§2. Эффективность государственного регулирования

Известный немецкий экономист З. Хорст в своей книге «Эффект кобры»¹⁹ отмечает, что «наиболее элегантной экономической политикой для любого народного хозяйства, конечно, является та, которая обеспечивает высокие темпы роста производительности, поскольку в этом случае при заданном объеме факторов производства обеспечивается наибольший выпуск и благосостояние увеличивается». Главным при этом является выяснение механизма достижения поставленных целей.

В середине прошлого столетия голландский исследователь Я.Тинберген (лауреат Нобелевской премии по экономике 1969 г.), казалось бы, раскрыл секрет государственного регулирования, сформулировав правило эффективной экономической политики. По его мнению, если количество целей и инструментов совпадает и влияние инструментов на цели линейно независимо, то экономическая политика будет успешной. Это правило было сформулировано в 1952 г. в работе «Теория экономической политики»²⁰. По его мнению, оптимальное сочетание регулирующих мер позволяет преодолеть возможные противоречия поставленных целей и средств их достижения. Однако проблемы государственного регулирования на этом не закончились. С развитием экономик даже самых передовых стран проблемы государственного регулирования стали обнаруживать новые стороны. Прежде всего это было связано с большим количеством задач, которые должно было решать государство, а также с их противоречивостью и разнонаправленным действием применяемых инструментов.

Ограничить влияние количественного фактора можно введением принципа субординации целей при их постановке и достижении. Все цели государственного регулирования необходимо представить в виде пирамиды задач, которые находятся в определенном подчинении друг другу. Высшей, или главной, целью государственного регулирования современной рыночной экономики является формирование условий для поддержания экономического развития и общественной стабильности. Остальные цели государственного регулирования носят производный от высшей цели характер, и их достижение служит в конечном счете решению главной задачи.

В экономической теории подход к трактовке целей высшего порядка периодически пересматривался, в связи с чем менялось и представление о пирамиде целей. Первоначально в качестве высшей выдвигалось сразу несколько целей, что существенно усложняло задачу проведения эффективной экономической политики. Так, в 1970-х гг. на Западе стала популярной идея четырех целей высшего порядка, объединенных понятием «магический четырехугольник», к которым были отнесены: достижение экономического роста; борьба с безработицей; стабильность цен; бездефицитный платежный баланс.

При этом Я.Тинберген выделял следующие важные составляющие экономической политики государства:

1) ключевые цели благосостояния, к которым относится набор макроэкономических показателей;

2) инструменты, которыми располагает правительство (фискальные, монетарные, внешнеэкономические и др.);

3) модель, связывающая цели и инструментарий и позволяющая определить оптимальный масштаб политических действий²¹.

В середине 1970-х гг. теория Я. Тинбергена подверглась критике, гак как исследователи усматривали в ней высокую степень неопределенности показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей. В частности, американский экономист, представитель теории рационального выбора Р. Лукас (лауреат Нобелевской премии 1995 г.) в работе «Эволюция экономической политики» обратил внимание на то, что в экономической модели Я. Тинбергена использовались коэффициенты, связывающие экономические и политические переменные, однако быстроменяющаяся среда делала эти коэффициенты крайне ненадежным²². Это повышало неопределенность полученных результатов и приводило к ошибочности и нецелесообразности дальнейшего анализа. Исследователь полагал, что политика, основывающаяся на среднестатистических показателях прошлого и недооценивающая фактор переменчивых ожиданий, обречена на ошибки и неудачи. На базе критики Р. Лукаса появились более совершенные модели, учитывающие возможные перемены и предоставляющие правительству рекомендации для проведения антинифляционной политики, не сопровождающейся увеличением безработицы и экономическим спадом при общедоступности информации, гибкости цен и доверии к Центральному банку.

Выделенные Я. Тинбергеном четыре цели высшего порядка оказались недостижимыми. Например, стимулирование занятости по кейнсианским рецептам увеличивало государственные расходы, бюджетный дефицит и приводило к инфляции, полностью снижая значимость мер по борьбе с ней. Исследователи предполагали, что государственные деятели могут проявлять чудеса регулирования в решении противоречивых задач с использованием инструментов разнонаправленного действия. Считалось, что магия «четырехугольника» состоит в одновременном решении противоречивых задач, хотя реально она заключалась в иллюзорности этого решения. Опыт государственного регулирования показал, что решение противоречивых задач одновременно невозможно. Из всего многообразия задач необходимо выделение тех из них, которые являются наиболее актуальными в конкретный период развития экономики.

С середины 1990-х гг. многие правительства стали рассматривать в качестве целей первого порядка только две: занятость и борьбу с инфляцией. При таком подходе задача соблюдения правила Я.Тинбергена значительно упрощалась, поскольку количество целей первого порядка сокращалось до двух, которые достигались с помощью основных инструментов государственного регулирования -налогово-бюджетной и кредитно-денежной политики.

