§2 Государственное регулирование рекламной деятельности

Реклама является одним из важнейших инструментов неценовой конкуренции, средством позиционирования и продвижения товаров на рынок. Она имеет давнюю историю.

Термин «реклама» произошел от латинского reclamo - выкрикиваю. Находки при раскопках античных городов свидетельствуют о том, что реклама, особенно наружная и устная, была распространена в Древней Греции и Древнем Риме. Самым ранним памятником рекламы считается находящийся в настоящее время в археологическом музее Каира камень с высеченным на нем предложением об услугах толкователя сновидений, которому 2500 лет. Первое печатное рекламное объявление, в котором сообщалось об издании Библии, было опубликовано в 1473 г. В России печатные объявления рекламного характера встречаются уже в «Ведомостях» Петра I. С тех пор реклама прошла длительный путь развития. Ее роль в обществе существенно возросла, не ограничиваясь сегодня только коммерческой сферой.

Понятие «реклама» в русском языке неоднозначно. Под ней понимают и особый вид деятельности по продвижению товара и ее продукт (рекламный продукт). В широком смысле к рекламному блоку относят разнообразные маркетинговые инструменты, призванные привлечь внимание к товару и обеспечить поддержку продаж (PR, оформление витрин, дегустации, лотереи, конкурсы, раздачу образцов, прямую почтовую рассылку и т.п.). В узком смысле под рекламой понимают только неличные, опосредованные сообщения, оплаченные, с четко известным источником финансирования. Выделяют рекламу в печатных СМИ, телевизионную, радиорекламу, наружную (рекламные щиты, световые установки и т.п.), на транспорте (внутрисалонные наклейки, реклама на бортах транспорта, на остановках наземного транспорта, в метро, на вокзалах, аэровокзалах, на автозаправочных станциях и т.п.), кинорекламу и рекламу в сети Интернет. Для современного рынка характерен интегрированный подход к использованию инструментов поддержки продаж, их комплексное использование в рекламных кампаниях с целью получения эффекта синергии.

Рекламный продукт состоит из трех основных элементов: рекламного обращения, его внешнего оформления и средств передачи информации. В его создании участвуют рекламодатели (лица, являющиеся источником рекламной информации), рекламопроизводители (лица, осуществляющие приведение рекламной информации к готовой для распространения форме) и рекламораспространители (лица, осуществляющие размещение и распространение рекламы с помощью особых средств и носителей информации).

Современная реклама весьма разнообразна по своим видам. Ее можно классифицировать по различным критериям. С точки зрения характера информации и целей реклама подразделяется на коммерческую и некоммерческую. Последняя не ставит своими целями увеличение продаж продукции и прибыли. Некоммерческая реклама представлена социальной (призванной реализовать общественные и государственные интересы и направленной на достижение благотворительных целей) и политической, которая является элементом выборных технологий.

С точки зрения целей рекламу можно также разделить на ин-формативную_(призвана донести до потребителя полезную информацию о производителе, товаре и местах его продажи); увещевательную (убеждает потребителя в необходимости приобретения товара, формирует предпочтение торговой марки); напоминающую (поддерживает осведомленность о товаре, известность марки, напоминает потребителю, что товар может ему понадобиться и где его можно приобрести); имиджевую или престижную (призвана сформировать у публики положительный образ фирмы, продукта или торговой марки).

С точки зрения объекта бывает товарная (рекламируется товар, торговая марка) и институциональная (рекламируется организация) реклама.

Исходя из масштабов, территории распространения, можно выделить общенациональную (рассчитана на страну в целом) и региональную (имеющую местное значение) рекламу.

Современная реклама - симбиоз коммерции, науки и искусства. В ее создании объединяют свои усилия представители самых разных профессий (маркетологи, психологи, филологи, социологи, художники, журналисты и т.п.).

Основное назначение коммерческой рекламы - выделить фирму и товар из общей массы, привлечь к ним внимание, способствовать запоминанию и в конечном итоге максимальному уровню продаж. Реклама формирует и поддерживает конкурентные позиции товара, обеспечивает желательное его восприятие потребителем, представление о свойствах данного товара и его достоинствах в соотношении с запросами клиентов и в сравнении с товарами-конкурентами. Реклама выступает одним из важнейших инструментов брендинга, средств придания товару воспринимаемого качества, обеспечения потребительской лояльности, завоевания и укрепления рыночных позиций торговых марок.

Рекламный рынок - особый вид рынков, объектом отношений на котором выступает рекламный продукт. Современный российский рекламный рынок начал формироваться вместе с рыночными реформами. В течение прошедших лет он испытал как взлеты, так и падения. В первой половине 1990-х гг. он развивался достаточно бурно и к середине десятилетия достиг объема примерно в 1 млрд долл. США (причем утроение объема произошло за два года). Настоящий удар отечественный рынок рекламы испытал в связи с экономическим кризисом 1998 г., когда многие крупные зарубежные рекламодатели из-за резкого снижения конкурентоспособности своей продукции стали свертывать деятельность в России. В последующие годы рынок начал постепенно возрождаться, а в дальнейшем его восстановление шло более высокими темпами, чем ожидалось. Уже в 2000 г. его объем оценивался в 1,1 млрд долл. США. По данным Ассоциации коммуникативных агентств России (АКАР), в 2007 г. объем российского рынка рекламы вырос на 26% и составил около 8,95 млрд долл. США. На долю телевизионной рекламы пришлось 49% рынка, на рекламу в прессе - 23%, наружной - 18%>, радиорекламы - 7%, интернет-рекламы - 2%. Наиболее быстрыми темпами рос объем рекламы в сети Интернет (прирост на 92% за 2007 г.)¹⁴¹. Согласно прогнозу компании ZenithOptimedia в 2010 г. отечественный рекламный рынок должен был практически удвоиться по сравнению с 2007 г. и занять по величине шестое место в мире после США, Японии, Великобритании, Китая и Германии (14 место в 2007 г.). Однако глобальный экономический кризис внес в прогнозы свои коррективы. В 2008 г., по данным АКАР, при общем росте отечественного рекламного рынка на 18%> наблюдалось сокращение отдельных видов рекламы (объем радиорекламы уменьшился на 6%>, а рекламы в рекламных изданиях - на 1%). В 2009 г. рынок упал на 27% (сокращение объема телевизионной рекламы составило 18%>, печатной -43%), только интернет-реклама выросла на 8%¹⁴².

В структуре затрат на рекламу в настоящее время наибольшую долю занимает общенациональная реклама, хотя существует тенденция к увеличению объемов региональной рекламы. Преобладающая доля рекламодателей на российском рынке - производители товаров широкого потребления. Наибольшие рекламные затраты приходятся на безалкогольные напитки и пиво, кондитерские изделия, продукты питания, средства гигиены и бытовой химии.

После кризиса 1998 г. отечественные производители стали активно рекламироваться. Так, российская компания «Вимм-Билль-Данн» в 2001 г. вошла в пятерку крупнейших рекламодателей в России. Но соотношение между российскими и зарубежными рекламодателями в пользу последних. Доля отечественных компаний среди 50 рекламных лидеров составляет 10—20% и последние годы не увеличивается.

Профессиональных рекламных агентств среди функционирующих на российском рынке не так много. Наблюдается образование нескольких сильных рекламных холдингов и групп влияния с обострением конкурентной борьбы между ними.

Необходимость и основные направления государственного регулирования рекламной деятельности. Реклама - явление противоречивое, имеющее как своих сторонников, так и противников. Она выступает наиболее заметным проявлением деловой активности. То, чем фирма скрыто занималась на протяжении многих лет, становится достоянием общественности с того момента, когда начинается рекламная кампания. Как инструмент неценовой конкуренции реклама - неотъемлемый элемент рыночного механизма.

Однако реклама, как и конкуренция, бывает разная. Она может выступить инструментом как добросовестной, так и недобросовестной конкуренции.

Трудно недооценить положительные результаты рекламы, которые не ограничиваются реализацией интересов создателей рекламного продукта. Реклама знакомит потенциальных покупателей с новинками товарного мира, расширяя их потребительский выбор, помогает ориентироваться в массе рыночных предложений. Сторонники рекламы утверждают, что рекламируемые товары безопаснее для потребителей, чем не рекламируемые, поскольку изготовители рекламируемой продукции ставят на кон свое имя и репутацию и больше заинтересованы в том, чтобы выполнять свои обещания и заявления. В некоторых странах, где существует проблема функциональной неграмотности (а эта проблема актуальна не только для бедных слаборазвитых стран, но, например, для США, где миллионы людей сегодня не в состоянии написать и прочитать самый простой текст), реклама, являясь главным источником информации, служит основным средством социализации, приобщения к благам современной цивилизации указанной категории граждан.

Реклама сегодня стала атрибутом образа жизни, активно формирует его, и не только в части потребительского поведения. Она настойчиво навязывает свои ценности, влияет на массовое сознание, нравственные стереотипы, распространяя и закрепляя рыночный кодекс и жизненные ориентиры ее заказчиков. Далеко не всегда влияние рекламы на общество можно оценить положительно.

К рекламе предъявляются разнообразные претензии. Как инструмент сбытовой деятельности ее обвиняют в том, что она удорожает товары, манипулирует сознанием, а иногда и зомбирует людей, заставляя делать ненужные покупки, часто дает не соответствующую действительности информацию, нарушая тем самым одно из важнейших прав потребителей. Рекламу критикуют за то, что она подчас имеет оскорбительный характер и выступает образцом дур

126

ного вкуса, негативно сказывается на культуре, наноси i пред национальному языку, делает нас слишком материалистичными, приверженными вещизму, злоупотребляет сексуальными мотивами. Рекламу не любят за то, что ее слишком много, что она раздражает п может негативно сказаться на психическом здоровье нации. Особенно резкой критике подвергается реклама некоторых сомнительных с точки зрения общества товаров, например табачных изделий и алкогольных напитков. В стране, где значительная часть населения живет за чертой бедности и с трудом сводит концы с концами, реклама, призывающая покупать, покупать, покупать, может стать дополнительным источником социальной напряженности.

Российская практика показывает, что эти обвинения небезосновательны. Тем более что отечественная реклама в 1990-е гг. прошлого столетия как в зеркале отражала одну из характерных черт нашего бизнеса - его нецивилизованный характер. Долгое время рекламой пользовались безответственно. В силу своей неоднозначности рекламная деятельность нуждается в контроле и регулировании.

Регулирование рекламы в развитых странах осуществляется в формах государственного и общественного регулирования. Последнее выполняется авторитетными общественными организациями вроде обществ защиты прав потребителей, которые привлекают внимание общественности и госорганов к фактам злоупотребления рекламой, а также реализуется в виде саморегулирования, предполагающего создание профессиональных организаций рекламистов¹⁴³ и принятие кодексов поведения работников рекламы¹⁴⁴

Ориентиром для государственного регулирования рекламного процесса служит Международный кодекс рекламной практики Международной торговой палаты, который задуман как инструмент самодисциплины, но вместе с тем предназначен для использования в судебной практике в качестве справочного материала в рамках соответствующих законов.

Государственное регулирование рекламной деятельности осуществляется посредством создания законодательной базы и формирования исполнительных органов разных уровней. Оно имеет национальные особенности, выражающиеся в масштабах государственного вмешательства в данную сферу, в различии конкретных требований к рекламе и ответственности нарушителей. Различается также законодательная база. Суть же одна: государство нацелено на установление правил добросовестной конкуренции. Основополагающим принципом является приоритет общественных интересов.

Большинство стран обходятся без специальных законов о рекламе, регулируя рекламную деятельность в рамках гражданского кодекса (Италия, Голландия), законов о коммерческой деятельности (Бельгия), законов о средствах массовой информации (Австрия), законов о маркетинге и защите прав потребителей (Португалия, Скандинавские страны), законов о недобросовестной конкуренции (Германия, Швейцария, Греция). В концепции англосаксонской модели общего права приоритет полностью отдается судебным прецедентам и саморегулированию (США, Великобритания, Ирландия).

В этом смысле Федеральный закон от 18.07.1995 №108-ФЗ «О рекламе» был почти уникален. Из европейских стран только Испания ранее приняла специальный закон - «Общий закон о рекламе» от 11 июля 1988 г. (его дополняли и развивали пять кодексов саморегулирования для отдельных видов рекламы). В Германии действовал отдельный закон лишь относительно фармацевтической рекламы - «О рекламе лекарственных препаратов» (1990).

