Глава 13. Подготовка административного дела к судебному разбирательству

Статья 132. Задачи подготовки административного дела к судебному разбирательству

Комментарий к статье 132

1. Комментируемой статьей закрепляются базовые характеристики подготовки административного дела к судебному разбирательству как стадии административного судопроизводства.

Подготовка каждого административного дела к предстоящему судебному разбирательству - самостоятельная обязательная стадия производства по административному делу в суде первой инстанции.

Самостоятельный характер стадии подготовки находит отражение прежде всего в том, что она имеет специфические цель и задачи, а также значение. Целью подготовки является обеспечение наиболее быстрого, своевременного и правильного разрешения дела по существу.

Обязательность рассматриваемой стадии проявляется в том, что подготовка проводится по всем без исключения административным делам независимо от их сложности, социальной значимости, объема доказательств и других факторов. В определенной мере это обусловлено самой логикой развития процесса в суде первой инстанции: если возбуждение дела дает импульс всему дальнейшему развитию процессуальных правоотношений по делу, то подготовка дела к судебному разбирательству создает необходимые условия для решения общих задач административного судопроизводства, сформулированных в ст. 3 КАС, посредством выполнения специальных задач, присущих данной стадии административного судопроизводства. Хотя конкретных исключений из правила об обязательности проведения подготовки КАС не предусматривает, в известном смысле таким исключением можно считать упрощенное (письменное) производство, учитывая его специфику, в том числе усеченный срок рассмотрения дела в рамках данной процедуры (см. комментарий к ст. 292 КАС).

В КАС, как и в ГПК, подготовка дела к судебному разбирательству не рассматривается как стадия процесса, которая носит исключительно вспомогательный, обслуживающий характер. Такой вывод с необходимостью вытекает из ст. 138 КАС (см. комментарий к названной статье), которая наряду с полномочием суда по окончанию производства по делу без вынесения решения предусматривает право суда принять решение об отказе в удовлетворении административного иска ввиду установления факта пропуска административным истцом установленного законом срока обращения в суд без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

2. Подготовка начинается сразу же после возбуждения административного дела. Данной нормой подчеркивается стадийность процесса по административному делу, которая предполагает не только наличие определенных стадий, но и строгую последовательность их наступления. С практической точки зрения комментируемая норма исключает возможность совершения каких-либо подготовительных действий до принятия административного иска к производству суда, в том числе и в случае оставления административного искового заявления без движения по правилам ст. 130 КАС (см. комментарий к названной статье), и, наоборот, не допускает оставления без движения заявления, по которому уже возбуждено административное дело и осуществляются процессуальные подготовительные действия. Отступление от данного правила чревато нарушением последовательности прохождения отдельных стадий процесса, а значит, и логики развития процесса в суде первой инстанции в целом.

Закон устанавливает проведение подготовки единолично судьей, которому исковые материалы переданы после их поступления в суд в соответствии с действующим в судах общей юрисдикции порядком распределения дел и формирования состава суда (ст. 28 КАС). Строго говоря, КАС предусматривает коллегиальность только при рассмотрении административных дел отдельных категорий (ч. 1 ст. 29 КАС), т.е. исключительно в стадии судебного разбирательства, тем самым не допуская использования данного начала в стадиях возбуждения административного дела и подготовки его к судебному разбирательству. В отсутствие иных нормативных установлений комментируемая норма предполагает проведение подготовки единолично судьей независимо от того, каким составом суда (единолично или коллегиально) должно рассматриваться дело в стадии судебного разбирательства по правилам ч. 2 ст. 29 КАС.

Задачи подготовки дела к судебному разбирательству есть не что иное, как нормативно закрепленные средства достижения процессуальной цели данной стадии судопроизводства в суде первой инстанции или, иначе говоря, основные направления процессуальной деятельности суда и других участников процесса (прежде всего сторон) в стадии подготовки. Комментируемой статьей задачи подготовки дела к судебному разбирательству не закрепляются. Учитывая общую целевую направленность подготовки дела к судебному разбирательству в гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах, круг подготовительных действий, образующих содержание стадии подготовки (ст. 135 КАС), а также правило ч. 4 ст. 2 КАС о возможности применения аналогии процессуального закона в административном судопроизводстве, можно с некоторыми оговорками утверждать то, что стадия подготовки административного дела к судебному разбирательству подчиняется тем же задачам, что и подготовка к судебному разбирательству гражданского дела и дела по экономическому спору (ст. 148 ГПК, ст. 133 АПК), а именно: уточнение фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела; определение закона, которым следует руководствоваться при разрешении дела, и установление правоотношений сторон; разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других участников процесса; представление необходимых доказательств сторонами, другими лицами, участвующими в деле; примирение сторон.

Обращает на себя внимание тесная связь между тремя задачами подготовки - уточнением предмета доказывания, правовой квалификацией взаимоотношений сторон и представлением необходимых доказательств: норма права, регулирующая взаимоотношения сторон, служит одним из источников определения круга фактов предмета доказывания, а он, в свою очередь, влияет на определение круга доказательств, подлежащих исследованию по делу.

Уточнение обстоятельств дела начинается с уяснения требований истца. Суд должен помочь истцу внести в них определенность и ясность.

Определяя совокупность фактов, установление которых необходимо для разрешения дела, судья исследует фактический состав основания иска, а также выясняет у истца, какие возражения возможны со стороны ответчика. При этом судья, руководствуясь нормами материального права, вправе включить в предмет доказывания факты, имеющие юридическое значение для дела, но не указанные сторонами, либо исключить из основания иска факты, которые не имеют значения для дела (см. комментарий к ст. 62 КАС).

Правильно определить предмет доказывания невозможно без квалификации правоотношения сторон, и наоборот, чем более полной информацией об обстоятельствах дела располагает суд, тем более точной будет правовая квалификация, которую он даст правоотношениям между сторонами спора. Иными словами, уточняя обстоятельства дела в ходе подготовки к судебному разбирательству, судья определяет и нормы материального права, регламентирующие правовые отношения, сложившиеся между сторонами, которые подлежат применению при разрешении спора. Отсюда вывод: уточнение предмета доказывания и квалификация правоотношений сторон взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Результатом анализа спорного правоотношения должно быть установление его субъектов (лиц, которые в данном правоотношении предположительно являются управомоченными и обязанными). Характером правоотношения определяется необходимость участия в процессе лиц, имеющих заинтересованность в деле (как материально-правовую, так и процессуальную или только процессуальную). В стадии подготовки судья должен разрешить вопрос о необходимости привлечения к участию в процессе специалиста, переводчика. Что же касается свидетеля и эксперта, которые также относятся к другим участникам процесса (лицам, содействующим осуществлению правосудия), то их участие в процессе напрямую связано с выполнением другой задачи стадии подготовки - представления необходимых доказательств сторонами, другими лицами, участвующими в деле.

Пожалуй, только две последние задачи применительно к административному судопроизводству нуждаются в уточнении. Учитывая большую активность суда в доказывании по административным делам, чем по гражданским, вряд ли правомерно формулировать соответствующую задачу как представление необходимых доказательств сторонами, другими лицами, участвующими в деле. По буквальному смыслу данной формулировки суд вообще не занимается выполнением названной задачи, что противоречит нормам КАС, прежде всего ч. 1 ст. 63 и п. 6 ч. 3 ст. 135.

Относительно задачи примирения сторон необходимо оговориться, что специфика публичных правоотношений, из которых возникают административные дела, рассматриваемые по правилам КАС, далеко не всегда допускает возможность примирения. Именно поэтому в различных статьях КАС в отношении возможности заключения соглашения сторон о примирении встречается оговорка: "если заключение соглашения прямо не запрещено законом" (ч. 6 ст. 46) или "возможно в случае допустимости взаимных уступок" (ч. 1 ст. 137) <1>. В то же время в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 138 КАС выяснение возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства является одной из целей проведения предварительного судебного заседания по административным делам.

--------------------------------

<1> Подробнее о пределах применимости соглашения о примирении см. комментарий к ст. 157 КАС.

И это не случайно. Заключение мирового соглашения (по терминологии КАС - соглашения о примирении) является предпочтительным способом урегулирования не только гражданско-правового спора, но и административного спора по целому ряду категорий административных дел, причем как с точки зрения самих сторон, так и с точки зрения государства.