Трансформация механизма государственного регулирования наблюдалась в необходимости включения в него не только инструментов достижения поставленных целей, но и таких элементов воздействия государства, которые способны предотвратить усиление рыночных колебаний в результате действия факторов неэкономического характера. Так, снижение инфляционных ожиданий под воздействием изменений в экономической политике может с минимальными затратами замедлить темпы инфляции без существенного роста безработицы и спада производства.

Начало XXI в. ознаменовалось новым взглядом на механизм регулирования, согласно которому в качестве цели высшего порядка выдвигается уже не четыре и не две, а всего лишь одна цель - борьба с инфляцией.

Из высшей цели вытекают цели второго порядка. К ним обычно относят: создание институциональных условий для свободного предпринимательства, стимулирование умеренного экономического роста, модернизацию экономики, сглаживание экономического цикла, обеспечение приемлемого уровня занятости, выравнивание доходами, поддержание высокой конкурентоспособности национальных отраслей на мировом рынке, внешнеэкономическое равновесие, чистоту окружающей среды. Цели второго порядка обусловливают цели третьего порядка и т.д. Чем больше целей, тем труднее они достижимы одновременно. Поэтому важна их субординация.

Реальная практика государственного регулирования рыночной экономики, сложившаяся в большинстве развитых стран к началу XXI в., показала целесообразность сосредоточения усилий государства на целях высшего порядка во избежание отрицательных последствий активного вмешательства государства. Такая политика долгое время была актуальной, однако мировой финансовый кризис 2008 г. заставил исследователей переоценить считавшуюся ранее к|)фективной практику регулирования рыночной экономики. Оказывается, при проведении экономической политики с ориентацией только на цели высшего порядка меньшее значение придается не только другим макроэкономическим, но и весьма важным микроэкономическим составляющим элементам механизма регулирования. В результате макроэкономическая политика многих государств стала носить односторонний характер, что впоследствии привело к нарушению равновесия в экономике.

По мнению Дж. Стиглица (лауреат Нобелевской премии 2001 г.), макроэкономическая политика не должна сводиться только к достижению цели высшего порядка даже в том случае, если главной целью вмешательства государства является ограничение инфляции. Главная цель должна быть приоритетом, для достижения которого государство создает все необходимое на разных уровнях экономики. Речь идет о создании определенных условий, благодаря которым экономика может функционировать стабильно. Главными из них являются надежные финансовые рынки и конкуренция. Регулирование финансового рынка и антимонопольная политика, а также другие инструменты микроэкономической политики считаются важным условием эффективного проведения политики на макроуровне.

К сожалению, понимание того, что вмешательство государства в экономику может быть эффективным только в сочетании с элементами микроэкономического регулирования, не сразу пришло в практику государственного регулирования. Правительства многих государств в конце прошлого века увлеклись либерализацией финансов, открытием рынков и дерегулированием экономик в соответствии с рекомендациями Вашингтонского консенсуса и оказались не готовыми к новым потрясениям в финансовой сфере.

Особенно остро это сказалось на развитии бывших социалистических стран, переходящих к рынку. Предполагалось, что для оживления экономик постсоциалистических стран достаточно проводить политику жесткой финансовой стабилизации, сопровождаемую дерегулированием и либерализацией торговли. На практике страны, • столкнувшиеся с проблемами переходного периода, не получили должного эффекта от применения американских рекомендаций. Отсутствие соответствующих институтов оказалось ключевым недостающим элементом в мерах, рекомендованных Вашингтонским консенсусом. Сейчас уже очевидно, что либерализация и приватизация без поддержки стройных рыночных структур способны привести экономику не к росту, а к длительному и тяжелому периоду сокращения деловой активности. Как видим, такие изменения явились результатом неправильной экономической политики, не учитывающей элементов микроэкономического регулирования.

Считается, что новые кризисы высвечивают проблемы не только рыночного механизма, но и государственного тоже. Это могут быть недостатки, вызванные чрезмерным вмешательством государства в экономику, а также и недостатки, связанные с его слабой активностью в сфере регулирования. Обобщенно их можно квалифицировать как сбои макроэкономической политики. И то и другое плохо для современной рыночной экономики, поскольку без достаточно активных и скоординированных действий правительства избежать глобальных потрясений в современном мире не представляется возможным. Это означает, что в современных условиях набор политических рекомендаций, лежащих в основе макроэкономической политики по типу Вашингтонского консенсуса, уже не является достаточным для обеспечения макроэкономической стабильности или долгосрочного развития.

Примечательно, что мировой финансовый кризис 2008 г. проявил ошибки и противоречия макроэкономического регулирования и в США. Эти противоречия состоят в том, что чрезмерная либерализация финансов и открытие экономики привели к обесценению макроэкономического регулирования, которое объясняется недостаточным вниманием к созданию условий для нормального ее функционирования.

Таким образом, в проведении макроэкономической политики необходимо активнее использовать микроэкономические основы макроэкономики, к которым, в частности, относятся:

- повышение эффективности функционирования финансового сектора, т.е. создание надежных финансовых рынков (а не только повышение процентных ставок);

- поощрение конкуренции (особенно среди отечественных компаний);

- управление государственной собственностью (проведение приватизации или национализации).

Развитие представлений о типах экономической политики свидетельствует о том, что механизм государственного регулирования подвергается постоянной трансформации. Общая характеристика пой трансформации позволяет выявить основные изменения, наблюдаемые в последнее десятилетие, к которым в первую очередь относятся следующие:

- переход от преимущественно прямых методов регулирования к косвенным;

- перекладывание части государственных функций на частный сектор;

- сочетание инструментов макро- и микрорегулирования;

- переход от экстенсивных методов регулирования к интенсивным.

Сочетание методов прямого и косвенного регулирования, анализ их взаимодействия показывают изменение характера воздействия государства на экономическое развитие. Прямое вмешательство государства в экономику, как уже было отмечено, ограничивает инициативу производителей и действие рыночных сил. Косвенное регулирование создает рамочные условия для хозяйственной деятельности субъектов, а также стимулы функционирования субъектов в интересах общества и направлено на создание условий свободного развития предпринимательства.

Современное государство увеличивает свое присутствие не через усиление прямого контроля, а на основе расширения методов косвенного регулирования хозяйственной деятельности. Государство, поддерживающее рынок, совершенствует институты, которые создают пространство для нормального развития рынка. Несовершенства рынка исправляются благодаря контролю качества, предоставлению полной информации о производимом продукте, установлению санкций за неисполнение обязательств и т.п. Вместе с тем практика показала, что там, где косвенные методы регулирования развиты плохо, необходимо расширение прямого вмешательства государства. Так, усиление прямого контроля со стороны государства необходимо при отсутствии эффективного антимонопольного законодательства. И наоборот, когда государственный контроль над экономикой сокращается, приватизируются объекты государственной собственности, возрастает важность антимонопольной политики.

С расширением косвенных методов регулирования происходит перекладывание части присущих государству функций на частный сектор. Этот процесс сопровождается налаживанием связей государства с частными предприятиями в производстве общественных благ, в сфере научных исследований и разработок, в решении крупных проектных задач и др. Частным фирмам обеспечиваются соответствующие стимулы и предоставляются субсидии; государство экономит ресурсы и быстрее достигает намеченных целей.

Практика передовых стран показала, что партнерство государства и частного бизнеса позволяет распределить между участниками возможности и риски благодаря тому, что ответственность за решение поставленной задачи возлагается на частного партнера, который может с ней справиться с большей эффективностью. В зависимости от сферы реализации проекта и значения общественной услуги принимаются решения о распределении ответственности между участниками проекта. При увеличении значения общественного блага снижаются рыночные риски и увеличивается потребность в государственном регулировании.

Сочетание макро- и микросоставляющих экономической политики характеризует более совершенный механизм воздействия государства на экономические процессы. Повышение эффективности и трансформация механизма государственного регулирования означают, что происходящие изменения рассматриваются не только по количественным, но по качественным параметрам, влияющим на устойчивость функционирования экономической системы в целом. Неслучайно исследователи обращают особое внимание на значимость применения интенсивных методов регулирования и постепенной замены экстенсивных методов. Суть текущих проблем в большинстве случаев заключается не в том, что государство слишком много делало во всех областях, а как раз в том, что оно не дорабатывало в некоторых из них²³, опираясь преимущественно на экстенсивные методы.

Отмеченные изменения знаменуют современный этап социально-экономического развития, который представляет так называемую административную революцию, которая проявляется в возрастании экономической роли государства в быстроменяющемся мире²⁴. Данный факт отмечен и отечественными исследователями, включающими «административную революцию» в серию экономических революций последнего времени.

Таким образом, развитие представлений о правилах проведения >ффективной экономической политики проясняет картину трансформации механизма государственного регулирования, которая проявляется в сочетании макро- и микросоставляющих экономической политики, преимущественном использовании методов косвенного регулирования, государственно-частном партнерстве и переходе к интенсивным методам регулирования, затрагивая разные сферы жизнедеятельности общества.

Литература

1. Лукас Р. Эволюция экономической политики, 1976.

2. Ойкен В. Принципы экономической политики, 1952.

3. Стиглиц Дж. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Пост-Вашингтонскому консенсусу // Вопросы экономики. - 1998. - №.8.

4. Тinbergen J. On the Theory of Economic Policy, 1952.

5. Тэтчер М. Искусство управления государством. Стратегии для меняющегося мира (пер. с англ.). - М.: Альпина Паблишер, 2003.

6. Хикс Дж. Теории экономической истории. - М.: НП Журнал «Вопросы экономики», 2003.

7. Хорст 3. Эффект кобры: как избежать заблуждений в экономической политике (пер. с нем.). - М.: Новое издательство, 2005.