Глава 13

Государственная региональная политика

Все существующие национальные экономические системы, за исключением совсем небольших по размеру государств, могут быть представлены и должны рассматриваться как совокупность региональных подсистем. К сожалению, современная экономическая теория, опираясь на традиции классической и неоклассической экономических школ, формируя закономерности макроэкономического развития, игнорирует пространственные аспекты экономических систем. Иными словами, экономическая теория рассматривает не «пространственную», а «точечную» экономику, что неизбежно приводит во многих случаях к искажающим упрощениям при формулировании ее положений и выводов. На это еще в 1950-е гг. обратил внимание американский ученый У. Айзард в своей монографии «Размещение и экономика пространства», отметив, что все классические и неоклассические теории ограничивались изучением «страны чудес, лишенной каких бы то ни было пространственных характеристик»¹⁵⁷.

Недостатки вышеназванного подхода особенно ощутимы при переходе от экономической теории к экономической политике. Игнорирование региональных аспектов в экономической политике, особенно в странах, занимающих значительные территории, чревато огромными потерями. Осознавая подобную опасность, все страны осуществляют государственное регулирование регионального развития, а региональная политика выступает в качестве составной части общенациональной политики.

§1. Содержание, цели и задачи региональной политики

В отечественной и зарубежной литературе встречается много определений понятия «региональная политика», в частности, понятия «региональная экономическая политика». По мнению многих авторитетных специалистов в области региональной экономики, все они принципиально мало различаются. Эти различия касаются в ос-новном конкретизации целей региональной политики¹⁵⁸.

Э. Алаев в своем понятийно-терминологическом словаре дает следующее определение: «Региональная политика государства -сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой»¹⁵⁹.

В работах многих западных авторов, а также в трудах Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) при определении региональной политики акцент сделан на представлении, что главным се объектом являются различною рода региональные неравенства - различия в уровнях развития, занятости, доходов населения и т.д. Вот одно из таких определений: «Региональная политика - политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах»¹⁶⁰.

Отечественные исследователи чаще всего используют определение региональной политики из официального нормативного акта РФ: «Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации»¹⁶¹. Данное определение вполне приемлемо, хотя, возможно, оно несколько сужает предмет государственной региональной политики, не включая в него управление территориальным развитием всей страны.

Экономическая составляющая в региональной политике настолько значима, что некоторые авторы вполне резонно рассматривают региональную политику как синоним термина «государственное регулирование экономического развития регионов»¹⁶².

Разумеется, любые меры воздействия на социально-экономические процессы, предпринимаемые публично-правовыми образованиями, отражаются на состоянии регионов страны, поскольку эти процессы протекают в регионах. Однако к региональной политике такие меры могут и не иметь непосредственного отношения. Региональная политика - это всегда самостоятельное, институционально оформленное направление государственной политики. Она может быть направлена на разные сферы общественного развития. Однако, поскольку приоритет имеет экономическая сфера, постольку региональная политика - это прежде всего региональная экономическая политика¹⁶³.

Необходимыми элементами региональной политики, как и других видов политики, являются четко сформулированные цели, задачи, объекты и субъекты, а также средства и инструменты ее осуществления.

Главными целями региональной политики РФ, как они были сформулированы в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (1996 г.), являются:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Перечень задач региональной политики, содержащийся в данном

и других нормативных документах, более подробен, но и более изменчив, чем перечень целей. Их изменчивость обусловлена содержанием конкретного этапа социально-экономического развития страны, экономическими, институциональными, геополитическими и другими изменениями. Вместе с тем как бы ни формулировались цели и задачи региональной политики в разных странах или на разных этапах развития одной и той же страны, какова бы ни была степень конкретизации этих задач, они всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Достижение экономической эффективности предполагает повышение конкурентоспособности регионального производства, прежде всего за счет эффектов региональной агломерации, преимуществ территориального разделения труда, создания полюсов роста и зон эффективного предпринимательства, оживления и реструктуризации производства в депрессивных регионах, усиления межрегиональной экономической интеграции.

Принцип же социальной справедливости в региональной политике состоит в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Реализация этого принципа требует перераспределения финансовых ресурсов от более благополучных к менее благополучным регионам. Региональная политика призвана не допускать чрезмерных контрастов в уровне и качестве жизни граждан страны, проживающих в ее различных регионах, а, напротив, ослаблять внутренние социальные напряжения.

Сложность решения стоящих перед региональной политикой задач и невозможность определения единого алгоритма их решения определяются, во-первых, тем, что стремления к экономической эффективности и справедливости в территориальном развитии страны могут быть как совместимыми, так и конфликтными. Во-вторых, возможности достижения компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью различны не только в разных странах, но и в пределах одной и той же страны на различных этапах ее развития. Очевидно, что страна, более развитая экономически и к тому же находящаяся в фазе экономического роста, имеет больше возможностей для реализации в своей региональной политике принципа социальной справедливости, чем страна, менее развитая и находящаяся в ситуации экономического спада. Неслучайно в нормативных и официальных документах стран - членов ОЭСР, посвященных региональным проблемам, в качестве главного объекта региональной политики рассматриваются территориальные неравенства в уровне доходов и уровне занятости населения, проживающего на различных территориях. Такая целевая направленность региональной политики этих стран вполне объяснима, поскольку ОЭСР объединяет высокоразвитые страны.

По характеру направленности региональной политики и ее приоритетным целевым установкам можно выделить следующие основные ее модели: неинтервенционалистская, «модель выравнивания» и «модель поляризованного развития».

Первая модель характеризуется отсутствием институционально оформленной и специализированной региональной политики, предполагающей пассивное государственное воздействие на динамику экономического развития отдельных регионов. Неинтервенционалистская модель региональной политики соответствует неоклассической теории, предполагающей наличие национальных и региональных свободных конкурентных рынков и свободную конкуренцию регионов за ресурсы и доходы. Одним из наиболее слабых мест подобной модели и теории является невозможность достижения ситуации свободного перемещения ресурсов между регионами уже хотя бы только в силу иммобильности природных факторов, а также наличия такого ограничителя, как расстояния и транспортные издержки. Реализация подобной модели могла бы иметь шансы на успех только при условии идеальной мобильности ресурсов, что практически нереально.

Модель, которую можно было бы определить как «модель выравнивания», предполагает интенсивное воздействие на существующие региональные социально-экономические неравенства, на экономическое развитие наиболее проблемных регионов. Практическое использование такой модели региональной политики требует значительных финансовых ресурсов, достаточных для ее осуществления на территории всей страны. Результатом реализации такой модели могло бы быть ускоренное и заметное уменьшение региональных различий.

Третья модель региональной политики направлена на развитие территорий путем ускорения естественных процессов, путем интенсивного использования уже имеющихся конкурентных преимуществ отдельных регионов. Использование данной модели хотя и требует значительных инвестиционных ресурсов, но вложение этих ресурсов предполагается осуществлять в «точки», или «полюса роста». Такую модель можно определить как «модель поляризованного развития».

В рамках данной модели основной акцент сделан на развитии «опорных регионов», концентрирующих значительную часть финансовых, административно-управленческих, трудовых, природных, информационных и других ресурсов, по причине быстрой экономической отдачи вкладываемых бюджетных средств. Предполагается, что население остальных регионов получит равный доступ к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав (видимо, на уровне минимальных гарантий)¹⁶⁴.

Очевидно, что последовательное осуществление региональной политики в соответствии с «моделью поляризованного развития» может обеспечить более быстрый экономический рост страны в целом, но увеличит разрыв между регионами и по экономическим, и по социальным показателям. Хотя возможности для преодоления региональных неравенств расширяются с увеличением темпов экономического роста и по мере увеличения ВВП страны, это не означает, что экономический рост может автоматически переломить тенденцию с дивергенции в социально-экономическом развитии регионов на их сближение (конвергенцию). В условиях высокой мобильности труда и капитала растущая притягательность регионов с повышенной конкурентоспособностью и благоприятным предпринимательским климатом будет соответствовать еще большему отрыву регионов-лидеров по экономическому развитию и уровню жизни от остальных регионов¹⁶⁵

Оценивая возможности охарактеризованных выше альтернативных вариантов осуществления региональной политики применительно к условиям современной России, можно с достаточной степенью достоверности утверждать, что первый вариант (неинтервен-ционалистская модель) региональной политики абсолютно неприемлем не только для России с ее чрезмерной региональной дифференциацией, усилившейся по мере рыночных преобразований и «сопоставимой только с различиями между самыми богатыми и самыми бедными странами мира»¹⁶⁶. Для России необходима активная региональная политика, способная изменить вектор регионального развития с дивергенции и дезинтеграции на конвергенцию и интеграцию. Только «невидимая рука рынка» не в состоянии переломить ситуацию, более того, она, действуя вне ограничений, способна ее усугубить.

Эта модель неприемлема и для стран с более благополучной региональной ситуацией, без столь вызывающего разрыва в уровне развития регионов. Развернутый и убедительный перечень аргументов неприемлемости и неэффективности такой модели содержится в кейнсианской теории, обосновавшей необходимость государственного регулирования экономики и доказавшей тезис, согласно которому экономика не является саморегулирующейся системой.

Что же касается второго (модель выравнивания) и третьего (модель поляризованного развития) вариантов региональной политики, то оба они имеют то общее, что предполагают проведение активной и интенсивной государственной региональной политики. Поэтому они вполне соответствуют как современным теоретическим представлениям об экономическом развитии, так и существующему состоянию размещения производства и региональной сбалансированности национальных экономик. Для всех национальных экономик общей чертой является наличие диспропорций между регионами, которые не могут исчезнуть хотя бы уже потому, что научно-технический прогресс не может остановиться. Кроме того, сложившиеся региональные диспропорции изменчивы, поскольку центры роста (полюса развития) могут возникать в новых регионах, ранее бывших периферийными.

В России необходимость проведения активной региональной политики многократно усиливается в связи с ее масштабами, региональным многообразием, наличием чрезмерных разрывов в уровне развития регионов, состоянием переходности экономики, разными темпами рыночных преобразований в отдельных регионах страны.

Выбор из двух моделей - выравнивающего или поляризованного развития - в процессе разработки и осуществления региональной политики должен опираться на тщательный и обстоятельный анализ и учет возможных недостатков и преимуществ каждой из моделей, а также на конкретное состояние региональной сбалансированности в стране и на ее экономические возможности. Выбор между этими моделями фактически означает выбор между экономической эффективностью и социальной справедливостью в региональной политике.

Существуют разные позиции относительно того, что должно быть поставлено во главу угла при осуществлении региональной политики - справедливость, под которой на практике чаще всего подразумевают перераспределение средств в пользу регионов-аутсайдеров, или экономическая эффективность национальной экономики.

Согласно одной позиции между социальной справедливостью и экономической эффективностью существует обратная зависимость. Другими словами, вложения средств в отсталые регионы с целью выравнивания их с регионами-лидерами однозначно ведет к уменьшению экономической эффективности. Сторонники такого подхода обосновывают целесообразность перехода от концепции региональной политики, направленной на уменьшение территориальных диспропорций, к концепции территориальной конкуренции¹⁶⁷.

Другая позиция исходит из того, что выравнивание регионов и обеспечение территориальной справедливости имеют не только негативные, но и позитивные эффекты¹⁶⁸. Обосновывается она следующими аргументами. Во-первых, несправедливость и неравенство ведут к неполноте использования потенциала регионов-аутсайдеров. Во-вторых, в краткосрочной перспективе может быть получен экономический эффект, но в долгосрочной перспективе будут усиливаться диспропорции, на устранение которых потребуются затем несравнимо большие затраты. В-третьих же, накопление подобных диспропорций и их нарастание может привести к социальным взрывам, представляя серьезную угрозу национальной безопасности.

Сопоставление возможных потерь и выгод от осуществления региональной политики в соответствии с этими двумя моделями убеждает в том, что их не следует противопоставлять. На их основе необходимо выработать единую модель региональной политики, в которой были бы учтены достоинства обеих названных моделей. Это позволит выделить в государственной региональной экономической политике две ее составляющие:

- осуществление текущей поддержки регионов посредством предоставления межбюджетных трансфертов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

- предоставление инвестиционной поддержки регионам, где есть высокий потенциал роста.

Первая составляющая необходима для предотвращения проблем, связанных с социальной и политической нестабильностью, вытекающей из неравенства регионов. Вторая направлена на экономическое развитие тех регионов, где есть необходимые условия для экономического роста.

Осуществление государственной региональной политики, направленной как на сокращение социально-экономических различий между регионами, так и на стимулирование экономического роста в регионах с высоким потенциалом, в разных странах и на различных этапах их развития может существенно различаться по удельному весу названных составляющих региональной политики. Основополагающими факторами таких различий являются степень социально-экономической дифференциации регионов, а также общее состояние экономики страны. Высокая степень региональной дифференциации требует увеличения затрат на осуществление текущей поддержки отсталых регионов, а состояние экономического застоя или спада экономики уменьшает возможности для текущей поддержки регионов и заставляет сосредоточиться в региональной политике на инвестиционных вложениях в «полюса роста», в так называемые «опорные регионы».

Специфика России состоит в том, что свое вхождение в рыночную систему регионы начинали с разных стартовых позиций, обусловленных политикой размещения производительных сил и сложившейся системой территориального разделения труда в советский период. Переход к рыночным условиям поставил регионы в неравное положение, предоставив некоторым из них выгодные конкурентные преимущества. За годы же экономических реформ произошло дальнейшее усиление поляризации регионов по уровню развития. Согласно данным министра регионального развития В. Басаргина, в десяти лучших регионах валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения в десять раз больше, чем в десяти худших. Доля промышленного производства в ВРП у первой десятки регионов в 45 раз выше, чем у последней. Доходы же населения в регионах-лидерах почти в 4,5 раза выше, чем у аутсайдеров. «Разница так велика, - говорит министр, - как будто речь идет не об одной, а о двух странах, находящихся на совершенно разных ступенях развития»¹⁶⁹.

Столь существенная социально-экономическая дифференциация российских регионов объективно обусловила такой тип региональной политики РФ, для которого характерно значительное преобладание инструментов текущей, а не инвестиционной поддержки регионов, поскольку государство в соответствии с Конституцией РФ обязано гарантировать единые стандарты социального обеспечения на территории всей страны. В результате основным объектом региональной политики постсоветской России служили социальные неравенства регионов, которые государство пыталось уменьшать с помощью межбюджетных трансфертов, осуществляя реформирование системы межбюджетных отношений. Несмотря на то, что такая политика не уменьшала степень региональной дифференциации, она была неизбежна, так как иная региональная политика, направленная на инвестиционную поддержку наиболее перспективных регионов, в условиях дефицита ресурсов и кризисного состояния экономики России усилила бы поляризацию регионов в еще большей степени, приведя регионы-аутсайдеры в состояние коллапса. В условиях 1990-х гг. и, возможно, первых трех-четырех лет нынешнего столетия такая политика представляла для страны наименьшее зло, не позволяя реализоваться тенденциям сепаратизма и привести к социальному взрыву.

Завершение восстановительного периода и достижение Россией в 2007 г. уровня ВВП дореформенного 1990 г., высокие темпы экономического роста последних лет, значительные размеры федерального бюджета, золотовалютных резервов и стабилизационного фонда (с 1 февраля 2008 г. преобразованного в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) обеспечивают в настоящее время реальную возможность переноса акцентов в региональной политике с текущей финансовой поддержки регионов на осуществление инвестиций в опорные, т.е. наиболее перспективные, регионы. При этом предусматривается инвестиционная поддержка также и слаборазвитых регионов страны, демонстрирующих положительную экономическую динамику или имеющих высокий экономический потенциал. Наиболее ярким примером может служить Республика Тыва, стабильно находящаяся по всем социально-экономическим показателям в последней десятке субъектов РФ. За счет финансирования в равных долях из Инвестфонда РФ и частной компании «Объединенная промышленная корпорация» начинается строительство железной дороги Кызыл - Курагино, которая соединит Тыву с федеральной сетью железных дорог и позволит преодолеть транспортную изоляцию этого богатейшего по запасам природных ресурсов региона. По проектным расчетам экспертов, если сегодня Тыва на 75% финансируется из федерального бюджета, то после реализации проекта она станет бездотационной. Разработка богатейших месторождений высококачественных коксующихся углей этого региона позволит избежать назревающего дефицита этого сырья для черной металлургии не только России, но и Китая.

Таким образом, еще рано говорить о сложившейся системе федеральной инвестиционной поддержки регионов; в частности, дискуссионным остается вопрос о целях инвестиционной поддержки регионов - будет ли она предназначена только для наиболее проблемных регионов или же средства станут вкладываться прежде всего в так называемые точки роста. Однако одно уже однозначно: акценты в региональной политике будут смещаться с текущей поддержки регионов в сторону повышения инвестиционной поддержки, которая пока что играет относительно небольшую роль.