7.9. Проверка действительности выборов

Статья 335 Гражданского процессуального кодекса (ГПК), определяет, что суд рассматривает дела по жалобам на действия избирательных комиссий в случаях, предусмотренных законом, нео­боснованно сужает конституционное право граждан на защиту их прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в оп­ределенные законом сроки и противоречит Конституции Республики Беларусь. Весьма нелогичным представляется отсутствие права обжа­лования в суд итогов выборов депутатов Палаты представителей и де­путатов местных Советов. Исключительным правом признавать ука­занные выборы недействительными обладают соответственно Центральная и территориальные избирательные комиссии.

В связи с тем, что институт подтверждения действительности выборов либо признания выборов недействительными играет клю­чевую роль в, избирательном процессе, придает окончательную леги­тимность избранным лицам, рассмотрим его подробнее. Обратимся к мировой практике¹. Какие органы компетентны вы­носить решения о недействительности выборов. Исторически первой сложилась система, при которой такую про­верку осуществляет парламент или одна из его палат. Впервые на конституционном уровне эта система была закреплена в разделе 5 статьи 1 Конституции США 1787 г., согласно которому «каждая па­лата сама устанавливает правомерность проведения и результатов выборов и соответствие ее членов требованиям, предъявляемым к кандидатам». Национальное Собрание Франции 10 июня 1787 г. приняло решение, в соответствии с которым лишь оно само могло решать вопрос о действительности мандатов своих членов. Указанная система была широко распространена в XIX - первой половине XX века. Она способствовала укреплению роли парламента в системе государственных органов и предотвращала вмешатель­ство в его компетенцию со стороны органов исполнительной власти. Положительной стороной такой системы являлось то, что она гаран­тировала независимость парламента. Однако она не лишена и опре­деленных недостатков. При этой системе компетенция определения действительности выборов принадлежит общим, либо конституцион­ным судам. Иногда создаются специальные избирательные трибуна­лы (Чили, Коста-Рика, Бразилия). Теоретическим обоснованием дан­ной системы является теория разделения властей, в соответствии с которой только независимые суды могут рассматривать подобные споры. Сторонники указанного варианта отмечают также, что имен­но судьи обладают глубокими правовыми знаниями, необходимыми для рассмотрения избирательных споров.

Судебный порядок определения действительности выборов при­меняется в большинстве демократических стран (Испания, Франция, Великобритания и др.).

Существует еще один - смешанный порядок, при котором сочета­ются парламентский и судебный виды контроля. Примером может слу­жить избрание депутатов парламента в Германии. Согласно статье 41 Основного закона ФРГ, проверка правильности результатов выборов от­носится к компетенции Бундестага, однако его решение может быть об­жаловано в Федеральный конституционный суд. Аналогичный вари­ант закреплен в части 3 статьи 82 Конституции Республики Словения. Положительным примером судебного порядка разрешения избирательных споров служит законодательство нашего ближайшего соседа - Польши, которое мы рассмотрим подробнее.

Согласно статьям 101 и 129 Конституции Польши 1997 г. исключительное право определять действительность выборбв Сейма и Сената, а также Президента принадлежит судебной власти в лице Верховного Суда. Указанная процедура имеет две стадии (их можно назвать факультативной и обязательной). Сначала Верховный суд выносит решения по избирательным протестам. Затем, в обязательном порядке, принимается решение о действительности выборов.

При проведении выборов в парламент правом принесения протеста пользуются:

а) каждый избиратель, если основанием для протеста служит обвинение в совершении преступления, нарушающего избирательные права граждан, либо нарушения Положения о выборах в Сейм Республики Польша от 28 мая 1993 г. в части, регулирующей голосование, определение его результатов либо результатов выборов;

б) избиратель, который был включен в список избирателей на одном из

избирательных участков на территории данного избиратель­ного округа, если

протест направлен против действительности вы­боров в этом избирательном

округе либо избрания депутата в нем;

в) уполномоченный избирательного комитета.

Протест подается в письменной форме в Верховный суд не позднее чем в

семидневный срок со дня объявления Государственной избира­тельной

комиссией результатов выборов в официальном издании «Монитор

Польски». В нем должны быть сформулированы конкрет­ные обвинения, а

также приведены доказательства, их подтверждаю­щие. Протест, не

соответствующий этому требованию либо подан­ный с опозданием, не

рассматривается.

Надлежаще оформленный избирательный протест подлежит рас­смотрению Верховным судом в составе трех судей в порядке неиско­вого производства. Указанный порядок регулируется ГПК. В рассмот­рении участвуют:

- лицо, обратившееся с протестом;

- председатель соответствующей избирательной комиссии либо его

заместитель;

- Генеральный прокурор.

По итогам рассмотрения суд выносит постановление, в котором:

а) устанавливает обоснованность обвинений, содержащихся в про­тесте;

б) в случае признания их обоснованности дает оценку тому, могло ли

преступление против выборов или нарушение Положения о выбо­рах в Сейм оказать (или уже оказало) влияние на их результаты. Окончательно вопрос о действительности выборов в целом, а также о действительности избрания депутата, против которого был внесен избирательный протест, решает Верховный суд в составе всей Палаты по делам администрации, труда и социального стра­хования. Его решение выносится в форме постановления не по­зднее 90 дней со дня выборов на основании отчета о выборах, ко­торый представляет Государственная избирательная комиссия, а также постановления, принятого ранее тремя судьями, и носит окончательный характер.

При проведении президентских выборов избирательный протест могут принести:

а) любой избиратель, включенный в список избирателей на одном из избирательных участков;

б) избирательная комиссия;

в) субъекты, выдвинувшие кандидата на пост Президента (согласно ст. 40 Закона о выборах Президента Республики Польша право выдвижения кандидатов принадлежит политическим партиям, об­щественным организациям и избирателям).

Основанием принесения протеста может послужить нарушение Закона о выборах Президента либо преступление против выборов, если это нарушение или преступление могло оказать влияние на итоги выборов. Как и в случае парламентских выборов, протест приносит­ся в письменной форме в Верховный суд. Однако сроки здесь более сжатые: не позднее чем в течение трех дней со дня обнародования Государственной избирательной комиссией результатов выборов. Лицо, приносящее протест, должно сформулировать в нем свои об­винения, а также представить либо указать доказательства, на кото­рых оно строит эти обвинения.

Так, в 1995 г. после проведения второго тура президентских выборов выяснилось, что представитель Союза левых сил А. Квасьневский на 646 263 голоса обошел занимавшего в тот момент пост главы государ­ства Л. Валенсу. В течение трех дней после объявления результатов вы­боров в Верховный суд поступило 593 238 избирательных протестов, большинство из которых содержало обвинение А. Квасьневского в том, что он ввел в заблуждение избирателей о наличии у него высшего обра­зования. Верховный Суд признал выборы действительными, однако в то же время указал, что А. Квасьневский не имеет высшего образования" (как указывал в своих документах) и, следовательно, нарушил нормы закона о выборах Президента. Тем не менее, как было сказано в реше­нии Суда, «не представляется возможным дать научно обоснованный и определенный ответ на вопрос, повлияла ли информация о наличии у А. Квасьневского высшего образования на итоги выборов». Из 17 су­дей 5 высказали особое мнение по данному вопросу.

Согласно ст. 76 Закона о выборах Президента Республики Польша, Верховный суд в составе всей палаты по делам администрации, труда и социального страхования на основе отчёта о выборах, предоставленного государственной избирательной комиссией, после рассмотрения избирательных протестов решает вопрос о действитель­ности выборов Президента. Это решение должно быть принято не позднее 20 дней со дня выборов на заседании с участием Генерально­го прокурора и Председателя Государственной избирательной комис­сии. В случае же, если выборы признаются недействительными, про­водятся повторные выборы на основании распоряжения, которое издает Маршал (спикер) Сейма. Таким образом, как мы смогли убедиться, решающую роль в определении действи­тельности выборов в Польше играет независимая судебная власть.

Следует подчеркнуть, что в Российской Федерации также закрепле­на возможность обжалования в суд любых избирательных споров. Со­гласно статье 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «решения и действия (бездействие) органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, общественных объеди­нений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд»¹⁹. Причем с по­добными жалобами могут обращаться не только кандидаты, их доверен­ные лица, наблюдатели, инициативные группы, но и все избиратели. Более того, в том случае, если указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств наруше­ние приобрело особое общественное значение, Центральная избиратель­ная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу. Часть 13 статьи 63 упомянутого закона обязывает суды «орга­низовать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб».