Российское законодательство в области рекламной деятельности имеет свою историю. До вступления в силу Федерального закона «О рекламе» рекламная деятельность регулировалась целым рядом нормативных актов. В Основах законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан», законах РФ «О средствах массовой информации», «О сертификации продукции и услуг», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», указах Президента Российской Федерации «О защите потребителей от недобросовестной рекламы», «О защите интересов инвесторов» содержались отдельные положения, регламентировавшие в зависимости от специфики законодательного акта те или иные отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы. Такое регулирование носило фрагментарный характер, обусловленный отсутствием закона, устанавливающего единый понятийный аппарат и единую систему регулирования правоотношений, складывающихся в сфере рекламной деятельности.

В основу Закона «О рекламе» был положен проект, подготовленный Государственным комитетом по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Существовал еще один проект, представленный комитетом Госдумы по связям с общественностью и информационной политике, который отражал в основном интересы рекламного бизнеса. Принятию закона предшествовали активные дискуссии и споры, которые не утихают до сих пор. Противники закона расценили его как шаг назад в формировании основ рыночной экономики. Они предлагали делать ставку на общественное регулирование рекламы. За спорами часто прослеживались финансовые интересы рекламистов и рекламодателей. Это было особенно заметно в случае обсуждения целесообразности запрета на телевидении рекламы табачных и алкогольных напитков, ограничения рекламы пива. Российская общественность положительно восприняла принятие закона. Отечественный Закон «О рекламе» получил высокую оценку Европарламента и был рекомендован в качестве образца для других европейских стран.

В целях преодоления недостатков вышеназванного закона и активизации регулирования рекламы в нашей стране 13 марта 2006 г. была принята новая редакция Федерального закона «О рекламе» (№38-Ф3). Данный закон регулирует отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ и услуг. Он применяется к рекламе независимо от места ее производства, если ее распространение осуществляется на территории России. Закон не распространяется на объявления юридических и физических лиц, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, на вывески и указатели не рекламного характера, информацию для потребителей, являющуюся в соответствии с законодательством обязательной, на политическую рекламу. Он призван обеспечить защиту от недобросовестной конкуренции в области рекламы. Его целями являются развитие рынков товаров, работ и услуг, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждение нарушений законодательства РФ о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы.

Закон трактует рекламу как «информацию, распространенную любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованную неопределенному кругу лиц и направленную на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке»¹⁴⁵. Объектами рекламы могут быть товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие. По закону не считается рекламой упоминание о товаре, средствах его индивидуализации, об изготовителе или продавце товара, которое органично интегрировано в произведение науки, литературы или искусства и само по себе не является сведениями рекламного характера.

Закон определяет основных участников рекламного процесса: рекламодателя, рекламопроизводителя, рекламораспространителя и потребителя рекламы, предъявляет общие и специальные требования к рекламе, затрагивающие все элементы рекламного продукта. Он не вмешивается в сам процесс производства рекламы и имеет разрешительный характер, т.е. базируется на принципе: все разрешено, что не запрещено. Закон требует, чтобы реклама была легко и непосредственно распознаваема благодаря предваряющим ее сообщениям (типа пометки «на правах рекламы»). Реклама, не соответствующая требованиям законодательства РФ, считается ненадлежащей. Ее распространение запрещено.

Среди общих требований к рекламе первостепенное значение Закон придает требованиям добросовестности и достоверности. Недобросовестной признается реклама, содержащая некорректные сравнения рекламируемого товара с другими, порочащая честь, достоинство и деловую репутацию лица, в том числе конкурента, представляет собой рекламу товара, который запрещено рекламировать данным способом, в данное время или в данном месте, если данная реклама осуществляется под видом рекламы другого товара, рекламы его производителя или продавца. Недостоверной признается реклама, которая содержит не соответствующие действительности сведения. В соответствии с Законом реклама также не должна побуждать к совершению противоправных действий, призывать к насилию и жестокости, угрожать безопасности движения транспорта, формировать негативное отношение к лицам, не пользующимся рекламируемыми товарами, или осуждать таких лиц, употреблять иностранные слова и выражения, которые могут привести к искажению смысла информации. Реклама также должна соответствовать этическим нормам. Законом запрещена скрытая реклама, т.е. реклама, которая с помощью специальных приемов оказывает неосознаваемое потребителями воздействие на их сознание.

Специальные требования к рекламе установлены в зависимости от способов ее распространения, особенностей рекламируемых товаров и услуг, специфики круга лиц, которым она предназначена. Эти требования касаются рекламы в радио- и телепрограммах и передачах, в периодических печатных изданиях, при кино- и видеообслуживании, распространяемой по сетям электросвязи и размещаемой на почтовых отправлениях, наружной рекламы, рекламы на транспортных средствах и с их использованием, рекламы табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, алкогольной продукции, пива и напитков, изготовленных на его основе, лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг, биологически активных и пищевых добавок, продуктов детского питания, продукции военного назначения и оружия, основанных на риске игр и пари, финансовых услуг и ценных бумаг, услуг по заключению договора ренты. В законе дается перечень товаров, реклама которых запрещена. Особые требования предъявляются к рекламе в связи с защитой несовершеннолетних при ее производстве, размещении и распространении.

В этой части закона можно обнаружить определенные недоработки. Известно, что в брендингс активно используется антропоморфизм (одушевление) торговых марок для установления сильной эмоциональной связи между потребителем и брендом. В целях недопущения формирования подобной связи в рекламе пива запрещено использовать образы людей и животных, в том числе выполненных с помощью мультипликации. В рекламе же алкогольной продукции и табачных изделий ограничение касается только использования образов несовершеннолетних.

Закон определяет круг прав и обязанностей рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, их ответственность за ненадлежащую рекламу и прочие нарушения¹⁴⁶. Нарушение физическими или юридическими лицами законодательства РФ о рекламе влечет за собой ответственность в соответствии с гражданским законодательством. По решению государственного органа реклама нарушителя может быть полностью или частично приостановлена.

Новая редакция закона, сохранив ранее действующие концептуальные подходы в регулировании отношений в рассматриваемой сфере, включила ряд новых положений, изменивших отдельные аспекты правового регулирования рекламы. В законе появились нормы, направленные на предупреждение завуалированной рекламы товаров, реклама которых ограничена, а также дополнительные требования к рекламе (например, введено запрещение демонстрировать процессы курения и потребления алкогольной продукции и пива). Впервые включены требования к рекламе товаров при их дистанционном способе продажи, а также к рекламе сообщений о проведении стимулирующих мероприятий, конкретизирован порядок распространения наружной рекламы и установки рекламных конструкций (контроль за их незаконной установкой передан органам местного самоуправления), уточнены требования к рекламе лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и биологически активных добавок, а также финансовых услуг. Претерпели изменения и отдельные полномочия контролирующих органов.

Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе возложен на Федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения. В настоящее время это Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Этот орган предупреждает, выявляет и пресекает факты ненадлежащей рекламы, возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, выдает нарушителям предписания о прекращении нарушений, предъявляет в суд или арбитражный суд иски о запрете распространения ненадлежащей рекламы и иски о публичном опровержении недостоверной рекламы. В последнем случае нарушителя могут обязать дать за свой счет контррекламу (публичное опровержение), форму и сроки размещения которой определяет суд или арбитражный суд.

В октябре 2004 г. при ФАС РФ был образован Экспертный совет по применению законодательства о рекламе¹⁴⁷. В его состав вошли специалисты ФАС, представители других федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, эксперты и специалисты в отдельных областях знаний. Экспертный совет является консультативно-совещательным органом, цели которого - рассмотрение вопросов, связанных с применением законодательства о рекламе, а также выработка предложений по его совершенствованию. Основной задачей Экспертного совета является экспертиза и оценка соответствия рекламы требованиям законодательства, а также этическим нормам. Решения совета имеют рекомендательный характер.

Тенденцией последних лет в России стал рост нарушений законодательства о рекламе, связанных с рекламой финансовых услуг, который был обусловлен повышением активности в данном секторе экономики, в частности развитием потребительского кредитования и расширением предоставления страховых услуг. В последние годы немало претензий у ФАС было и к рекламе фармацевтических препаратов, услуг игорного бизнеса.

Федеральная антимонопольная служба активно ведет диалог с представителями различных бизнес-сообществ, что позволяет снять на системном уровне возможные претензии к тем или иным игрокам рынка. Стоит особо отметить практику предупреждения нарушений в области рекламы трех бизнес-сообществ: производителей табачных изделий, пива, а также банковского сектора. Диалог и взаимодействие государства и бизнеса позволяют обеспечить предсказуемость действий ФАС и создают условия, препятствующие нарушениям законодательства.