5.2 Понятие и типология антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Цели и принципы антикоррупционной экспертизы

По смыслу Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения [3].

Таким образом, антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся конкретных граждан или организаций либо рассчитанных на однократное применение (например, распоряжений о предоставлении земельного участка, постановлений о разрешении сделки с имуществом несовершеннолетнего в рамках реализации переданных государственных полномочий по опеке и попечительству и т.д.). Не подлежат антикоррупционной экспертизе и нормативные договоры, заключаемые органами местного самоуправления.

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах:

1) по объекту экспертизы она делится на экспертизу проектов нормативных правовых актов (проводится до момента подписания правового акта соответствующим должностным лицом) и экспертизу действующих нормативных правовых актов (проводится в любое время после вступления правового акта в силу);

2) по субъекту экспертизы она делится на внутреннюю (осуществляемую структурами правотворческого органа) и внешнюю (осуществляемую третьими лицами, например органами прокуратуры или юстиции, независимыми экспертами);

3) по участию институтов гражданского общества она делится на официальную (проводится органами и должностными лицами в силу возложенных на них законом обязанностей) и независимую (проводится за счет собственных средств юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов);

4) по уровню правотворческого органа она делится на экспертизу правовых актов РФ, правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов.

Следует отметить, что все виды антикоррупционных экспертиз проводятся в настоящее время, в соответствии с единой Методикой, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, на которую неоднократно делается ссылка в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Указанной Методикой руководствуются, в том числе, независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы.

Цель проведения антикоррупционной экспертизы – выявление в действующих нормативно-правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, то есть дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции.

Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

Например, формулировка полномочий государственного органа «…вправе….» допускает возможность, как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им [4, 304 с.].

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Данный принцип заключается в том, что любой нормативный правовой акт является частью единого правового пространства и входит в систему правовых актов. В свою очередь система правовых актов – это взаимосвязанный, логически выстроенный массив правовых норм, в том числе дополняющих и конкретизирующих друг друга. В связи с этим качественная и всесторонняя антикоррупционная оценка нормативного правового акта не возможна без изучения взаимосвязанных правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения, пусть и содержащихся в иных нормативных правовых актах. Кроме того, следует учитывать, что выявить коррупциогенные факторы, содержащиеся в действующем нормативном правовом акте, помогает изучение его правоприменительной практики, и в первую очередь, тех индивидуальных правовых актов, которые принимаются на его основе. Именно при рассмотрении результатов реализации прав конкретных граждан или организаций можно прийти к выводу о том, что допускаемые нарушения носят системный характер, а в нормативном правовом акте имеются коррупционные риски.

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы – это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Любое утверждение эксперта о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов должно быть основано на сопоставлении и анализе всей имеющейся в его распоряжении нормативно-правовой информации и логически увязано с результатами этого анализа. Иными словами из экспертного заключения должен быть понятен ход рассуждений его автора и почему он пришел именно к таким выводам.

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы – это минимизация влияния субъективных факторов (эмоционального восприятия информации, личной заинтересованности в результате экспертизы, симпатий – антипатий к правотворческому органу, иных обстоятельств) на выводы эксперта. Эксперт в своей деятельности должен руководствоваться только нормами действующего законодательства и использовать имеющийся опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз. В случае возникновения у эксперта конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы, он должен отказаться от ее проведения.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы – это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Прежде всего, проверить можно только то, что каким-либо образом зафиксировано, то есть имеет определенный формализованный вид. В данном случае результаты антикоррупционной экспертизы должны быть оформлены в письменном виде. Реализация данного принципа достигается также установлением единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. Только в этом случае, экспертное заключение может быть оценено и с точки зрения его обоснованности и объективности, и с точки зрения соответствия действующим правовым актам. К сожалению, в настоящее время принцип, касающийся проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, является скорее декларативным.

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, является залогом ее качества. Совершенно очевидно, что только человек, владеющий необходимыми знаниями, приемами и определенным опытом сможет профессионально оценить нормативный правовой акт или его проект на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, а также предложить варианты устранения (снижения) коррупционных рисков при реализации, установленных нормативным правовым актом правил поведения. С целью поддержания компетентности экспертов в актуальном состоянии необходимо регулярное проведение для них профессиональных тренингов, проблемных семинаров, а также повышение их квалификации в специализированных учебных заведениях.

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Указанный принцип согласуется с принципом «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами», заложенным в основу противодействия коррупции в целом [5, С. 3 – 6].