11.2 Общественный контроль как механизм борьбы с коррупцией. Общественные организации по противодействию коррупции: правовое положение и эффективность деятельности

Понятие «общественный (гражданский) контроль» в последнее время все активнее употребляется в научной литературе. Наличие такого рода контроля интерпретируется как эффективный институт развивающегося саморегулируемого гражданского общества, а также как эффективная форма противодействия злоупотреблениям, возможным в деятельности государственного аппарата. Исследуемое понятие является производным от более широкой дефиниции «контроль», который рядом ученых рассматривается как средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах, происходящих в государстве, о деятельности его органов власти и управления [8, С. 105 – 112].

Очевидно, что отсутствие реального контроля создает у субъектов властной деятельности ложное чувство вседозволенности, резко снижающее эффективность, оперативность и правомерность их деятельности. Разумеется, контроль нужен не только для того, чтобы выявить должностные правонарушения, но и чтобы помочь увидеть ошибки властных структур, иногда незаметные «изнутри», улучшив тем самым качество управления и деятельности организаций, которые должны делать жизнь граждан в стране более безопасной и удобной, а не создавать сложности и уж тем более не быть источником нарушения прав человека.

Общественный контроль является свойством гражданского общества и выступает в качестве одной из его основных функций. Посредством осуществления общественного контроля формируются стандарты правомерной деятельности, как самого общества, так и отдельных его индивидов, групп и институтов.

Основные признаки общественного контроля:

1) он выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами (труд, государственные услуги, социальное обеспечение, социальная и юридическая ответственность и др.);

2) общественный контроль представляет собой важное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов (например, на религиозной основе);

3) является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач (деятельность общественных объединений, федеральной и региональных общественных палат и выработка ими практических рекомендаций властям);

4) общественный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, т. к. позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера.

Общественные организации способны осуществлять исследовательскую работу по изучению коррупции и борьбе с ней, заниматься просветительской антикоррупционной деятельностью. В условиях информационной прозрачности общественные некоммерческие организации могут вести постоянный анализ ситуации в различных сферах общественной жизни на предмет коррупции. Например, сегодня чрезвычайную актуальность приобретает общественный мониторинг деятельности судов, в целом правоохранительной системы. Общественные организации в состоянии компетентно вести мониторинг коррупционной ситуации в системах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и в других сферах [9].

Согласно ст. 5 ФЗ № 172 «Об антикоррупционной экспертизе» институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов [6]. Заключение по ее результатам подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня получения. Вместе с тем данные заключения носят рекомендательный характер, не являются обязательными и не обладают действенными механизмами обеспечения их реализации. На практике это нередко приводит к игнорированию выводов экспертов должностными лицами.

В целях создания эффективной системы оценки и учета общественного мнения при подготовке законопроектов Правительство РФ утвердило Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов [4]. Правила определяют порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ, поручениями председателя Правительства или его заместителей, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ. Общественное обсуждение законопроектов проводится однократно в срок, не превышающий 30 дней. По результатам обсуждения законопроекта оператор представляет в Правительство РФ отчет, включающий анализ поступивших в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений. Департамент-исполнитель проводит анализ указанного отчета и готовит предложения о представлении законопроекта в установленном порядке на рассмотрение Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, либо о его возвращении в соответствующий федеральный орган исполнительной власти на доработку с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения. Федеральный орган исполнительной власти повторно вносит доработанный законопроект в установленном порядке в Правительство.

В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» была утверждена Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан РФ с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве РФ предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан РФ в течение одного года [3].

Важным звеном общественного контроля должны были стать общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти. Еще 2 августа 2005 года было принято постановление Правительства РФ № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ» [1]. Затем 4 августа 2006 года был подписан Указ Президента РФ № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» [2].

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительством были разработаны новые механизмы формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Среди новых мер можно выделить:

- отказ от формирования общественных советов органами государственной власти РФ самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании;

- обязательное участие в деятельности общественных советов независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций;

- определение состава нормативно-правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов;

- расширение участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и в контроле за их исполнением;

- создание механизмов участия в рамках реформирования и развития государственной службы на паритетных началах представителей общественных советов при органах государственной власти РФ в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих органов.

В настоящее время Общественной палатой РФ принят Кодекс этики членов Общественного совета при Министерстве культуры Российской Федерации, который устанавливает обязательные для каждого члена Общественного совета правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам.

Члены Общественного совета участвуют в формировании гражданского общества и согласовании общественно значимых интересов путем осуществления объективного и беспристрастного общественного контроля за деятельностью органа государственной власти, выдвижения и поддержки гражданских инициатив, проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики.