§2. Формы государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования в России

Кажущееся непримиримым противоречие между активным природопользованием и сохранением окружающей среды в состоянии разрешить только государство, в распоряжении которого находится все многообразие эффективных директивных и экономических регуляторов.

Конечная цель государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования - сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия на них хозяйственной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны. Государство определяет приоритеты природоохранной политики и разрабатывает хозяйственный механизм природопользования.

Субъектами управления природопользования являются государственные органы, учреждения или организации, наделенные соответствующими функциями. Они финансируются за счет бюджета и имеют необходимый объем властных полномочий. Координационные функции в осуществлении государственной экологической политики возложены на Министерство природных ресурсов РФ. В его функции входит комплексное управление природоохранной деятельностью в стране, проведение единой научно-технической политики по охране природы и использованию природных ресурсов; контроль использования и охраны земель, поверхностных вод и атмосферного воздуха, растительного и животного мира; подготовка и внесение в правительство предложений по вопросам охраны природы и рационального использования природных ресурсов; разработка предложений по совершенствованию экономического механизма природопользования; утверждение экологических нормативов, правил и стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охраны природной среды от загрязнений. Министерство обязано осуществлять экологическую экспертизу генеральных схем развития и размещения производительных сил, предприятий и объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов; выдавать в установленном порядке разрешения на захоронение промышленных и иных отходов, выбросы вредных веществ в окружающую среду и т.п.

Объектами охраны окружающей среды являются:

- естественные экологические системы;

- озоновый слой атмосферы;

- земля и ее недра;

- поверхностные и подземные воды;

- атмосферный воздух;

- леса и иная растительность;

- животный мир;

- микроорганизмы;

- генетический фонд;

- природные ландшафты.

Особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.

Объектом управления природопользованием и охраны окружающей среды является деятельность людей в сфере природопользования, которая управляется на основе правового регулирования.

Для результативного управления необходимо точное знание состояния окружающей среды, с этой целью используется мониторинг. Мониторингом окружающей среды называют регулярные, выполняемые по заданной программе наблюдения природных сред, природных ресурсов, растительного и животного мира, позволяющие выделить их состояния и происходящие в них процессы под влиянием антропогенной деятельности. Экологический мониторинг - это система наблюдений, оценки и прогноза, позволяющая выявить изменение состояния окружающей среды под влиянием антропогенной деятельности.

Государственное регулирование охраны окружающей среды и природопользования предполагает использование как административных, так и экономических методов. Административные средства регулирования подразделяются на три группы: меры запрета, разрешения и принуждения. Меры запрета и разрешения осуществляются выдачей или отказом в выдаче лицензий, принятием законов и подзаконных актов. Принуждение также часто базируется на юридических нормах и формируется в виде обязательных условий для начала или продолжения хозяйственной деятельности. Государственные органы многих стран обязывают фирмы использовать определенные очистные сооружения для производственных отходов, предоставлять занятым на них минимальный набор социальных услуг, организовывать профессиональное обучение молодежи.

Нормативно-правовое обеспечение природоохранных мероприятий является актуальным и сейчас. В целом речь идет о необходимости экологизации всех отраслей права России, гармонизации природоохранительного законодательства субъектов Российской Федерации. За последнее время было принято немало законодательных актов, посвященных решению экологических проблем. Все вместе они образуют сложную правовую систему - экологическое законодательство. В основе его лежит Конституция РФ. Согласно ст. 42 Конституции РФ «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями».

Второй уровень правовой системы составляют законы, детализирующие общие положения Конституции РФ, третий - подзаконные акты, а также разработанные на их основе технические акты. В 1997 г. законодательством Российской Федерации были определены основные требования к охране окружающей среды и природопользованию, ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущих за собой применение мер ответственности. В Уголовном кодексе РФ специальная глава «Экологические преступления», предусматривает ответственность за негативное воздействие на природную среду.

Основные принципы политики в области природопользования и охраны окружающей среды заложены в Федеральном законе от 20.12.2001 (с изменениями от 27.12.2009 г.) №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Этот законодательный акт определяет правовые основы государственной политики в области окружающей среды, обеспечивает сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений. Предметом регулирования являются отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанные с воздействием на природную среду на территории РФ. Закон содержит основные понятия экологической политики, требования к законодательству и основные принципы охраны окружающей среды с учетом прошедших перемен в стране.

Изложены основы управления в области охраны окружающей среды, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления России, права и обязанности граждан и иных некоммерческих объединений. Для обеспечения результативности нормативно-правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования, кроме предусмотренных мер ограничений и наказаний, необходимо устранение противоречий между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права, а также принятие подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих полноценное применение федеральных законов.

Защита окружающей среды и регулирование природопользования в иерархически выстроенном хозяйстве опирались в основном на меры прямого государственного воздействия.

