, а також розвитку транспортної інфраструктури й ринку землі. Перехід від дотацій до самоокупності виробництва й соціальних послуг.

4. Збереження й розвиток людського й соціального капіталу шляхом підвищення ефективності й стабільності соціального захисту, поліпшення якості й доступності освіти й медичного обслуговування.

5. Підвищення ефективності державного управління шляхом реформування держав­ної служби й виконавчої влади.

З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, підвищення ефективності державного управління 9 грудня 2010 року було видано Указ Президента України № 1085/2010, який визначив нову схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади.

Таким чином, завдання Стратегії формування в Україні спроможного місцевого самоврядування європейського зразка полягає у визначенні:

- оптимальної територіальної основи спроможних територіальних громад;

- оптимальної системи місцевого самоврядування таких територіальних громад;

-повноважень з надання публічних послуг, які мають бути передані органам місцевого самоврядування територіальних громад;

- ресурсної бази територіальних громад.

Виходячи з формату спроможного місцевого самоврядування базового рівня може бути визначено формат місцевого самоврядування субрегіонального та регіонального рівня, а також формат відповідних державних адміністрацій та територіальних представництв центральних органів виконавчої влади.

При розробці згаданого документу є доцільним врахувати наступні документи: розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2009 р. № 1134-р, від 29 липня 2009 р. №. 900, від 2 грудня 2009 р. № 1456-р, Закон України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки», Програму економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», інші акти Президента та Уряду України, а також рекомендації Ради Європи щодо розробки Національної Стратегії (Дорожньої Карти) реформування місцевого самоврядування в Україні на 2010-2013 роки.

Стратегія повинна визначити бачення реформи на середньотермінову перспективу з метою забезпечення ефективної системи місцевого самоврядування відповідно до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування і охоплювати такі сфери:

• інституціональна реформа місцевого самоврядування;

• адміністративно-територіальна реформа;

• децентралізація та делегування повноважень;

• фінансова децентралізація;

• державний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;

• інтегрування реформи місцевого самоврядування у більш загальну реформу публічної адміністрації;

• інфраструктура та житлово-комунальні послуги;

• залучення громадян, підвищення обізнаності та підтримка реформи місцевого самоврядування.