§1. Сглаживание дифференциации доходов и борьба с бедностью
Любой экономической системе, в том числе и рыночной, присуще неравенство в распределении доходов и имущества. По мере развития общества задача преодоления дифференциации различных групп населения по уровню доходов и имущества становится все более актуальной для государства.
Государственная политика в области снижения дифференциации доходов населения и борьбы с бедностью начала проводиться в развитых странах в конце XIX - начале XX в. В этот период в Германии, Великобритании, США были приняты законы в области социального страхования по болезни, по безработице, по старости. Однако более широко социальная политика государства стала разворачиваться с конца 1940-х - начала 1950-х гг., когда официальной доктриной правительств многих стран становится концепция «государственного благосостояния».
Согласно этой концепции наряду с программами социального страхования, охватывающими все слои населения, принимается система мер по поддержке доходов малообеспеченных семей: страхование по старости, от болезней, пособия по безработице; дополнительные программы государственной помощи неполным семьям с детьми, инвалидам и т.п. Они предусматривают, помимо денежных выплат, продовольственные талоны, обеспечение жильем, другие социальные услуги.
Различия в уровне доходов на душу населения или на одного занятого называются дифференциацией доходов. Для количественной оценки дифференциации доходов применяют различные показатели.
Степень неравенства доходов отражает кривая Лоренца. Она была предложена американским экономистом М.О. Лоренцом в 1905 г. При построении данной кривой по оси абсцисс откладывается доля семей (в % от общего их числа) с соответствующим процентом дохода, а по оси ординат - доля доходов рассматриваемых семей (в % от совокупного дохода) (см. рис. 3).
Рис. 3. Кривая Лоренца
Если мы разделим все население страны на 5 частей (квинтилей), т.е. по 20%, и совокупные доходы общества также по 20%, и предположим, что 20%, 40%, 60% семей получают соответственно 20%, 40%, 60% от всего дохода, то соответствующие точки будут располагаться на биссектрисе, которая называется линией абсолютного равенства. В данном случае речь идет о теоретической возможности равного распределения доходов, когда любой данный процент семей получает соответствующий процент дохода. Кривая Лоренца показывает, как фактически распределены доходы (сплошная линия). Например, 20% населения с самыми низкими доходами получили 5% общего дохода, 40% с низкими доходами - 15% и т.д. Область между линией абсолютного равенства и кривой Лоренца показывает степень неравенства доходов: чем она больше отклоняется от биссектрисы, тем больше неравенство в распределении доходов. Также па рис. 3 мы можем увидеть и линию абсолютного неравенства, идущую под прямым углом (0BA). Сплошная линия кривой Лоренца показывает распределение личных доходов до вычета налогов и получения различных социальных выплат. Но после уплаты налогов и получения выплат мы можем построить новую кривую Лоренца -кривую для располагаемого дохода (на рис. 3 она обозначена пунктиром). Она менее вогнутая, поскольку произошло перераспределение доходов и уменьшилось первоначальное неравенство в их уровне. Таким образом, чем активнее социальная политика государства по сглаживанию дифференциации доходов, тем менее вогнута кривая Лоренца. Отличие кривых Лоренца для личных и располагаемых доходов обусловливается конкретными социальными программами и системами налогообложения, применяемыми в разных странах. Например, в США сглаживание дифференциации в распределении располагаемых доходов достигается не столько налоговой системой, сколько различными выплатами, которые доходят до 75% дохода малообеспеченных слоев населения. В то же время значительная роль налоговой политике отводится в Скандинавских странах.
Также распределение совокупного дохода между группами населения характеризуется индексом концентрации доходов населения (коэффициентом Джини). Он тесно связан с кривой Лоренца и рассчитывается как отношение площади фигуры, находящейся между линией абсолютного равенства и кривой Лоренца, к площади треугольника, образуемого между линиями абсолютного равенства и абсолютного неравенства. Этот показатель изменяется в пределах от 0 до 1 и приближается к единице в том случае, когда очень высока степень поляризации общества, а в случае выравнивания доходов он стремится к нулю.
В развитых странах коэффициент Джини находится в диапазоне 0,25-0,35. В странах, относящихся к социально-ориентированным (скандинавские страны, Австрия), коэффициент Джини существенно ниже, чем в странах Латинской Америки, а также во многих посткоммунистических странах, где величина этого показателя превышает 0,45. Примечательна динамика этого показателя для России. Если в дореформенный период для СССР в 1991 г. он составлял 0,260, то в 1993 г. - уже 0,496. За последние годы удалось несколько снизить экономическое неравенство, и в 2007 г. коэффициент Джини для России составил 0,422 с максимальным значением в Москве 0,556 и минимальным в республике Алтай - 0,310. Следует отметить, что официальная статистика не учитывает теневые доходы, что позволяет предполагать, что в России коэффициент Джини является большим, чем представленные данные.
Довольно распространенным показателем дифференциации доходов является децильный коэффициент, который выражает соотношение между средними доходами 10% наиболее обеспеченных граждан и средними доходами 10% наименее обеспеченных граждан. И здесь важную роль в выравнивании доходов населения играет социальная политика государства. Так, например, в Швеции до вычета налогов и выплаты трансфертных платежей соотношение доходов между самыми богатыми и самыми малообеспеченными слоями населения составляет 1:100, однако соотношение располагаемых доходов составляет 1:4. Для России этот разрыв очень высок даже при учете социальной политики - 1:16, хотя по различным регионам этот показатель достигает еще больших значений.
В целях сглаживания сильной дифференциации доходов государство проводит политику перераспределения доходов через государственный бюджет путем, как правило, прогрессивного налогообложения различных доходных групп, а также социальных выплат. При этом часть национального дохода переходит от высокодоходных слоев населения к малообеспеченным гражданам. В настоящее время практически во всех развитых странах мира создана система социальной поддержки низко доходных слоев населения.
Важным элементом этой системы являются социальные трансферты, под которыми понимаются меры по оказанию безвозмездной денежной или натуральной помощи малоимущим гражданам, не связанной с их участием в хозяйственной деятельности в настоящее время или в прошлом. Социальные трансферты обеспечиваются изъятием в форме налогов части доходов у средне- и высокодоходных слоев населения и осуществляются в виде пособий беднейшим слоям и нетрудоспособным членам общества, а также безработным.
При выявлении части населения, которая имеет право на получение социальной помощи, используются показатели, определяющие порог бедности. Представители экономической науки, статистические службы правительства, профсоюзы занимаются определением уровня бедности. От этого зависят масштабы и направления перераспределения доходов, разработка налоговых систем, пенсионное обеспечение и др. Однако бедность - это понятие относительное. Для разных семей, живущих в различных социально-экономических условиях и в разных странах, представления о бедности значительно различаются. П. Самуэльсон и В. Нордхаус считают бедностью такой уровень дохода, который достаточен для того, чтобы поддерживать прожиточный минимум. К бедным обычно относят те семьи, которые тратят более 1/3 дохода на продукты питания. Увеличив эту величину в три раза, можно получить доход, необходимый для существования на уровне прожиточного минимума. Таким образом, показателем бедности является прожиточный минимум, представляющий собой социальный минимум средств, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности человека. Подчеркнем, что прожиточный минимум - это не физиологический минимум, который можно определить как уровень дохода, необходимого для физического выживания. Он включает затраты на продовольственные и непродовольственные товары и услуги, такие как одежда, белье, обувь, лекарства, посуда, культтовары, а также оплата услуг ЖКХ, транспорта, связи и уплата налогов и сборов.
В России величина прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина включает минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации определяется ежеквартально и устанавливается Правительством РФ. Так, величина прожиточного минимума во втором квартале 2010 г. в целом по России в расчете на душу населения составила 5625 руб. В стоимость потребительской корзины, составляющей 5246 руб., входят: продукты питания - 2162 руб., непродовольственные товары - 881 руб., услуги - 2203 руб.; на обязательные платежи и сборы отводится 379 руб. Прожиточный минимум дифференцирован по разным группам населения: трудоспособное население - 6070 руб., пенсионеры - 4475 руб., дети - 5423 руб. Существуют различия в величине прожиточного минимума по регионам страны - от 3735 руб. на Юге до 10879 руб. на Севере и Дальнем Востоке81. К сожалению, значительная часть населения имеет доходы ниже прожиточного минимума. Так, в 2010 г. столь низкий уровень доходов имели 18,5 млн чел., что составляло 13,6% населения. Основным источником доходов этой социальной группы является заработная плата, а также социальные трансферты (до 50% совокупного дохода).
