§2. Основные элементы антимонопольной политики и практики

На современном этапе развития экономики России защита конкуренции приобретает особую значимость, так как результатом разрушения конкурентных начал хозяйственной деятельности является замедление экономического роста, снижение эффективности экономики и, как следствие, ухудшение условий жизни граждан.

Быстро меняющиеся условия развития российской экономики, накопленный опыт антимонопольного регулирования с учетом мировой практики в этом направлении, а также грядущее вступление России во Всемирную торговую организацию на фоне усиливающихся процессов глобализации мировой экономики обусловили необходимость совершенствования национальной антимонопольной политики и практики.

Антимонопольная политика государства - это экономическая политика государства, опирающаяся на антитрестовское законодательство и законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции. Проведение антимонопольной политики направлено на поддержание конкуренции, создание условий, препятствующих монополистической деятельности участников рыночных отношений и образованию монополий на рынке. Антимонопольная политика по своей экономической природе является структурной и направлена на оптимизацию отраслевой структуры экономики. Антимонопольное регулирование по частоте воздействия на рынок предполагает эпизодическое вмешательство в деятельность отдельных рыночных субъектов, а ее цель заключается во внесении корректировок таким образом, чтобы результативность поведения экономических агентов обеспечивалась автоматически.

В большинстве экономически развитых стран антимонопольная политика преследует задачи:

- обеспечение эффективности производства и распределения ресурсов в экономике;

- предотвращение или ликвидация нежелательных рыночных ситуаций (например, картелей);

- помощь одним группам экономических агентов за счет других (как правило, это помощь малому бизнесу).

В основе политики антимонопольного регулирования, реализуемой в 100 странах мира, лежит законодательство о конкуренции и антимонопольное законодательство, общей целью которых является содействие развитию рыночных структур в рамках национального государства или группы государств по поводу ограничения монопольной власти.

Антимонопольное законодательство именуется по-разному в разных странах. В США это антитрестовское законодательство; в Японии - антимонопольное; в большинстве стран - членов ЕС - законодательство по обеспечению борьбы с ограничительной деловой практикой, в том числе Германии, Австрии, Швейцарии - картельное законодательство; в России - антимонопольное законодательство, регулируемое соответствующей законодательной базой, основу которой составляет Федеральный закон от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции».

При всем разнообразии национальных особенностей можно выделить три «классических» блока антимонопольного регулирования, присущих большинству стран. Эти элементы определяются основными современными видами ограничительной деловой практики и представляют собой совокупность мер, направленных на:

- предупреждение и пресечение антиконкурентных (ограничительных) соглашений;

- устранение злоупотреблений доминирующим положением на рынке;

- контроль за экономической концентрацией.

Указанные элементы составляют суть антитрестовского законодательства США, конкурентной политики Европейского союза, а также стран Азии, Латинской Америки, Восточной Европы, России и др. Однако картина антимонопольного регулирования была бы неполной без еще двух важных составляющих:

- системы контроля за государственными органами;

- относительного нового элемента в теории и практике антимонопольной политики - адвокатировании конкуренции.

Вместе с тем каждая страна по-своему содержательно решает задачи антимонопольного регулирования, однако в любом случае незаконными считаются следующие действия фирм:

- вертикальные или горизонтальные ограничения конкуренции, т.е. давление на поставщиков или потребителей продукции или на другие фирмы с целью принудительного навязывания партнерам своих правил поведения;

- связанные продажи, т.е. продажа одного товара клиенту при условии, что он приобретет еще какой-либо продукт данной фирмы;

- ограничение покупки или продажи, т.е. запрет заказчикам или поставщикам покупать или продавать товар в другом месте;

- групповой бойкот, т.е. согласованный отказ фирм торговать с третьей фирмой с целью ее вытеснения с рынка;

- недобросовестная реклама и маркировка товара.

Все остальные действия фирм априори незаконными не считаются, а признаются в суде отрицательно влияющими на рыночную ситуацию. Считается, что при проведении антимонопольной политики государство исходит, прежде всего, из последствий для всего общества, учитывая при этом интересы конкретных фирм и отраслевых рынков.

Пресечение ограничительных соглашений - один из самых трудных практических аспектов действия антимонопольного законодательства. Из общего смысла российского закона о конкуренции следует, что соглашение - это достигнутая договоренность как в письменной, так и в устной форме о координации тех или иных аспектов предпринимательской деятельности, результатом которой могут явиться ограничение или устранение конкуренции и ограничение прав потребителей на каком-либо рынке. Российский закон о конкуренции делает различия между ограничительными соглашениями и согласованными действиями, что является несомненным достижением этого закона. Для признания действий хозяйствующих субъектов согласованными законодатель предлагает использовать два критерия, одновременное выполнение которых является обязательным. Во-первых, таких субъектов объединяет результат действий, который соответствует интересам каждого из них и заранее им известен. Во-вторых, действия каждого предприятия вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все фирмы на конкретном рынке.

Ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещает соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия, если их последствиями могут явиться:

- установление или поддержание цен (тарифов), скидок, надбавок, наценок;

- повышение, снижение или поддержание цен на торгах;

- раздел товарного рынка по различным принципам;

- экономически или технологически не обоснованный отказ от заключения договоров с определенными продавцами/покупателями, если такой отказ прямо не предусмотрен нормативными правовыми или судебными актами;

- навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора;

- сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеется спрос и др.

Основные трудности в принятии решений в рамках подобных действий осложняются рядом факторов. Во-первых, трудно ожидать от участников согласованных действий письменных соглашений, которые могут быть неоспоримыми доказательствами подобного противозаконного поведения. Во-вторых, определенным признаком сговора может быть одновременное повышение цен.

Существует, однако, важный критерий, который мог бы позволить успешно противодействовать таким противоправным действиям. Это определение того, не является ли новая повышенная цена монопольной - здесь речь идет об определении с помощью установленных методов уровня цены, диктуемой равновесием между спросом и предложением.

Вторым важным элементом антимонопольной практики является пресечение злоупотреблением доминирующим положением на рынке. В отечественном законодательстве действия группы лиц рассматриваются как действия единого хозяйствующего субъекта¹¹³. Доминирование на рынке предоставляет возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара, а также возможность устранять с этого рынка или затруднять доступ на этот рынок другим фирмам.

Признаками доминирующего положения экономического субъекта являются следующие факты.

1) Совокупная доля трех самых крупных фирм на рынке определенного товара превышает 50% или совокупная доля пяти самых крупных фирм превышает 70%. Данное положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее чем 8%.

2) Фиксированная менее 50% доля на рынке определенного товара, неизменная в течение года относительно долей остальных фирм, и затрудненный доступ на соответствующий рынок.

3) Реализуемый или приобретаемый товар не имеет близких заменителей, а рыночная информация о таком товаре доступна неопределенному кругу лиц.

По закону хозяйствующий субъект может предоставлять как в антимонопольный орган, так и в суд доказательства того, что его положение на товарном рынке не является доминирующим. Лишены такой возможности естественные монополии¹¹⁴, положение которых на рынке признано законом однозначно доминирующим.

Следует отметить, что законодательно установленное пороговое значение в 50% доли рынка в качестве признака доминирования соответствует практике большинства стран - членов ЕС. Так, например, в антимонопольном законодательстве Великобритании юрисдикционный барьер составляет 25% - и такая доля компании на рынке является основанием для проведения расследования, но не предположения ее вины. В целом размер доли, определяющий доминирование компании на рынке, варьируется по странам - членам ЕС от 30 до 60%. В экономически развитых странах под доминирующим положением на рынке понимается не только положение одного предприятия, но и ситуация, когда рынок контролируется несколькими заодно действующими предприятиями. Такого критерия придерживается Комиссия ЕС и суд первой инстанции, что применялось при решении по делу слияний компаний «Нестле» и «Перье» в 1992 г.

До последнего времени дела в отношении монополизации остаются достаточно редким явлением в практике зарубежных антимонопольных органов ввиду крайней сложности квалификации действий компаний как «злоупотребление». Однако процесс, возбужденный американскими властями в 1998 г. против компании Microsoft о монополизации рынка, был сразу назван «делом века». В предварительном порядке суд определил, что эта компания, занимающая 90-95% рынка операционных систем персональных компьютеров, использовала нечестные методы конкуренции для устранения с рынка своего основного соперника - компании Netscape.

Нечестными методами было признано бесплатное интегрирование функций веб-обозревателя (браузера) Internet Explorer в операционную систему Windows, используемую производителями персональных компьютеров. Однако до сих пор остается спорным, можно ли квалифицировать эти действия компании Microsoft как злоупотребление. Существует мнение, что эти действия являлись обоснованными с точки зрения технологического процесса и эффекта синергии, к тому же они не закрыли полностью рынок для конкурента: Netscape продолжала распространять бесплатно свою систему веб-обозревателя Navigator, которая могла быть свободно приобретена любым пользователем. В силу этого пример с Microsoft может рассматриваться и как мера пресечения здорового предпринимательства. Решение Окружного суда, вынесенное по делу Microsoft, предписывало разделить компанию на две: специализирующиеся на операционных системах и на прикладных программах, что должно привести к усилению конкуренции на рынке. Такое решение уже имело аналог в судебной практике США: в 1982 г. по решению суда телефонная компания «АТТ» была разделена на восемь региональных компаний, что обеспечило по некоторым оценкам расцвет телекоммуникационной индустрии в США и снижение цен на услуги.

Контроль за экономической концентрацией является третьим основным элементом антимонопольной деятельности государства. Значительный рост слияний, присоединений и поглощений в 1990-е гг. привел к активизации соответствующего законодательства во многих странах мира. Если в начале 1990-х гг. лишь 20 стран имели законодательную базу для контроля за экономической концентрацией, то в настоящее время около 50 стран, включая страны Южной Америки, Азии и Восточной Европы, активно применяют такое законодательство.

Антимонопольные законы запрещают, как правило, слияния, поглощения, совместные предприятия и другие формы достижения контроля, включая объединенное руководство, независимо от их горизонтального, вертикального или конгломеративного характера, когда получаемая в результате такой операции доля на рынке приводит к приобретению предприятием доминирующего положения или значительному снижению конкуренции на рынке, на котором доминирует ограниченное число предприятий.

Однако если в США контроль за концентрацией изначально являлся одним из главных направлений антитрестовского регулирования экономических процессов, то в странах ЕС система контроля за концентрацией была введена лишь в 1989 г. с последующими дополнениями в 1997 г.

Федеральный закон от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» выделяет пять категорий действий, осуществляемых с предварительного согласия антимонопольного органа. Также в законе расширен перечень случаев, когда требуется предварительное соглашение антимонопольного органа. Ранее необходимость такого согласия устанавливалась только для слияния и присоединения коммерческих организаций и определялась на базе балансовой стоимости активов.

В настоящее время в результате применения Закона РФ «О защите конкуренции» существенно сократилось число сделок, требующих предварительного согласования с антимонопольным органом - в соответствии с законодательством не осуществляется контроль за созданием некоммерческих организаций и в значительной части сократился контроль в области создания финансовых организаций.

В целом можно говорить о тенденции к устранению излишних административных барьеров, препятствующих хозяйственной деятельности экономических субъектов в российской экономике, что достигается за счет следующих основных мер:

- уменьшения перечня видов сделок и действий хозяйствующих субъектов, не оказывающих влияния на состояние конкуренции, для осуществления которых требуется предварительное разрешение антимонопольного органа;

- увеличения числа критериев/пороговых значений, на основе которых определяется, подлежит ли сделка предварительному контролю.

Антимонопольное законодательство почти всегда предусматривает ответственность за несоблюдение установленных правил контроля экономической концентрации, чаще всего - в виде штрафов за непредоставление своевременно нотификаций (сведений) о сделках, а также за осуществление сделки до ее разрешения. В ЕС сумма такого штрафа колеблется от 1 до 5 тыс. евро в первом случае и до 10% совокупного оборота во втором случае. В Канаде непредоставление сведений (ненотификация) даже считается уголовным преступлением, за которое еще и взимается штраф в размере 50 тыс. канадских долларов.

Для некоторых правовых систем, например стран ЕС, Восточной Европы и стран СНГ, включая Россию, характерен тот факт, что предметом регулирования являются не только действия предприятий, но и действия государственных органов, ограничивающие конкуренцию.

Антимонопольной контроль в данной области осуществляется по двум направлениям. Во-первых, это контроль за предоставлением государственной помощи. Во-вторых, это пресечение действий государственных органов власти, ограничивающих конкуренцию, например, посредством введения ограничений для отдельных предприятий на определенные виды деятельности.

Общая цель нормативного регулирования государственной помощи состоит в том, чтобы на допускать государственного субсидирования отдельных хозяйствующих субъектов или групп лиц, так как это приводит к нарушению условий конкуренции на рынке.

К настоящему времени наиболее эффективной и комплексной системой контроля в области государственной помощи располагает ЕС, и эта система берется за образец в странах, впервые создающих национальное регулирование в этой сфере.

В странах ЕС контроль за предоставлением государственной помощи традиционно рассматривается как часть конкурентной политики, что предопределяется значительным влиянием, оказываемым государственным субсидированием на конкуренцию. Функции контроля за предоставлением государственной помощи возложены в ЕС на Департамент конкуренции Европейской комиссии. В ЕС существует общая система мониторинга за предоставлением помощи и установлены нормы, определяющие, когда Комиссия может считать помощь приемлемой, а когда она должна запретить ее как незаконную. Согласно рекомендациям международных экспертов, орган, контролирующий предоставление государственной помощи, должен быть не зависимым от органов, предоставляющих эту помощь.

Учитывая эффективность созданной в ЕС модели контроля за предоставлением государственной помощи, а также общий процесс институционального сближения России и стран ЕС, можно считать введение понятия государственной помощи как особой разновидности антиконкурентных действий в законе «О защите конкуренции» 2006 г. одним из наиболее значимых шагов в этом направлении. В ст. 19 данного закона содержится перечень действий органов государственной власти, которые не являются государственной или муниципальной помощью:

- предоставление преимуществ отдельному предприятию на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд;

- закрепление государственного/муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

- передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий и проведения контртеррористических операций;

- предоставление денежных средств (бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций) из бюджета субъекта РФ.

Контроль за действиями государственных органов власти наиболее полно представлен в законодательстве стран СНГ, при этом эти действия не подпадают, как правило, в сферу действия антимонопольного законодательства. Исключение составляют законодательство и деловая практика в ЕС и СНГ - в этих странах в законодательном порядке запрещаются такие действия, как установление запретов на осуществление определенных видов деятельности, необоснованное предоставление отдельным хозяйствующим субъектам льгот, конкретные указания фирмам о первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей или заказчиков.

Специальные статьи, касающиеся антиконкурентных действий государственных органов, включены во все антимонопольные законы СНГ, устанавливая объекты и предмет регулирования, основные механизмы антимонопольного контроля, ответственность за нарушения антимонопольного законодательства¹¹⁵. Во всех странах СНГ антимонопольные органы имеют право выдавать обязательные предписания органам исполнительной власти по отмене или изменению неправомерных актов, изданных ими. В случае нарушения антимонопольного законодательства органы исполнительной власти и их должностные лица несут гражданскую и административно-правовую ответственность. Как правило, предусмотрены штрафные санкции - размер штрафов обычно устанавливается на базе месячной минимальной оплаты труда и отличается от размера штрафов, установленных для хозяйствующих субъектов.

Положения антимонопольных законодательных актов стран СНГ, касающихся актов и действий органов исполнительной власти, успешно применяются на практике. Количество дел, связанных с этим видом нарушений, составляет значительную часть от общей правоприменительной практики в данной области¹¹⁶.