К мерам косвенного регулирования можно отнести бюджетное финансирование; рентные платежи; штрафные санкции; нормы налогообложения. Необходимо гибкое сочетание платежей за природные ресурсы, налоговых начислений и стимулирования природоохранных мероприятий и производства экологически чистой продукции. Мерами стимулирования могут быть предоставление субсидий и другие формы финансовой поддержки, выделение приоритетов при государственных закупках, размещении контрактов, а также поощрительная налоговая политика, стимулирующая использование экологически чистых технологий, товаров и услуг независимо от страны производителя, повторное использование и вторичную переработку промышленных товаров.

Для результативного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования необходимо точное знание состояния окружающей среды. С этой целью используется государственный экологический мониторинг. Мониторингом окружающей среды называют регулярные, выполняемые по заданной программе наблюдения природных сред, природных ресурсов, растительного и животного мира, позволяющие определить их состояние и происходящие в них процессы под влиянием антропогенной деятельности. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 63. Организация государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (редакция от 27 декабря 2009 г.).

Экономические методы государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования предполагают: государственную экспертизу; нормативы платы за загрязнение; экологическое страхование; лицензирование; экологическую сертификацию; экологическое аудирование; экологические налоги. Основной задачей государственного регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования является создание экономического механизма, не только снижающего, но и предотвращающего загрязнения.

Государственная экологическая экспертиза введена в действие Федеральным законом от 23.11.1995 №174-ФЗ (в редакции на 01.01.2010 г.) «Об экологической экспертизе». Принято также постановление Правительства РФ от 11.07.1996 №698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы».

Цель государственной экологической экспертизы - обеспечение принятия экономически обоснованных решений органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами. Она определяет характер и степень потенциального воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей природной среды, а также ожидаемые экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия.

Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости, реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации, т.е. государственная экологическая экспертиза представляет собой правовой инструмент обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственных, управленческих и иных решений.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами.

Плата за загрязнение окружающей среды опирается на принцип материальной ответственности виновника экологического нарушения и взимается в соответствии с Постановлением правительства РФ №632 от 28.08.1992 (в редакции от 14.05.2009 г.). Это постановление было в дальнейшем дополнено рядом нормативно-методических документов, определяющих применение базовых нормативов платы, коэффициентов, учитывающих инфляцию. Нормативы платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в природную среду определены как произведение годового удельного экономического ущерба на показатель относительной опасности конкретного ингредиента.

В последнее время в мировой практике делается акцент на рентные платежи как основную форму платы за использование природных ресурсов. Рентные платежи способствуют изъятию особого дифференциального рентного эффекта, который не зависит от эффективности работы предприятия. Таким образом, не заработанная, а созданная природой часть дохода предприятия будет возвращаться природе и обществу и удовлетворять общественные и экологические нужды. И государство - как собственник природных ресурсов - обязано обеспечить все условия для такого возврата. При определенных рентных платежах государство должно учитывать затраты, направленные бизнесом на экологию.

Принцип «загрязнитель платит» срабатывает не всегда эффективно, так как он не становится барьером для загрязнения окружающей среды. Бизнес может платить, а экология от этого улучшаться не будет. Главное внимание в мире сейчас уделяется стимулированию внедрения экологически безопасных технологий.

Одним из важных факторов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов граждан может стать экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращения загрязнения окружающей среды.

Правовое регулирование экологического страхования в первую очередь осуществляется Гражданским кодексом РФ, глава 48 которого специально посвящена страхованию. Для экологического страхования главным образом имеют значения положения, содержащиеся в ст. 927, 929, 931, 966, которые прямо закрепляют некоторые аспекты, относящиеся к страхованию ответственности. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ (с изменениями от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г., 18 декабря 2006 г., 30 декабря 2008 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предприятия, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды, обязаны возместить причиненный ими вред в полном объеме. В этом законе предусмотрено добровольное и обязательное экологическое страхование на случай экологических бедствии, аварий и катастроф. Кроме того, экологическому страхованию посвящена ст. 18 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Основой экологического страхования является соблюдение главных принципов: максимальное предотвращение убытков третьих лиц и поддержание экономических интересов самого страхователя в виде гарантий сохранения собственных ресурсов и возможности дальнейшего функционирования, заинтересованность страховщика в минимизации страхового возмещения и максимальном использовании создающихся финансовых ресурсов на осуществление природоохранных мероприятий. Введение экологического страхования позволит возместить, по экспертным оценкам, до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экологическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых компаний и тем самым снижая нагрузку на местный и федеральный бюджеты. Процесс страхования экологической ответственности может осуществляться как с участием, так и без участия страховой компании путем взаимного страхования промышленных компаний, которые могут создавать объединенные фонды или формировать собственный резервный фонд.