В зависимости от соотношения доходов и минимальных социальных стандартов, принятых в стране, низко доходные группы населения имеют право на получение социальной помощи на основе адресного, избирательного подхода. Для получения помощи необходимо представить документы об уровне дохода, размерах личного имущества, семейном положении, состоянии здоровья и т.д. Социальная помощь оказывается в различных видах - денежные пособия, льготы при оплате услуг, бесплатные лекарства, талоны на продовольствие и др.
Однако в последние годы данная политика столкнулась с растущей социальной нагрузкой на государственный бюджет, что привело к росту его дефицита. Кроме того, возникла проблема стимулов поиска работы гражданами, получающими помощь государства. Довольно развитая система социальной помощи в странах с развитой рыночной экономикой обеспечивала такой уровень жизни малоимущим гражданам, который сопоставим с уровнем жизни, обеспечиваемым заработками. Для решения этой проблемы ряд экономистов предложили ввести систему негативного (отрицательного) подоходного налога (НПН), целью которого было заменить многочисленные денежные и натуральные выплаты единой системой денежной поддержки бедных семей.
Суть НПН состоит в том, чтобы гарантированный минимум платить тем гражданам, которые совсем не имеют дохода. Если же человек находит работу и начинает получать какой-то доход, то НПН будет сокращать выплаты с определенным коэффициентом. Например, коэффициент равен 50%. В этом случае полученный заработок сокращается на 50%, и полученная величина вычитается из гарантированного дохода. Пусть гарантированные выплаты составляют 8000 долл., а заработок составил 4000 долл. США. В этом случае мы определяем величину вычета как 50% от заработанных средств (4000 х 0,5 = 2000 долл. США), и эти 2000 долл. США вычитаем из гарантированного минимума. В результате общий полученный доход составит 4000 + (8000 - 2000) = 10000 долл. США. С ростом заработка негативный подоходный налог уменьшает сумму выплат, сводя ее постепенно к нулю. При дальнейшем росте заработков выплачивается обычный подоходный налог. Основная задача заключается в том, чтобы правильно определить коэффициент снижения пособия, не подрывая стимулов к труду.
Развитие программ социальной помощи обусловливает возникновение дилеммы эффективности и справедливости, т.е. не может ли стремление к большему равенству, обеспечиваемому ростом налогов и их перераспределением, обернуться для общества потерями в экономической эффективности.
Во-первых, члены общества, получающие большие доходы, теряют заинтересованность в активной деятельности, поскольку значительную их часть они вынуждены отдавать в виде налогов. В то же время снижаются стимулы к труду и у тех, кто получает пособие, если можно прожить, не работая. Так, в развитых странах существование на пособия становится образом жизни для определенной части семей и передается из поколения в поколение.
Во-вторых, существуют потери непосредственно в ходе процесса перераспределения доходов. А. Оукен назвал эту проблему «дырявым ведром» социальной помощи, поскольку значительная часть средств идет на содержание высокооплачиваемых администраторов, консультантов и сотрудников различных налоговых и социальных служб. По его подсчетам, из 350 долл. США, полученных от состоятельных граждан в виде налогов, 250 долл. США теряются в процессе передачи бедным. Даже если эта цифра несколько завышена, как полагают некоторые исследователи, все равно плата за равенство весьма высока.
В-третьих, замечено, что в результате принимаемых мер по борьбе с бедностью количество людей, относимых к этой категории, может возрастать. Это касается в первую очередь тех людей, доходы которых незначительно превышают порог бедности. Для них может оказаться более выгодным не работать, а получать пособие. Негативными могут стать и последствия программы помощи неполным семьям с детьми, когда получение пособия может быть обеспечено разводом.
Тем не менее общество готово платить некоторым снижением эффективности за более равномерное распределение доходов, так как решение проблемы борьбы с бедностью в стране обеспечивает условия для нормального воспроизводства рабочей силы, способствует ослаблению социальной напряженности и преступности, а также стимулирует повышение совокупного спроса в экономике.