Таким образом, судебная защита избирательных прав граждан является важной гарантией проведения свободных, справедливых и демократических выборов. Учитывая зарубежный опыт, а также нор­му Конституции Республики Беларусь о праве каждого на обраще­ние в суд, необходимо принять меры по устранению необоснованных ограничений этого права.

Статья 61 Конституции Республики Беларусь закрепила право каж­дого лица в тех случаях, когда все внутригосударственные средства пра­вовой защиты исчерпаны, обращаться с целью защиты своих прав и сво­бод в международные организации. Одной из старейших и наиболее авторитетных из них является Организация Объединенных Наций, в рам­ках которой в 1966 г. был принят и в 1976 г. вступил в силу Международ­ный пакт о гражданских и политических правах. Республика Беларусь ратифицировала этот документ в 1973 г. В статье 25 Пакта провозглаше­но право каждого гражданина «без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на под­линных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и рав­ного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». В документе закрепляются и иные основополагающие политические и личные права индивида, такие как право на жизнь, запрет пыток, право наличную неприкосновенность, право на судебную защиту, свободу мысли, совести и религии, право на мирные собрания и свободу ассоциаций и др.

Участниками Пакта по состоянию на 31 мая 2000 г. являются 144 государств¹, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свобод­ные и справедливые выборы.

Важно подчеркнуть, что в соответствий с Пактом государствами-участниками был учрежден Комитет по правам человека - основной орган «контроля за тем, как государства-участники выполняют взя­тые на себя по Пакту обязательства в области прав человека. Коми­тет состоит из 18 членов, избираемых тайным голосованием государ­ствами - участниками Пакта.

Членами Комитета по правам человека могут быть только граж­дане стоан. участвующих в Пакте, обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. Члены Комитета избираются и работают не как представители своих государств, а в личном качестве. Это означает, что Комитет способен принимать весьма критические решения по отношению к государствам, нарушающим свои обязательства. участвующих в Пакте, обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. Члены Комитета избираются и работают не как представители своих государств, а в личном качестве. Это означает, что Комитет способен принимать весьма критические решения по отношению к государствам, нарушающим свои обязательства.

Трижды в год Комитет проводит в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке или в Женеве трехнедельные сессии, на которых осуществля­ет контроль за соблюдением требований Пакта в следующих формах: а) заслушивание регулярных (один раз в 5 лет) докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, зак­репленных в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. В ходе отчета государств Комитет вправе потребовать любую дополнительную информацию, а его чле­ны могут задавать официальным представителям государств любые интересующие их вопросы.

Кроме того, члены Комитета все чаще прибегают к информации, представленной им международными и национальными неправительственными организациями. Поэтому так важна роль НПО, которые ведут мониторинг соблюдения прав чело­века и документируют факты их нарушения.

По итогам рассмотрения докладов Комитет по правам человека обычно формулирует рекомендации государству, выступавшему с от­четом. Согласно пункту 4 статьи 40 Пакта, Комитет «препровождает государствам-участникам... такие замечания общего характера, кото­рые он сочтет целесообразными». Например, 30 октября 1997 г. Коми­тетом был рассмотрен четвертый периодический доклад Беларуси. 6 ноября 1997 г. им были утверждены заключительные замечания, в ко­торых констатировалось значительное ухудшение положения в облас­ти прав человека в Беларуси, критиковалось широкое применение смер­тной казни, наличие системы прописки, «многочисленные и серьезные нарушения права на свободное выражение мнений», «серьезные огра­ничения в отношении права на свободу собраний, которые нельзя рас­сматривать как необходимые в демократическом обществе» и т.п.;

б) статья 41 Пакта предусматривает право государств-участников подавать в Комитет по правам человека сообщения о том, что дру­гое государство-участник не выполняет своих обязательств по Пакту. На практике метод межгосударственных жалоб (в силу сво­его факультативного и обоюдоострого характера) еще ни разу не применялся;

в\ рассмотрение индивидуальных жалоб в соответствии с Факультативным протоколом.