Экологическое страхование, сочетая экономические и экологические интересы, может стать мощным фактором воздействия на состояние дел в области борьбы с негативными эффектами производственной деятельности и тем самым снизить экологический риск и экологический ущерб.

Оно также может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий страховщиков и инвестирования ими средств в развитие безотходных и природоохранных технологий.

Лицензирование природопользования (ст. 30 Федерального закона «Об охране окружающей среды») - это система экологического обоснования и контроля хозяйственной деятельности, реализуемая через выдачу специальных разрешительных документов-лицензий.

Практикуется лицензирование следующих видов деятельности в области охраны окружающей среды:

- утилизация, складирование, размещение, захоронение промышленных отходов, включая лом и отходы цветных металлов;

- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;

- сбор, продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, вывоз за границу биологических коллекций, биологических объектов, в том числе занесенных в Красную книгу.

Лицензирование может рассматриваться как элемент административно-правового управления и как элемент экономического механизма, так как лицензии могут продаваться. В настоящее время лицензии служат формой учета пользователей природными ресурсами и контроля за потреблением природных ресурсов, л ыкже инструментом реализации функций распоряжения природными ресурсами

С принятием в 1992 г. Чакона РФ «О защите прав потребичедеп» (в действующей редакции с изменениями от 23 ноября 2009 г.) и в 2002 г. Федерального закона «Об охране окружающей среды» (с изменениями от 27.12 2009 г.) в стране введена обязательная экологическая сертификация товаров (работ н услуг) (ст. 31 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Объектами обязательной сертификации по экологическим требованиям являются:

предприятия, производства (в том числе опытно-экспериментальные);

- продукция, использование которой может причинить вред окружающей среде;

- отходы производства и потребления, обращение с ними;

- системы управления охраной окружающей среды.

Экологическая сертификация устанавливает требования экологической безопасности на производство, распределение, обмен, потребление по всем видам товаров, работ, услуг.

В систему экологической сертификации можно включить экологическую маркировку и декларацию. Экологическая маркировка используется для информирования потребителей о степени экологич-ности товаров, являясь, кроме того, стимулом для производителей удовлетворить спрос на экологически чистые товары. Экологическая декларация товара - это описание всех свойств изделия, которые во время потребления и на стадии их превращения в отходы являются важными в экологическом отношении. Цель такого описания - способствовать созданию производителями экологичных товаров.

Экологическая сертификация должна быть основанием для выдачи государственной лицензии на право природопользования, а также для льготного кредитования и налогообложения.

Важным инструментом государственного регулирования являются экологические налоги. Однако в России не все экологические налоги получили распространение. Такие, например, успешно используемые в зарубежной практике налоги на потребление экологически вредной продукции, на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло, в России не практикуются. Не применяются также залогово-возвратные инструменты, эффективные в тех случаях, когда упаковка, тара или другая продукция содержит вещества, особенно вредные для окружающей среды (люминесцентные лампы, автомобильные шины и аккумуляторы).

Объемы платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов, предусмотренные Налоговым кодексом РФ (гл. 25.1 «Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов» и гл. 25.2 «Водный налог»), недостаточны для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновляемых природных ресурсов в требуемых масштабах. Эти рычаги до настоящего времени не обеспечивали действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий. Существующие ставки платы за загрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют ни предотвращать, ни компенсировать экологический ущерб. Необходима в полной мере реализация принципа «загрязнитель платит», обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения.

Важным элементом экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды являются экономические фонды, которые включают в себя: федеральный экологический фонд РФ (ФЭФРФ), территориальные экологические фонды субъектов РФ, местные экологические фонды. Практика существования экологических фондов доказала целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды. Расходуются эти средства на строительство, техническое перевооружение и реконструкцию природоохранных объектов; внедрение экологически чистых технологий; предоставление кредитов и ссуд предприятиям и организациям на строительство, техническое перевооружение, реконструкцию объектов природоохранного назначения; создание и использование системы мониторинга окружающей среды; предупреждение и ликвидацию последствий природных и техногенных катастроф; экологическое образование и просвещение. К мерам государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды относятся также кредиты (по льготным процентам) на перепрофилирование предприятий, предоставление режима ускоренной амортизации для экотехники, льготные тарифы на транспортировку отходов в целях их вторичного использования и т.п.

Мировая практика свидетельствует о том, что государственное регулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды осуществляется с помощью административных (директивных) мер и экономического регулирования (рыночные механизмы). Наилучшего результата в достижении требований качества окружающей среды можно добиться путем гибкого сочетания мер административного регулирования, подкрепленных правовым и нормативным обеспечением, с рычагами рыночного механизма.