Тема 8 референдум

8.1. Понятие «референдум», его сущность, виды

Референдум – это голосование избирателей, посредством которого принимаются решения республиканского или местного уровня.

Существует несколько способов выражения воли народа, в том числе:

• путем «представительной» демократии;

• путем «непосредственной» (прямой) демократии.

Референдум относится к форме «прямой», или «непосредственной», демократии.

В отличие от выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату отдельного лица, например депутата, а решению какого-либо вопроса.

Нередко референдум отождествляется с плебисцитом [40]. Следует, однако, учитывать то обстоятельство, что, как правило, под плебисцитом понимается всенародный опрос по наиболее важным вопросам общественной жизни (доверия президенту, форме правления и др.). Но поскольку практически невозможно выделить так называемые «судьбоносные вопросы» (а в Республике Беларусь допускаются и консультативные референдумы), нет смысла отождествлять плебисцит с голосованием. Таким образом, плебисцит и референдум можно считать синонимами, хотя, разумеется, стилистические различия существуют.

История референдумов. Существует мнение, что первый референдум был проведен в Швейцарии в 1439 г., хотя подобная форма принятия решения известна человечеству с давних времен. Так, впервые плебисциты состоялись еще в эпоху Римской республики. Своеобразными плебисцитами были также и постановления большинства, провозглашавшиеся на родоплеменных собраниях у славян и древних германцев. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове, Киеве и других городах Руси. Впоследствии этот институт непосредственной демократии стал основным элементом жизни в большинстве буржуазных государств. Хотя в США, например, на федеральном уровне проведение референдумов не предусматривается, они широко используются на местном уровне. Систематически, в том числе на местном уровне, проводятся референдумы во Франции. Законодательством Италии оговорено референдное вето на закон, в ФРГ референдум может быть арбитром в конфликтах между конституционными органами государства. Довольно многочисленны референдумы в Швеции, Италии, Швейцарии и некоторых других странах. В Австралии референдум предусматривается, но только по вопросам Конституции. Референдумы проводятся даже в некоторых мусульманских странах (в 1989 г. – в Иране, в 1989 г. – в Иордании). В 90-е гг. по вопросу о сроках полномочий президента были проведены референдумы в Узбекистане, Киргизии, Туркменистане.

Вопросы, выносимые на референдум, разнообразны: например, о строительстве атомных станций, об отношении к монархии и переходе к республиканской форме правления (Греция), об отношении к Маастрихтскому соглашению.

В некоторых зарубежных странах (США, ФРГ, Японии) общегосударственные референдумы не проводятся.

В ряде стран существует довольно стойкое отрицательное отношение к ним. Аргументы его противников разные:

• референдум связан с популизмом;

• референдум может дестабилизировать обстановку в стране;

• референдум относится к «прямой» демократии, а она уступает представительной.

Негативное отношение к нему нередко обосновывается отрицательными примерами (приход к власти А. Гитлера, выход Германии из Лиги Наций в 1934 г., избрание Франко пожизненно главой государства в Испании и т. д.).

Отрицательно относился к референдуму и В. И. Ленин, опасаясь, что эксплуататорские классы смогут использовать его для восстановления утраченных позиций. Тем не менее в первые годы Советской власти он не отрицал большого значения референдума для решения национального вопроса. В частности, советско-финляндский договор от 1 марта 1918 г. предусматривал опрос местного населения. Советская делегация, участвовавшая в брестских переговорах с немцами в 1918 г., полагала, что в сельской местности страны (разумеется, там, где это возможно) вопросы управления должны быть решены непосредственно общим собранием избирателей.

Положение о референдуме в СССР существовало с 1936 г. (он квалифицировался как «всенародный опрос»).

Конституция СССР 1977 г. и Конституция БССР 1978 г. допускали проведение референдума, хотя на практике он долго еще не проводился. Не было и Закона о референдуме. В некоторых зарубежных странах в целях предотвращения давления на общественное мнение приняты специальные законы. Например, во Франции в 1977 г. принят Закон об опубликовании и распространении некоторых видов опроса общественного мнения, согласно которому в течение недели, предшествующей каждому туру голосования, запрещается публиковать, распространять и комментировать результаты любого опроса, чтобы не было склонности граждан прыгнуть в «общий вагон»; волеизъявление там более самостоятельное.

Впервые в рамках СССР Закон о референдуме был принят 27 декабря 1990 г. В соответствии с этим законом 17 марта 1991 г. и был проведен референдум по вопросу о дальнейшей судьбе Советского Союза.

Референдумы проводились и в рамках Российской Федерации:

• 1 марта 1991 г. (по вопросу о введении поста президента);

• 20 апреля 1993 г. (о доверии президенту и досрочных выборах);

• 12 декабря 1993 г. (о принятии новой Конституции Российской Федерации).

13 июня 1991 г. в Республике Беларусь был принят Закон «О народном голосовании (референдуме) в Белорусской ССР» (в силу этот Закон вступил 1 января 1992 г.).

В Конституции Республики Беларусь (1996 г.) вопросу о референдуме отведена отдельная глава. В частности, согласно ст. 76 референдумы проводятся путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. Юридическая сила референдума в Республике Беларусь, как и во многих зарубежных странах, выше юридической силы законов. Не случайно согласно ст. 77 Конституции Республики Беларусь решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только им, хотя в Конституции в той же статье имеются слова: «если иное не будет определено референдумом», что предполагает возможность изменения решения.

Виды референдумов. Конституционное право различает многие виды референдумов, классифицируя их по различным основаниям. В Конституции Республики Беларусь (1996 г.) речь идет о республиканском и местном референдумах. В Законе говорится также о других видах референдумов.

1. Республиканский референдум.

2. Местный референдум.

Местные референдумы (ст.75 Конституции) назначаются соответствующими местными органами по своей инициативе либо по предложению не менее 10 % граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

На местный референдум не выносятся вопросы, связанные:

•  с возможностью нарушения территориальной целостности Республики Беларусь;

• с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь от должности;

• с назначением (избранием и освобождением) должностных лиц, что относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Парламента;

• с принятием и изменением бюджета;

• с установлением и отменой налогов;

• с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от нее лиц, что относится к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа;

• c принятием чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка;

• c защитой здоровья и безопасностью населения;

• c налогами и бюджетом.

Для проведения местного референдума образуются соответствующие комиссии, в том числе участковые. В местных референдумах участвуют граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом (с 18 лет). Решения, принятые на местном референдуме, могут быть отменены только путем референдума. Финансирование местного референдума осуществляется на тех же основаниях, что и республиканского.

3. Консультативный референдум.

Согласно ст. 39 Закона его решения имеют рекомендательный характер и не придают акту силу закона. Не случайно консультативные референдумы проводятся в целях консультации с народом.

4. Законодательный референдум.

Результаты этого референдума имеют силу закона и могут быть отменены только другими референдумами.

Среди вопросов, выносимых на референдум в ноябре 1996 г., были как обязательные (перенос Дня Независимости Республики Беларусь на 3 июля, принятие Конституции Республики Беларусь 1994 г., с изменениями и дополнениями), так и консультативные (относительно свободной, без ограничений, купли и продажи земли, отмены смертной казни в Республике Беларусь). Обязательные и консультативные вопросы для голосования на референдуме предлагались фракцией коммунистов и аграриев.

5. Факультативный референдум.

Гражданин Республики Беларусь по своему усмотрению может принимать участие в референдуме. В ст. 4 Закона «О народном голосовании (референдуме) в Белорусской ССР» закреплено положение о том, что участие в референдуме является свободным, т. е. необязательным.

Отметим также, что в литературе выделяются и другие виды референдумов.