По данным на 31 марта 2000 г. 95 стран из числа государств-участников Пакта ратифицировали Факультативный протокол к нему, тем самым признали право лиц, находящихся под их юрисдикцией, пода­вать индивидуальные жалобы в Комитет по правам человека. В чис­ло этих стран с 10 января 1992 г. (дата ратификации Факультативного протокола) входит и Республика Беларусь. Таким образом, лица, на­ходящиеся под юрисдикцией нашего государства (к ним могут отно­ситься как граждане Беларуси, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства), которые утверждают, что являются жертвами нарушения прав человека, закрепленных в Пакте, вправе обращаться с жалобами в Комитет.

Факультативный протокол устанавливает порядок подачи жалоб, а также критерии их допустимости.

Во-первых, жалоба не должна быть анонимной. Обращаться в Комитет может только индивид, чьи права, вытекающие из Пакта, нарушены, или его официальный представитель (адвокат). По ряду рассмотренных дел Комитет решил, что если предполагаемая жертва сама не способна обратиться в Комитет, то это могут сделать бли­жайшие родственники. Комитетом не рассматриваются сообщения от неправительственных организаций.

Во-вторых, рассмотрению подлежат лишь факты и действия, имев­шие место после вступления в силу Пакта и факультативного прото­кола для данной страны. Лицо из Беларуси не может жаловаться на нарушение его прав, имевшее место до 10 января 1992 г.

В-третьих, Комитет не рассматривает жалобы, которые рассмат­риваются в соответствии с другой процедурой международного раз­бирательства или урегулирования. Нельзя, например, одновременно обращаться в Комитет и в Европейский Суд по правам человека в Страсбурге.

В-четвертых, лицо, обращающееся в Комитет, должно исчерпать все доступные внутренние средства правовой защиты. Это правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправ­данно затягивается. Внутренние средства должны быть не просто доступными предполагаемой жертве, но и эффективными. Отсутствие независимого и беспристрастного суда, нарушение процессуальных гарантий могут означать, что внутренние средства, даже если они формально (на бумаге) и существуют, фактически являются неэф­фективными.

Следовательно, как указывал Комитет по целому ряду дел, предполагаемой жертве нет необходимости обращаться Вов все инстанции, указанные в законодательстве данной страны, если на практике не обеспечивается эффективная правовая защита.

В-пятых, можно обжаловать только нарушение прав, которые зак­реплены в Международном пакте о гражданских и политических пра­вах. В противном случае, Комитет объявляет жалобу неприемлемой, как несовместимую с положениями Пакта.

Процедура рассмотрения дела состоит из нескольких этапов. Сна­чала Комитет выносит решение о приемлемости либо неприемлемос­ти того или иного сообщения. После признания жалобы допустимой она передается государству, против которого была подана. Согласно пункту 2 статьи 4 Факультативного протокола, «получившее уведом­ление государство представляет в течение шести месяцев Комитету письменные объяснения или заявления», касающиеся этого дела.

В ходе рассмотрения дела и автор жалобы, и заинтересованное го­сударство имеют возможность высказывать замечания по поводу ар­гументов другой стороны. Все сообщения рассматриваются на зак­рытых заседаниях и являются конфиденциальными. Однако окончательные решения Комитета по жалобам индивидов публику­ются в качестве документа ООН, а краткие описания решений вклю­чаются в ежегодный доклад Комитета, представляемый Генеральной Ассамблее ООН.

Формально решения Комитета (они именуются «соображения­ми») не являются юридически обязательными для государства, од­нако на практике большинство стран исполняют их и принимают все необходимые меры для устранения последствий нарушения (выпла­чивают жертве компенсацию, изменяют национальное законодатель­ство, освобождают незаконно осужденных или арестованных).

На 68-й сессии Комитета по правам человека, состоявшейся 13г-31 марта 2000 г., была рассмотрена жалоба гражданина Беларуси В.П. Лапцевича, который был оштрафован за распространение лис­товок, посвященных годовщине провозглашения независимости Рес­публики Беларусь. В своем решении по делу Комитет констатиро­вал, что белорусским государством были нарушены требования части 2 статьи 19 Пакта, гарантирующий право на свободное выражение своего мнения. Комитет признал необходимым для белорусского государства выплатить В.П.Лапцевичу компенсацию, возместить понесённые им судебные издержки, принять меры по предотвращению подобных нарушений в будущем и опубликовать данное решение в Беларуси.

Таким образом, наиболее явные нарушения избирательного законодательства, не нашедшие должного разрешения в административном и судебном порядке, могут быть вынесены на рассмотрение Комитета по правам человека.