В силу принципа диспозитивности стороны вправе уже в стадии подготовки окончить дело путем заключения соглашения о примирении (ч. 4 ст. 46, п. 10 ч. 3 ст. 135, ст. 137 КАС). Осуществляя в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству задачу по примирению сторон, судья обладает следующими полномочиями: 1) разъяснить сторонам преимущества урегулирования спора путем заключения соглашения о примирении, а также правовые последствия его утверждения судом; 2) по просьбе сторон оказать им помощь в формулировании условий соглашения о примирении. Однако активность суда в реализации задачи примирения сторон административного спора не должна вступать в противоречие с принципами диспозитивности, состязательности и равноправия сторон (ст. 14 КАС), а также независимости судей (ст. 7 КАС).

Статья 133. Определение суда о подготовке административного дела к судебному разбирательству

Комментарий к статье 133

1. Закон четко определяет, каким правоприменительным актом должна быть оформлена стадия подготовки дела к судебному разбирательству: круг действий, которые необходимо совершить в ходе подготовки дела к рассмотрению, и сроки их совершения указываются судьей в определении о подготовке дела к судебному разбирательству. Следовательно, судья не вправе разрешать эти вопросы в определении о принятии заявления и возбуждении производства по делу или оформлять их в виде резолюции на исковом заявлении.

Когда совершение тех или иных действий, например назначение экспертизы, направление судебного поручения и т.п., требует специальной мотивировки, судья, помимо общего определения о подготовке дела, выносит отдельное мотивированное определение о совершении соответствующего действия.

Определение о подготовке дела к судебному разбирательству имеет важное значение: в нем судья конкретизирует содержание подготовки применительно к обстоятельствам конкретного административного дела и указывает процессуальные действия, проведение которых им планируется. Этим обеспечиваются полнота и последовательность проведения мероприятий по подготовке, упорядочивается контроль за совершением процессуальных действий. Судья вправе совершать и иные действия, не указанные в определении, если в процессе подготовки в них возникла необходимость. Результат совершения процессуальных действий, не запланированных судьей в определении о подготовке, фиксируется в ином процессуальном документе (протоколе, определении).

Что касается сроков совершения процессуальных действий в стадии подготовки, то к ним применимо общее правило, согласно которому процессуальные сроки могут быть установлены законом или назначаться судьей. При этом необходимо отметить, что судья назначает сроки только в том случае, если они не установлены законом, а также если право определять сроки прямо предусмотрено законом (см., например, ст. ст. 63, 78 КАС и комментарий к ним).

Не допускаются осуществление подготовительных процессуальных действий до принятия административного искового заявления и вынесения определения о подготовке дела к судебному разбирательству и, наоборот, оставление без движения заявления, по которому уже возбуждено административное дело и осуществляются процессуальные подготовительные действия. Нарушение данного правила, которое прямо законом не закреплено, чревато нарушением последовательности прохождения отдельных стадий процесса, а значит, и логики развития процесса в суде первой инстанции в целом.

2. В отличие от ГПК, предусматривающего единственный вариант процессуального оформления стадии подготовки - определение о подготовке дела к судебному разбирательству (ч. 1 ст. 147), КАС, очевидно, учитывая положительный опыт применения арбитражными судами ч. 4 ст. 127 АПК, допускает и еще один вариант - указание на подготовку административного дела к судебному разбирательству в определении о принятии административного искового заявления к производству суда. Данная возможность представляет собой дискреционное полномочие судьи, который вправе выбрать тот или иной вариант процессуального оформления подготовки исходя из конкретных обстоятельств административного дела (предмета спора, правовой и фактической сложности и т.п.), и одновременно проявление принципов процессуальной экономии и судейского руководства процессом. С практической точки зрения комментируемая норма означает, что при принятии административного искового заявления к производству судья вправе вынести единое определение, в котором указывает не только на принятие заявления к производству, но и на действия, которые следует совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также на сроки совершения этих действий, разъясняет лицам, участвующим в деле, их процессуальные права и обязанности. Пожалуй, только вопрос о назначении административного дела к судебному разбирательству, по которому закон императивно требует вынесения отдельного определения (ч. 1 ст. 139 КАС), не может быть разрешен в таком едином для двух стадий административного судопроизводства определении.

Определение о подготовке административного дела к судебному разбирательству, как и определение о принятии административного искового заявления (включая сводное, т.е. содержащее указание на подготовительные действия), оформляется в виде отдельного акта и не подлежит обжалованию отдельно от обжалования судебного решения по административному делу (п. 2 ч. 3 ст. 198, ч. 1 ст. 202 КАС).

Обязательному направлению сторонам, их представителям и заинтересованным лицам не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определение о подготовке административного искового заявления, в отличие от определения о принятии административного искового заявления к производству суда (ч. 3 ст. 127 КАС), не подлежит.

Статья 134. Срок проведения подготовки административного дела к судебному разбирательству

Комментарий к статье 134

КАС не устанавливает сроков подготовки дела к судебному разбирательству. Однако закон указывает два критерия определения срока подготовки судьей - обстоятельства, относящиеся к конкретному административному делу, и процессуальные действия, которые надлежит совершить. Очевидна связь между указанными критериями: круг подготовительных действий (будь то истребование доказательств или привлечение к участию в деле лиц, содействующих осуществлению правосудия) в значительной степени зависит от фактов, которые подлежат установлению по делу, т.е. от предмета доказывания. По-видимому, немаловажное значение для определения продолжительности подготовки имеет и такой фактор, как необходимость соблюдения срока рассмотрения административного дела в суде первой инстанции, поскольку время, затраченное на подготовку, включается в срок рассмотрения административного дела, предусмотренный ч. 1 ст. 141 КАС. Таким образом, подготовка административного дела к судебному разбирательству должна быть проведена в период с момента вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда до наступления даты проведения судебного заседания, определяемой судьей с учетом сложности и объема подготовительных действий, которые требуется совершить, а также необходимости соблюдения общего срока рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Особое звучание вопрос о сроке подготовки приобретает по административным делам, для рассмотрения которых установлены сокращенные по сравнению с общим сроки рассмотрения (например, три, пять или 10 дней со дня поступления административного искового заявления в суд). Ведь задачи подготовки (см. комментарий к ст. 132 КАС) являются общими для всех категорий административных дел независимо от установленных для их рассмотрения сроков; требование об информировании участников процесса о времени и месте судебного заседания посредством размещения соответствующей информации на сайте суда в сети Интернет также является универсальным (ч. 7 ст. 96 КАС). Возникает вопрос: каким образом, даже если не проводить предварительное судебное заседание, можно выполнить задачи подготовки путем совершения соответствующих подготовительных действий и направить извещения участникам процесса, одновременно разместив необходимую информацию на сайте суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания, если для рассмотрения данного административного дела по КАС установлен срок менее 15 дней? Очевидно, решение данной проблемы лежит в плоскости организации работы судебных органов, но не только. Требуется корректировка нормы ч. 7 ст. 96 КАС или как минимум разъяснение ВС РФ особенностей ее применения по делам с сокращенными сроками рассмотрения.

Вероятность проведения по делу предварительного судебного заседания по возможности также должна учитываться судьей при определении продолжительности подготовки, так как такое заседание проводится в рамках подготовки дела к судебному разбирательству, тем более что КАС, в отличие от ГПК, не предоставляет суду право по сложным делам с учетом мнения сторон назначить срок проведения предварительного судебного заседания, выходящий за пределы установленных КАС сроков рассмотрения и разрешения дел (ч. 3 ст. 152 ГПК).

В настоящее время в связи с прямым нормативным закреплением принципа разумности сроков судопроизводства по административным делам (ст. 10 КАС) и права на судопроизводство в разумный срок (ст. ст. 1, 3 Закона о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок) важность вопроса о продолжительности подготовки административных дел к судебному разбирательству приобретает еще большее значение. Ведь неоправданно длительная подготовка (особенно если она к тому же некачественная) создает реальную опасность нарушения права на судопроизводство в разумный срок со всеми вытекающими из этого последствиями как для лица, чье право нарушено, так и для авторитета судебной власти.

Что касается сроков совершения процессуальных действий в стадии подготовки, то к ним применимо общее правило, согласно которому процессуальные сроки могут быть установлены законом или назначаться судьей. Судья назначает сроки только в том случае, если они не установлены законом, а также если право суда устанавливать (назначать) сроки прямо предусмотрено законом (см. комментарий к ст. ст. 63, 78, 137 КАС).

Статья 135. Действия сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству

Комментарий к статье 135

1. Закрепление действий сторон по подготовке дела к судебному разбирательству в комментируемой статье КАС является проявлением состязательного начала в административном судопроизводстве (ст. 14 КАС), стремления законодателя к системному регулированию действий участников процесса в целях быстрого и объективного рассмотрения дела, принятия по нему справедливого решения.

Все действия сторон в стадии подготовки закон подразделяет на две группы: 1) действия административного истца или его представителя (ч. 1 комментируемой статьи); 2) действия административного ответчика и его представителя (ч. 2 комментируемой статьи).

В отличие от действий суда действия сторон закрепляются в законе в виде исчерпывающих перечней и в большинстве своем направлены на выполнение задачи по представлению необходимых доказательств. Так, по закону обе стороны (их представители) совершают в ходе подготовки действия по передаче друг другу доказательств, обосновывающих требования (административный истец) и возражения (административный ответчик), а также заявляют перед судьей ходатайства об истребовании доказательств, которые они не могут получить самостоятельно без помощи суда (см. комментарий к ст. 63 КАС). По своей природе деятельность по взаимной передаче сторонами доказательств в стадии подготовки дела к судебному разбирательству есть не что иное, как раскрытие доказательств. Однако ни процедура, в которой эта деятельность должна осуществляться, ни санкции в отношении стороны, уклоняющейся от раскрытия доказательств, ни в КАС, ни в ГПК не предусмотрены.

Среди действий ответчика можно выделить два, направленных на выполнение задачи по уточнению фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, а именно: 1) уточнение исковых требований истца и фактических оснований этих требований; 2) представление возражений относительно исковых требований истцу или его представителю и суду в письменной форме. Очевидно, норма об уточнении ответчиком исковых требований истца и фактических оснований этих требований в ходе подготовки направлена на обеспечение ему возможности получить дополнительную информацию по исковым требованиям, если переданных ему копий доказательств недостаточно для уяснения всех обстоятельств. Это, в свою очередь, важно с точки зрения выработки ответчиком линии защиты и обеспечения полноты доказательств, приводимых им в обоснование своих возражений против иска. Поскольку законодатель не указал конкретного механизма, посредством которого может осуществляться уточнение административным ответчиком требований истца и фактических оснований этих требований в стадии подготовки, логично предположить, что уточнение возможно в форме устного или письменного диалога между сторонами процесса. Письменная форма может быть реализована путем обмена письменными объяснениями (аналог состязательных бумаг) с последующим представлением их в суд. Полномочия ответчика по уточнению позиции истца в споре могут быть реализованы и в ходе встречи (собеседования) судьи со сторонами или в предварительном судебном заседании, если таковые проводятся в рамках подготовки по данному конкретному делу.

Определенный интерес представляет вопрос о природе действий сторон в стадии подготовки дела к судебному разбирательству: следует их рассматривать как процессуальные права или как процессуальные обязанности? Применительно к действиям судьи нет никаких сомнений: определение круга действий, которые необходимо совершить в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, является дискреционным <1> полномочием судьи, которое он реализует по своему усмотрению, исходя из необходимости выполнения задач данной стадии и специфики каждого конкретного административного дела.

--------------------------------

<1> От лат. discretio - свобода действий, усмотрение.

Иначе обстоит дело со сторонами. Их действия законодатель формулирует в повелительной форме, которая обычно применяется для нормативного закрепления обязанностей. В то же время административный истец и административный ответчик при совершении процессуальных действий на любой стадии процесса руководствуются прежде всего своими интересами, и их невозможно принудить делать то, что они считают для себя невыгодным по тем или иным причинам. Здесь-то и обнаруживается точка соприкосновения публично-правового интереса, связанного с обеспечением своевременного и правильного рассмотрения и разрешения дела, и частноправового интереса каждой стороны, связанного с эффективным отстаиванием своей позиции в споре перед судом: чем раньше стороны узнают о позициях друг друга и донесут свои аргументы до суда, тем выше будет их активность на дальнейших стадиях процесса и тем выше вероятность вынесения по делу законного и обоснованного судебного решения.

Таким образом, в комментируемой статье отчетливо прослеживается стремление законодателя повысить активность сторон по тем направлениям, в которых находят отражение и социальная потребность в достижении целей правосудия по административным делам, и потребность стороны в использовании наиболее эффективных средств защиты своих интересов в суде.

2. Для выполнения задач подготовки административного дела к судебному разбирательству судья осуществляет процессуальные действия, перечисленные в комментируемой статье. Их перечень не является исчерпывающим.

В зависимости от конкретной категории, сложности административного дела судья имеет право совершать иные процессуальные действия, которые ему представляются необходимыми.

2.1. В п. 1 ч. 3 комментируемой статьи законодатель попытался закрепить процессуальный механизм обмена состязательными бумагами между сторонами по административному делу. Подчеркнем: именно обмена, поскольку ГПК устанавливает лишь обязанность истца по представлению в суд копий искового заявления и приложенных к нему документов, обосновывающих исковые требования, для их направления ответчику и третьим лицам (ст. 132, ч. 2 ст. 150 ГПК), в то время как в КАС речь идет еще и об обязанности административного ответчика представить в суд возражения в письменной форме по существу административного искового заявления с приложением необходимого количества их копий, которые суд направит административному истцу и заинтересованным лицам. По сути эта норма является логическим продолжением правил, закрепленных в ч. 7 ст. 125 КАС (см. комментарий к названной статье). Суд выступает в роли своего рода передаточного звена, выполняющего важную организационную и одновременно контрольную функцию, которая состоит в направлении стороне копий документов, представленных другой стороной, если в этом возникает необходимость. Говоря более конкретно, в отношении административного истца суду необходимо выяснить, направлял ли он копии искового заявления и приложенных к нему документов административному ответчику и заинтересованным лицам при подаче административного искового заявления в суд, поскольку обязанность по направлению указанных копий при обращении в суд ч. 7 ст. 125 КАС устанавливает только в отношении административного истца, обладающего государственными или иными публичными полномочиями. Этот вопрос имеет принципиальное значение для реализации административным ответчиком права заявить свои возражения по существу административного иска и тем самым подготовиться к защите своих интересов в ходе предстоящего судебного разбирательства. Очевидно, что проверка может выявить один из двух фактов: копии документов не направлялись административному ответчику и заинтересованным лицам или, напротив, документы направлялись и были вручены административным истцом административному ответчику. В первом случае (копии документов административным истцом не направлялись) у суда возникают два полномочия: 1) направить административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов; 2) установить адресатам разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления с целью последующего направления их копий судом административному истцу и заинтересованному лицу. Во втором случае (копии документов были вручены административному ответчику административным истцом) закон говорит лишь об одном полномочии - определить административному ответчику и заинтересованному лицу разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления с целью последующего направления их копий судом административному истцу и заинтересованному лицу.

2.2. Выполнение задач подготовки административного дела к судебному разбирательству во многих случаях требует непосредственного общения судьи со сторонами. Поэтому законом предусмотрены две процедуры, применение которых призвано способствовать эффективной подготовке административного дела к судебному разбирательству, - встреча (беседа, собеседование) судьи со сторонами (п. 2 ч. 3 комментируемой статьи) <1> и предварительное судебное заседание (ст. 138 КАС). Хотя прямо закон не говорит о возможности проведения раздельных встреч со сторонами, их представителями, с учетом п. 13 ч. 3 комментируемой статьи проведение таких встреч также представляется правомерным. Например, вызов истца может быть продиктован необходимостью уточнения его требований, конкретизации: судья помогает истцу устранить неопределенность его требований, выясняет, имеются ли основания для разъединения или соединения требований. Уже на этапе подготовки дела судья вправе указать истцу на недостаточность доказательств, разъяснить, какие доказательства допустимы по делу.

--------------------------------

<1> Какого-либо конкретного наименования действия, предусмотренного п. 2 ч. 3 анализируемой статьи, КАС не закрепляет. В проекте Административного процессуального кодекса Республики Казахстан (ст. 137) для обозначения аналогичного процессуального действия авторы используют достаточно емкий и в то же время отражающий суть явления термин "судебная беседа" (текст проекта опубликован на официальном сайте Верховного суда Республики Казахстан: http://sud.gov.kz).

Традиционно установленный законом перечень подготовительных действий суда рассматривается в теории как некий универсальный ориентир для правоприменителя, на основе которого судья определяет, какие подготовительные действия подлежат совершению по каждому конкретному делу. Поэтому и проведение беседы при подготовке административного дела к рассмотрению вряд ли можно считать действием, обязательным по каждому административному делу. В то же время при заочном (в отсутствие истца) решении судьей вопроса о принятии административного искового заявления было бы неверно и пренебрегать таким действием, как беседа со сторонами, хотя бы потому, что оно позволяет судье снять многие вопросы, возникающие при ознакомлении с поступившими в суд документами, более точно определить характер спорного публичного правоотношения, подлежащие применению нормы действующего законодательства, позиции сторон и т.д.

Еще один аргумент в пользу необязательности беседы состоит в том, что цели ее проведения могут пересекаться с другой процедурой - предварительным судебным заседанием (см. комментарий к ст. 138 КАС), и если это очевидно для судьи, который проводит подготовку дела к судебному разбирательству, то было бы неправильно лишать его полномочия по выбору оптимального средства выполнения той или иной конкретной задачи подготовки, если только закон не предписывает обязательное проведение предварительного судебного заседания в какой-либо конкретной ситуации, например для утверждения соглашения сторон о примирении в стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству (ч. 4 ст. 137 КАС).

Круг полномочий судьи при проведении беседы свидетельствует скорее о важности данного действия, чем о его обязательности. Так, полномочие опросить административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений позволяет судье составить развернутое представление о правовом конфликте между сторонами, что крайне важно для правильного определения предмета доказывания, круга необходимых доказательств, пределов рассмотрения дела и т.д. Другое полномочие - выяснить, поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части, - позволяет в конкретном деле реализовать потенциал актов саморегуляции поведения сторон, таких как соглашение о примирении и отказ административного истца от иска, и на их основе уже в стадии подготовки завершить производство по делу без вынесения решения. Что касается полномочия разъяснять сторонам и их представителям процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок, то само по себе оно не может рассматриваться как цель проведения беседы, если отсутствуют другие предпосылки проведения встречи судьи со сторонами, поскольку разъяснение прав и последствий совершения процессуальных действий зависит от конкретной ситуации, позиций сторон, их намерений и волеизъявлений.

Приведенные соображения позволяют квалифицировать беседу судьи со сторонами в стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству как отдельное процессуальное действие, при котором должны соблюдаться два императивных требования КАС - о размещении информации о времени и месте судебного заседания на официальном сайте соответствующего суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания (ч. 7 ст. 96 КАС) и об обязательном ведении аудиопротокола (ст. 204 КАС). Это также косвенно свидетельствует о необязательности беседы, поскольку далеко не по всем категориям административных дел сроки рассмотрения позволяют соблюсти требование ч. 7 ст. 96 КАС.

2.3. Судья должен своевременно решить вопрос о конкретном составе участвующих в деле лиц и других участников процесса, а также о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле. Соистцы извещаются о процессе, выясняется возможность их вступления в процесс (ч. 4 ст. 41 КАС). По собственной инициативе или по инициативе участвующих в деле лиц суд привлекает к участию в деле соответчиков и заинтересованных лиц (ч. 5 ст. 41, ч. 2 ст. 47 КАС). Решая вопрос о привлечении соответчика, судья должен учитывать положение ч. 5 ст. 41 КАС, согласно которому суд привлекает соответчика или соответчиков к участию в деле по своей инициативе только в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица; после привлечения соответчика или соответчиков подготовка и рассмотрение дела производятся с самого начала, за исключением случая ведения этого дела через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков (см. комментарий к ст. 41 КАС).

Очевидно, законодатель имеет в виду так называемое обязательное пассивное соучастие, когда в силу особенностей конкретного правоотношения обязанными по нему оказываются несколько лиц (см., например, ч. 2 ст. 221 КАС) <1>. Если судья находит, что целесообразно допустить факультативное соучастие, то он разъясняет это истцу. Однако разрешить вопрос о привлечении соответчиков помимо волеизъявления истца судья не может. Соответчики могут быть привлечены к участию в деле и в связи с тем, что до рассмотрения его по существу остается неясным, кто же является надлежащим ответчиком.

--------------------------------

<1> Так, административными ответчиками по делам об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной являются государственный орган или орган местного самоуправления, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости, и государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, а в случае оспаривания результатов определения кадастровой стоимости в связи с недостоверными сведениями об объекте оценки к участию в деле также привлекается орган, на который возложена обязанность по исправлению кадастровой или технической ошибки (п. 7 Постановления Пленума ВС РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости").

Весьма важно своевременное привлечение к участию в деле заинтересованных лиц (см. комментарий к ст. 47 КАС). Они могут быть привлечены к делу как при наличии на это их волеизъявления, так и помимо их желания. Так, согласно ч. 3 ст. 247 КАС по делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости суд вправе рассмотреть вопрос о привлечении к участию в административном деле иных лиц, чьи права могут быть затронуты принятым решением. Согласно разъяснению Пленума ВС РФ по данной категории дел в качестве заинтересованных лиц суд привлекает собственника, сособственника, бывшего собственника, соарендатора объекта недвижимости, поскольку права и обязанности этих лиц могут быть затронуты решением суда (ст. 47 и ч. 3 ст. 247 КАС) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

Комментируемая статья предоставляет судье право уже при подготовке дела решить вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика. Главное, чтобы вывод о ненадлежащем характере лица, указанного истцом в качестве административного ответчика в административном исковом заявлении, находил подтверждение в материалах дела и не вызывал сомнения у судьи, в производстве которого это дело находится. Если при этом административный истец согласен на замену, препятствий для реализации рассматриваемого полномочия в стадии подготовки нет (см. комментарий к ст. 43 КАС). Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

Возможности привлечения прокурора в процесс судом по своей инициативе КАС не предусматривает (ст. 39). Однако следует учитывать, что по ряду категорий административных дел его участие является обязательным (ст. ст. 213, 243, 268, 272, 277, 280, 283 КАС). Представляется, что в таких случаях суду надлежит извещать прокурора о времени и месте проведения судебного разбирательства по правилам, установленным ст. 96 КАС.

В соответствии с ч. 4 ст. 243 КАС административное дело об оспаривании избирателем, участником референдума решения участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования рассматривается судом с обязательным участием представителя территориальной комиссии, а при проведении муниципальных выборов, референдума - представителя комиссии, организующей соответствующие муниципальные выборы, референдум. Для обеспечения такого участия судье надлежит извещать соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума о времени и месте проведения судебного заседания.

3. Поскольку состязательность в административном судопроизводстве действует "в связке" с активной ролью суда (п. 7 ст. 6, ч. 2 ст. 14, ч. 1 ст. 63 КАС), в стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству судье предоставлены весьма широкие полномочия по формированию доказательственной базы, которые не сводятся к одному лишь содействию сторонам в собирании доказательств, когда самостоятельное получение и представление того или иного доказательства для стороны являются затруднительными. К числу таких правомочий суда относятся следующие: истребовать доказательства по своей инициативе; разрешать вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы, привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика; в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимать иные меры, связанные с представлением доказательств. Нельзя не отметить, что истребование доказательств судом по своей инициативе КАС допускает наравне с их истребованием по ходатайству лиц, участвующих в деле, практически ничем не ограничивая это активное полномочие суда. Что же касается собственно оказания содействия сторонам в сборе доказательств, то в административном судопроизводстве оно может быть оказано только лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями. Такое содействие выражается в истребовании судом по просьбе сторон письменных или вещественных доказательств, выдаче запроса на получение доказательства.

Получение доказательств путем направления судебного поручения или осмотра на месте применяется в тех случаях, когда доказательства по каким-либо причинам не могут быть представлены в суд, рассматривающий дело (ст. ст. 66, 74 КАС, п. п. 6, 7 ч. 3 комментируемой статьи). Осмотр на месте письменных и вещественных доказательств в порядке подготовки дела допускается в случаях, не терпящих отлагательства (п. 6 ч. 3 комментируемой статьи). О времени и месте его совершения должны быть извещены лица, участвующие в деле, но их неявка (при условии надлежащего извещения) не является препятствием к проведению исследования и осмотра.

Под "не терпящими отлагательства случаями" закон подразумевает такие, когда объекты, подлежащие осмотру, ко времени рассмотрения дела могут испортиться, быть повреждены, изменены, уничтожены и т.д. О результатах осмотра должен составляться протокол осмотра (ч. 4 ст. 74 КАС).

Если необходимо собрать доказательства, находящиеся на территории, на которую распространяется юрисдикция другого суда, судья выносит определение, которым поручает соответствующему суду производство определенных процессуальных действий (п. 6 ч. 3 комментируемой статьи, ст. 66 КАС).

Экспертиза может быть назначена как по инициативе участвующих в деле лиц, так и по инициативе судьи. При этом право назначения судом экспертизы по своей инициативе нельзя не признать ограниченным ввиду установления исчерпывающего перечня случаев, когда экспертиза может быть назначена судом по своей инициативе (ч. 2 ст. 77 КАС). Так, в соответствии с ч. 2 названной статьи экспертиза может быть назначена по инициативе суда, если экспертиза предусмотрена законом или ее проведение необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства, либо если требуется проведение дополнительной или повторной экспертизы, либо если проведение экспертизы необходимо в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами. Как видно из формулировки последнего основания, которым охватывается значительное число случаев назначения экспертизы, решающая роль при его применении отводится судейскому усмотрению. При назначении экспертизы независимо от стадии, на которой оно осуществляется, должны обеспечиваться права участников процесса, предусмотренные п. п. 1 - 4 ч. 4 ст. 77 КАС, а именно: ходатайствовать о проведении экспертизы в конкретном экспертном учреждении или о привлечении в качестве экспертов предложенных ими лиц; формулировать вопросы для эксперта; знакомиться с определением суда о назначении экспертизы; ходатайствовать о внесении в определение дополнительных вопросов, которые необходимо поставить перед экспертом. Судья при подготовке дела не только назначает экспертизу, но и контролирует ее проведение, в частности соблюдение срока представления в суд экспертного заключения, установленного в определении о ее назначении (п. 6 ч. 2 ст. 78 КАС).

Что касается назначения дополнительной и повторной экспертиз в стадии подготовки, то, несмотря на отсутствие четких указаний в КАС относительно такой возможности, более правильным представляется отрицательное решение данного вопроса. С одной стороны, правила, регулирующие порядок назначения экспертизы, содержатся в гл. 6 КАС (ст. 83), нормы которой распространяются на все стадии административного судопроизводства, в том числе и на стадию подготовки административного дела к судебному разбирательству. В то же время основания назначения указанных видов экспертиз связаны с оценкой уже представленного в суд заключения эксперта (для назначения дополнительной экспертизы - как неполного или неясного, а для назначения повторной экспертизы - как вызывающего сомнения в обоснованности или содержащего противоречия в выводах эксперта (комиссии экспертов)), а оценка доказательств, в том числе и заключения эксперта, является этапом их исследования, которое осуществляется в стадии судебного разбирательства (ст. 168 КАС; см. комментарий к названной статье).

4. Одним из подготовительных действий является разрешение вопроса о необходимости проведения предварительного судебного заседания, его времени и месте (п. 11 ч. 3 комментируемой статьи). О том, что предварительное судебное заседание не должно проводиться по всем без исключения административным делам, свидетельствует указание закона о том, что именно судьей принимается решение о необходимости проведения такого заседания. Иными словами, речь идет о дискреционном полномочии судьи, т.е. праве решения вопроса судьей по своему усмотрению с учетом конкретных обстоятельств дела. Границы данного дискреционного полномочия заданы в ч. 1 ст. 138 КАС (см. комментарий к названной статье), где закреплены цели проведения предварительного судебного заседания. Таким образом, разрешение вопроса о проведении предварительного судебного заседания становится необходимым лишь в случае, если в ходе подготовки дела к судебному разбирательству судья констатирует наличие хотя бы одной из пяти целей, указанных в ч. 1 ст. 138 КАС, как то: уточнение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела; определение достаточности доказательств по административному делу; выявление фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением; процессуальное закрепление распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке административного дела к судебному разбирательству; выяснение возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства.

Менее определенной представляется позиция законодателя относительно того, как должно оформляться решение вопроса о проведении предварительного судебного заседания, - прямых указаний на этот счет в законе не содержится. Это дает достаточные основания для применения общего правила, согласно которому в случаях, когда совершение тех или иных действий требует специальной мотивировки (например, назначение экспертизы, направление судебного поручения и т.п.), судья помимо общего определения о подготовке дела выносит отдельное мотивированное определение о совершении соответствующего действия. Поскольку для проведения предварительного судебного заседания достаточно лишь констатации наличия определенной цели, то вынесения отдельного определения по вопросу о проведении такого судебного заседания, его времени и месте не требуется; вполне достаточно включить проведение предварительного судебного заседания с указанием его места и времени в перечень подготовительных действий, излагаемый судьей в общем определении о подготовке дела к судебному разбирательству.

Однако цель проведения предварительного судебного заседания может быть установлена после вынесения определения о подготовке дела к судебному разбирательству. В этой ситуации возможны два варианта процессуального оформления вопроса о проведении предварительного судебного заседания: если наряду с проведением предварительного судебного заседания возникает необходимость в совершении других действий из числа перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, то оптимальным будет вынесение определения о совершении дополнительных действий по подготовке дела к судебному разбирательству; если же предварительное судебное заседание выступает в качестве единственного дополнительного подготовительного действия, то, очевидно, следует вынести отдельное определение о назначении предварительного судебного заседания.

При любом из указанных вариантов оформления вопроса о назначении предварительного судебного заседания по административному делу главное, чтобы информация о времени и месте его проведения была доведена до сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей (ч. 2 ст. 138 КАС), поэтому копия определения, которым разрешен вопрос о проведении предварительного судебного заседания, его времени и месте, должна быть направлена участникам процесса в порядке, предусмотренном гл. 9 КАС. Кроме того, информация о времени и месте проведения предварительного судебного заседания подлежит размещению на официальном сайте суда в сети Интернет в порядке, установленном ч. 7 ст. 96 КАС.

5. Некоторые процессуальные действия из числа закрепленных комментируемой статьей не охватываются задачами данной стадии административного судопроизводства, например: объединение административных исков или, наоборот, выделение некоторых требований административного истца в отдельное производство (ст. 136 КАС), применение мер предварительной защиты по административному иску (ст. 87 КАС), рассмотрение ходатайств управомоченных лиц об участии в судебном заседании, в том числе в предварительном судебном заседании, путем использования систем видеоконференц-связи (ст. ст. 86, 87, 142 КАС) <1> и о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела (ч. 4 комментируемой статьи) <2> и т.д. При совершении каждого из этих действий в стадии подготовки должны соблюдаться общие условия их совершения. Например, меры предварительной защиты по административному иску судья вправе принять лишь при наличии заявления об этом административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, при наличии хотя бы одного из двух условий: 1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление; 2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер (см. комментарий к ст. 85 КАС).

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: комментарий к ст. 142 КАС.

<2> Подробнее об этом см.: комментарий к ст. 141 КАС.

При проведении беседы со сторонами или с одной из сторон в стадии подготовки дела к судебному разбирательству на суде лежит обязанность по разъяснению им прав и обязанностей, как общих, предусмотренных ст. 45 КАС, так и специальных, предусмотренных ст. 46 КАС, в том числе права окончить спор путем заключения соглашения о примирении (ст. 137 КАС), а также права вести дело через представителей, если по данной категории административных дел в соответствии с КАС не предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе для какой-либо из сторон (ст. 54). Административному ответчику при участии его в беседе с судьей должно быть разъяснено право предъявления встречного административного искового заявления до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым завершается рассмотрение административного дела по существу, по общим правилам предъявления иска для совместного рассмотрения с первоначальным административным исковым заявлением (ст. 131 КАС).

Однако в административном судопроизводстве, как и в гражданском и арбитражном, есть такие процессуальные действия, совершение которых в стадии подготовки дела к судебному разбирательству не допускается. Так, в ходе подготовки судья не вправе оставить административное исковое заявление без движения, вынести определение о принудительном приводе свидетеля, назначить дополнительную или повторную экспертизу.

6. Не допускается осуществление подготовительных процессуальных действий до принятия административного искового заявления и вынесения определения о подготовке дела к судебному разбирательству.

7. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет санкцию за противодействие стороны своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству, устанавливая право суда наложить на виновную сторону судебный штраф в порядке и размере, предусмотренных ст. ст. 122 и 123 КАС. Неоднократность нарушения по КАС, в отличие от ГПК, не является условием применения меры воздействия в отношении нарушителя. К числу нарушений, влекущих за собой применение санкции по ч. 5 комментируемой статьи, закон относит непредставление или несвоевременное представление административным ответчиком возражений в письменной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, невыполнение иных указаний суда.

Статья 136. Объединение административных дел и выделение административных исковых требований

Комментарий к статье 136

1. Комментируемая статья устанавливает общие правила объединения административных дел и выделения административных исковых требований. Они дополняются и конкретизируются применительно к отдельным категориям требований специальными правилами, содержащимися в других нормах КАС (ст. ст. 212, 224; см. комментарий к этим статьям). Что касается диспозитивного права административного истца по соединению нескольких административных исковых требований в одном административном исковом заявлении, то прямые указания о данном субъективном процессуальном праве, которые характерны для ГПК (ч. 1 ст. 150) и АПК (ч. 1 ст. 130), в КАС отсутствуют. Однако целый ряд норм КАС косвенно указывает на то, что административный истец вправе соединить несколько требований в одном административном исковом заявлении (ч. 1 ст. 26, ч. 2 ст. 46, п. 3 ч. 1 ст. 126, ч. 1 ст. 178, ст. 181, п. 1 ч. 1 ст. 183). Так, согласно п. 5 ч. 2 ст. 125 КАС на административном истце лежит обязанность указать в административном исковом заявлении содержание требований к административному ответчику и изложить основания и доводы, посредством которых административный истец обосновывает свои требования; суд в свою очередь в соответствии с ч. 1 ст. 178 КАС принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. С точки зрения диспозитивности соединение нескольких требований является актом свободного волеизъявления истца, который совершает осознанный выбор между двумя возможностями - подать одно ("сводное") административное исковое заявление или несколько исковых заявлений. В то же время, допуская возможность соединения исковых требований, закон способствует осуществлению цели быстрого и правильного разрешения административных дел, экономии средств суда, а также других участников процесса; разбирательство споров происходит в одном процессе, что помогает устранить возможность вынесения противоречивых судебных решений.

Более принципиальный характер носят вопросы о критериях соединения исковых требований, а также о возможности соединения в административном иске нескольких требований, одно из которых подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другое - административного. Ответ на первый вопрос давно сформировался и в теории, и в процессуальном законодательстве (ч. 1 ст. 130 АПК), и в судебной практике: истец вправе соединить в одном заявлении несколько требований, связанных между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам. По второму вопросу, несмотря на отсутствие в КАС прямых указаний, можно привести доводы как "за", так и "против". В пользу отрицательного ответа свидетельствуют положения, которые содержатся в ч. 4 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС. По смыслу этих норм заявление считается не подлежащим рассмотрению в порядке административного судопроизводства в случае, если это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского судопроизводства. Данное обстоятельство рассматривается в законе как непреодолимое препятствие к возбуждению административного дела в суде, а при ошибочном возбуждении - к его прекращению. Однако можно ли однозначно сказать, что указанные нормы подлежат применению, тем более тотальному, в ситуации, когда одно из соединенных административным истцом требований носит общеисковой характер, а другое - административно-исковой (публично-правовой)? Положения ст. 124 КАС заставляют в этом усомниться. Среди требований, которые могут содержаться в административном исковом заявлении, указанная статья называет требование об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца. Если исходить из того, что административное исковое требование однозначно несовместимо с общеисковым требованием (или гражданским (в широком смысле) исковым требованием), то придется признать, что путем подачи административного искового заявления невозможно достичь цели устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца путем совершения административным ответчиком активных действий, направленных на восстановление нарушенного права административного истца. Думается, что в данном случае важны степень и характер корреляции между административным исковым требованием и требованием общеискового характера: если требование общеискового характера зависит от административного искового требования и имеет с ним общую предпосылку возникновения в виде властного правоприменительного акта уполномоченного лица, наделенного публичными полномочиями, то разница в происхождении требований не должна являться препятствием для их совместного рассмотрения в рамках одного административного дела в порядке административного судопроизводства. Так, требование о признании незаконным решения местной администрации о предоставлении жилого помещения гражданину в связи с нарушением права на преимущественное предоставление жилого помещения и требование о выселении его из занимаемого помещения связаны по той причине, что от разрешения первого зависит разрешение второго. Соединение этих требований вызывается необходимостью правильного разрешения жилищного спора, возникшего из публичного правоотношения по поводу предоставления жилого помещения по договору социального найма.

2. Объединение в одном исковом заявлении нескольких исковых требований к одному и тому же ответчику для рассмотрения в одном и том же процессе принято называть объективным соединением исков; субъективное объединение исков - объединение требований нескольких истцов на один объект спора (предмет иска) или привлечение в процесс нескольких ответчиков. В этом случае речь идет о соучастии (ст. 41 КАС).

В нормах института объединения административных дел и выделения административных исковых требований находят выражение принципы судейского руководства процессом и процессуальной экономии.

3. Судья вправе объединить несколько однородных административных дел, в которых участвуют одни и те же стороны, либо несколько административных дел, возбужденных по требованиям одного административного истца к разным административным ответчикам и разных административных истцов к одному и тому же административному ответчику, в одно производство для совместного рассмотрения. Объединение дел возможно лишь при условии, что оно приведет к более правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований. В основе признания наличия или отсутствия данного условия решающая роль отводится судебному усмотрению.

4. Объединение административных дел и выделение административных исковых требований по смыслу комментируемой статьи допускаются и по инициативе суда (ч. 1 анализируемой статьи), и по ходатайству сторон (ч. 5 данной статьи). При этом представляется, что административный истец вправе ходатайствовать как об объединении административных дел, так и о выделении административных исковых требований, а административный ответчик - только о выделении административных исковых требований, поскольку в соответствии с принципом диспозитивности право определять предмет судебного рассмотрения принадлежит инициатору возбуждения дела. Что касается возможности предъявления указанных ходатайств по инициативе других (помимо сторон) лиц, участвующих в административном деле, по нашему мнению, на них данное полномочие не распространяется, поскольку оно не относится к числу общих прав лиц, участвующих в деле (ст. 45 КАС). Но кто бы ни являлся инициатором объединения дел или выделения требований, закон допускает совершение такого рода действий только до принятия судебных актов, которыми заканчивается рассмотрение административных дел в суде первой инстанции, к числу которых относится решение суда, а также определение о прекращении производства по административному делу и определение об оставлении административного искового заявления без рассмотрения.

Кроме того, соединение требований возможно по предложению вышестоящей судебной инстанции (апелляционной и кассационной), указания которой по данному вопросу обязательны для нижестоящего суда, вновь рассматривающего дело после отмены решения (ч. 4 ст. 329, ч. 5 ст. 342 КАС).

5. Обязательными условиями объединения административных исковых требований являются взаимосвязь их между собой и целесообразность рассмотрения и разрешения в одном процессе. Это означает, что объединение исковых требований в одно производство допустимо в случаях, когда наличие спорящих лиц, характер спора, предмет и основание исковых требований, доказательства, необходимые для разрешения спора, дают безусловную возможность своевременного и правильного разрешения спора. Это необходимо, когда заявленное исковое требование непосредственно связано с другим требованием и правильное разрешение одного из них способствует правильному разрешению другого.

6. В практике считается нецелесообразным соединение исков по спорам, возникающим из правоотношений, относящихся к разным отраслям права, особенно если их рассмотрение связано с разными методами исследования или преследует разные социальные задачи. Так, в целях соблюдения правил подсудности и подведомственности дел требования об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости не подлежат совместному рассмотрению с иными требованиями, например о пересмотре налоговых обязательств, арендных платежей (п. 15 ст. 20 КАС); требование о признании нормативного правового акта недействующим не может быть рассмотрено совместно с требованием об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, поскольку правила производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов установлены гл. 21 КАС <1>. Кроме того, как разъяснил Пленум ВС РФ, судья отказывает в принятии заявления в части требований, не подлежащих совместному рассмотрению, на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС либо возвращает его в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС.

--------------------------------

<1> См.: п. 5 Постановления Пленума ВС РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости".

7. При соединении административных исков (как истцом при обращении в суд, так и судом в порядке объединения административных дел) каждый из них имеет самостоятельное значение, и по каждому требованию суд должен дать ответ, изложив и мотивировав его в общем решении (ст. 181 КАС).

8. Критерием выделения одного или нескольких требований из соединенного дела в отдельное производство является только целесообразность. В отдельное производство могут быть выделены одно или несколько требований, соединенных истцом, а также соединенные требования нескольких истцов к нескольким ответчикам (ч. 2 комментируемой статьи).

9. Размещение статьи, регулирующей институт объединения административных дел и выделения административных исковых требований, в главе КАС, посвященной подготовке дела к судебному разбирательству, отражает позицию законодателя по вопросу о том, на какой стадии процесса разрешение вопроса об объединении дел и о выделении исковых требований является наиболее целесообразным. Однако это не означает, что указанный вопрос не может разрешаться в стадии принятия заявления в соответствии со ст. ст. 127 - 129 КАС (например, в случае предъявления нескольких требований, для которых законом определена разная родовая подсудность) и в ходе судебного разбирательства (если необходимость совместного или раздельного рассмотрения дел возникнет в судебном заседании суда первой инстанции) <1>. Что же касается права истца на соединение исковых требований, то оптимальным, на наш взгляд, было бы размещение соответствующей нормы в гл. 12 КАС "Предъявление административного искового заявления".

--------------------------------

<1> Данная позиция находит отражение в литературе по гражданскому процессу и в практике применения ГПК, но представляется актуальной и для административного судопроизводства. См.: Кнышев В.П., Потапенко С.В., Горохов Б.А. Практика применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2005. С. 292 - 295.

10. Согласно императивной норме ч. 6 комментируемой статьи при решении вопроса об объединении административных дел в одно производство они объединяются с тем административным делом, производство по которому было возбуждено ранее. С практической точки зрения это означает, что объединяемые административные дела, находящиеся в производстве суда первой инстанции, передаются судье, который раньше других судей принял исковое заявление к производству суда.

11. Об объединении административных дел в одно производство, о выделении заявленных требований в отдельное производство или об отказе в удовлетворении соответствующего ходатайства суд выносит определение в виде отдельного акта, которое должно соответствовать требованиям ст. 199 КАС. Копии этих определений в силу прямого указания ч. 4 комментируемой статьи отправляются лицам, участвующим в таких административных делах.

Возможность обжалования распространяется только на два вида определений, выносимых в соответствии с комментируемой статьей: на определение суда об отказе в удовлетворении ходатайства об объединении административных дел в одно производство и на определение суда об отказе в удовлетворении ходатайства о выделении заявленных требований в отдельное производство. Соответственно, два других определения - об объединении административных дел в одно производство и о выделении заявленных требований в отдельное производство - независимо от того, выносились они судом по своей инициативе или по результатам рассмотрения соответствующих ходатайств, не могут быть обжалованы отдельно от обжалования решения по административному делу, так как не препятствуют движению административного дела, а комментируемая статья возможности их обжалования не предусматривает (ч. 1 ст. 202 КАС). Однако они могут быть оспорены в вышестоящий суд путем включения соответствующих возражений в апелляционную, кассационную или надзорную жалобу на решение суда.

12. Норма ч. 7 комментируемой статьи фактически обязывает суд заново производить подготовку административного дела к судебному разбирательству как после объединения административных дел в одно производство, так и после выделения заявленных требований в отдельное производство. При объединении дел необходимость проведения "второй" подготовки объясняется объективным усложнением процесса в результате объединения; при выделении необходимость такой подготовки связана с возникновением по сути нового дела на базе выделенного требования, а подготовка в соответствии со ст. 133 КАС обязательна по каждому административному делу; к тому же новое дело может оказаться в производстве другого судьи.

Статья 137. Примирение сторон. Соглашение о примирении сторон

Комментарий к статье 137

1. В стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству законодатель допускает заключение между административным истцом и административным ответчиком соглашения о примирении. Несмотря на то что указанная норма содержится в разделе, посвященном стадии подготовки, она применима и в стадии судебного разбирательства (ст. 157 КАС). Специфика публичных споров не исключает примирения сторон. В зарубежной практике такого рода соглашения заключаются с участием органов государственной власти, местного самоуправления; для примирения сторон по публичным спорам применяются переговоры, разные модели медиации. В настоящее время тенденции широкого применения альтернативных способов урегулирования споров, в том числе примирительных процедур, рассматриваются в качестве меры, обеспечивающей доступность правосудия. В рекомендации Комитета министров Совета Европы от 16 сентября 1986 г. N R(86)12 "О мерах по недопущению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды" предлагается включить в судебную политику задачу содействия примирению сторон как вне судебной системы, так до или в ходе судебного разбирательства. С этой целью предлагается возложить на судей в качестве одной из основных задач обязанность добиваться примирения сторон и заключения мирового соглашения по всем соответствующим вопросам до начала или на любой соответствующей стадии судебного разбирательства.

Поэтому следует рассматривать как положительный шаг закрепление в КАС нормы, позволяющей участникам административного судопроизводства окончить дело примирением. Учитывая специфику рассматриваемых в рамках административного судопроизводства категорий административных дел, законодатель ограничил возможность примирения только плоскостью взаимных уступок в отношении прав и обязанностей субъектов спорных публичных правоотношений. За этими рамками соглашение о примирении заключаться не может, и на суд возложена обязанность осуществлять контроль. В этом состоит отличие соглашения о примирении от мирового соглашения в гражданском и арбитражном процессах. Последнее может заключаться по широкому кругу вопросов, и таких ограничений по содержанию законодатель в отношении его не установил.

2. В ч. 2 комментируемой статьи законодатель устанавливает важное правило, позволяющее суду на период решения вопроса о примирении по административному делу приостанавливать производство по делу. С ходатайством о предоставлении срока для примирения могут обратиться стороны, их представители. Не являются субъектом соглашения о примирении прокурор (ч. 4 ст. 39 КАС), органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц в порядке ст. 40 КАС. При удовлетворении ходатайства сторон о предоставлении срока для примирения суд обязан приостановить производство по п. 6 ч. 1 ст. 190 КАС.

КАС не предусматривает, в рамках каких процедур может осуществляться примирение сторон по административному делу. Раз законодатель не предусмотрел для таких случаев никаких исключений, то это означает, что участники административного спора могут использовать все не противоречащие законодательству процедуры. Вопрос о примирении может обсуждаться в рамках переговоров, медиации, взаимных консультаций. Если участники административного дела выбрали для примирения процедуру медиации, то в таком случае следует руководствоваться положениями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)".

3. В ч. 3 комментируемой статьи законодатель закрепляет требование к форме документа, заключаемого по итогам примирения сторон по административному делу. Урегулирование административного спора путем примирения сторон должно быть выражено в соглашении о примирении. Данное соглашение обязательно должно быть изготовлено в письменной форме и подписано сторонами или представителями, при условии, что у представителей в доверенности оговорено соответствующее полномочие. КАС предусматривает минимальные требования к содержанию соглашения, относя к обязательным реквизитам указание условий, на которых стороны пришли к примирению, а также порядок распределения государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела, включая расходы по оплате помощи представителей. Условия, на которых стороны пришли к примирению, должны включать выводы о правах и об обязанностях сторон, об уступках, которые стороны сделали друг другу. Содержание соглашения о примирении не должно противоречить действующему законодательству, а содержащиеся условия о примирении должны отвечать требованиям точности, определенности, исполнимости. Соглашение о примирении может касаться как всех вопросов, являющихся предметом административного дела, так и части из них.

4. После подписания соглашения о примирении стороны обязаны представить его в суд. После представления соглашения суд возобновляет производство по административному делу и назначает судебное заседание для рассмотрения вопроса об утверждении соглашения о примирении. Лица, участвующие в деле, обязательно извещаются о времени, дате и месте судебного заседания. Их неявка не является препятствием для рассмотрения судом вопроса об утверждении соглашения о примирении.

5. Судебное заседание по вопросу об утверждении соглашения о примирении проводится с целью осуществления судом контроля за этим распорядительным действием. В судебном заседании суд обязан проверить наличие оснований, препятствующих заключению соглашения о примирении (ч. 1 ст. 137 КАС), в том числе ответить на следующие вопросы: а) не противоречит ли соглашение действующему законодательству; б) не нарушает ли оно права, свободы и законные интересы других лиц? Если хотя бы одно из этих условий нарушается, то суд отказывает в утверждении соглашения о примирении.

6. По итогам проведения судебного заседания по вопросу об утверждении соглашения о примирении суд принимает определение либо об утверждении соглашения о примирении, либо об отказе в утверждении с указанием причин. Определения принимаются в виде отдельного судебного акта.

7. Судебные акты, принимаемые по итогам рассмотрения вопроса об утверждении соглашения о примирении, являются самостоятельными объектами обжалования, и на них в течение 15 дней с момента принятия может быть подана частная жалоба.

8. Процессуальные последствия утверждения соглашения о примирении заключаются в том, что производство по административному делу подлежит прекращению (п. 4 ч. 1 ст. 194 КАС) и повторное обращение в суд с тождественным административным иском (по тем же предмету, основанию и участием тех же субъектов) недопустимо (ч. 1 ст. 195 КАС).

9. По общему правилу соглашение о примирении подлежит исполнению добровольно в порядке и сроки, которые согласованы сторонами. В случае если одна из сторон не исполняет условия соглашения о примирении, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о принудительном исполнении в порядке гл. 38 КАС.

Статья 138. Предварительное судебное заседание

Комментарий к статье 138

1. КАС, как и ГПК и АПК, не содержит легального определения предварительного судебного заседания. Исходя из положений комментируемой статьи предварительное судебное заседание представляет собой специальную процедуру разрешения наиболее важных с точки зрения сторон вопросов процесса, позволяющую обеспечить надлежащий уровень процессуальных гарантий реализации ими своих прав, выполнение задач подготовки административного дела к судебному разбирательству и экономию средств правосудия <1>. Систематическое толкование п. 11 ч. 3 ст. 135 КАС и комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что предварительное судебное заседание не является обязательной формой окончания подготовки административного дела к судебному разбирательству.

--------------------------------

<1> См.: Плешанов А.Г. К вопросу о сущности предварительного судебного заседания // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса / Под ред. В.В. Яркова. 2002 - 2003. N 2. СПб., 2004. С. 46.

Представляется, что, закрепляя цели проведения предварительного судебного заседания, законодатель одновременно очертил круг случаев, когда проведение такого заседания необходимо или целесообразно <1>.

--------------------------------

<1> С теоретической точки зрения все же не вполне понятно, почему применительно к стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству законодатель употребляет термин "задачи", а в отношении предварительного судебного заседания, которое является одной из факультативных составляющих данной стадии, - термин "цели". Как нам представляется, цель предварительного судебного заседания необходимо определять раздельно для судьи и для сторон. Для судьи целью проведения предварительного судебного заседания является разрешение вопроса о готовности дела к судебному разбирательству, для сторон - обмен доказательственной информацией по делу. Что же касается установок, закрепленных в ч. 1 комментируемой статьи, то их было бы правильнее рассматривать как средства достижения целей предварительного судебного заседания, стоящих перед судьей и сторонами, или, иначе говоря, как задачи, на выполнение которых направлено такое заседание.

Целями предварительного судебного заседания являются:

1) определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела;

2) определение достаточности доказательств по административному делу.

Обращает на себя внимание общая направленность двух указанных целей предварительного судебного заседания. И определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, и определение достаточности доказательств по делу тесно связаны с выяснением вопроса о готовности дела к судебному разбирательству. Однако при таком подходе проведение судебного заседания следовало бы признать обязательной формой окончания подготовки дела к судебному разбирательству, что противоречит закону. Отсюда следует, что определение круга доказательств и их достаточности необходимо по наиболее сложным делам, когда уточнение предмета доказывания сопряжено с определенными трудностями (для включения того или иного факта в предмет доказывания нужно уточнить заявленное требование, для разрешения вопроса о достаточности доказательств требуется выяснить мнение лиц, участвующих в деле, и т.д.). В таких случаях проведение предварительного судебного заседания способно предотвратить возможное в будущем отложение судебного разбирательства по мотиву необходимости представления или истребования дополнительных доказательств;

3) выявление фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением.

Правовая природа сроков обращения в суд очевидна: они являются сроками, в течение которых может быть осуществлена судебная защита нарушенного права или охраняемого законом интереса. По большинству дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, установлены сроки обращения в суд (ст. ст. 208, 219, 240, 250, 267, 270, 276, 286 КАС). В формулировке упомянутой цели проведения предварительного судебного заседания по административным делам нашло отражение преобладающее на практике толкование по вопросу о применении последствий пропуска сроков для осуществления судебной защиты нарушенного права: возможность применения исковой давности в зависимости от заявления ответчика закон связывает только с частноправовыми отношениями (гражданскими, семейными и т.п.); если дело возникло из публичных правоотношений, то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом (судьей) по своей инициативе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кнышев В.П., Потапенко С.В., Горохов Б.А. Указ. соч. С. 295.

Данное толкование поддерживается и ВС РФ, который разъяснил, что если дело возникло из публичных правоотношений, то причины пропуска срока на обращение в суд с заявлением выясняются судом независимо от того, имеются заявления о пропуске срока от лиц, участвующих в деле, или нет <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2003 г.

Вопрос о том, на какой стадии процесса возможно применение судом последствий пропуска срока на обращение в суд, до недавнего времени оставался дискуссионным, поскольку не был однозначно урегулирован в законе. Однако сначала ГПК, а теперь и КАС единообразно решают данный вопрос: применение последствий пропуска срока на обращение в суд возможно как в стадии судебного разбирательства, так и в стадии подготовки дела к судебному разбирательству. При этом в стадии подготовки административного дела предварительное судебное заседание выступает в качестве обязательной процессуальной формы (процедуры) совершения данного действия;

4) процессуальное закрепление распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке административного дела к судебному разбирательству.

Комментируемая статья не указывает конкретных распорядительных действий, закрепление которых может стать основанием для проведения предварительного судебного заседания. По-видимому, речь может идти о тех действиях, посредством совершения которых стороны реализуют свои диспозитивные права, предусмотренные ст. 46 КАС, а именно об изменении основания административного иска, изменении предмета административного иска, отказе административного истца от административного иска, о заключении соглашения о примирении. Что касается признания административного иска административным ответчиком, то процессуальное закрепление этого действия в предварительном судебном заседании исключается по той причине, что принятие судом признания административного иска административным ответчиком не является основанием прекращения производства по административному делу (ст. 194 КАС), а возможности вынесения судом решения об удовлетворении административного иска в связи с признанием этого иска административным ответчиком в предварительном судебном заседании комментируемой статьей не предусмотрено. Думается, ввиду того, что в ст. 157 КАС последствие принятия судом признания административного иска ответчиком не урегулировано, в этом вопросе необходимо руководствоваться аналогией процессуального закона (ч. 4 ст. 2 КАС) и применять норму ч. 3 ст. 173 ГПК, согласно которой при признании ответчиком иска и принятии его судом в стадии судебного разбирательства принимается решение об удовлетворении заявленных истцом требований.

Принципиально важным применение процедуры предварительного судебного заседания представляется для реализации цели процессуального закрепления отказа истца от административного иска и соглашения сторон о примирении по двум причинам: во-первых, эти действия наиболее радикально влияют на судьбу процесса по административному делу, говоря более конкретно, влекут за собой прекращение производства по делу (п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 194 КАС); во-вторых, эти действия поставлены законодателем под контроль суда, поскольку правовые последствия их совершения могут наступить только при наличии соответствующего властного акта с его стороны: для отказа истца от административного иска - акта принятия, для соглашения сторон о примирении - акта утверждения. Решая вопрос о принятии отказа от иска и об утверждении соглашения о примирении, суд должен дать правовую оценку этим распорядительным действиям по двум критериям, а именно на предмет того, соответствуют ли они КАС и другим федеральным законам и не нарушают ли права других лиц. Таким образом, предварительное судебное заседание как специальная процедура позволяет, с одной стороны, учесть заслуживающие внимания интересы других лиц без проведения полноценного судебного разбирательства по существу спора, а с другой стороны, доскональным образом проверить, не пострадают ли в результате совершения указанных действий чьи-либо (помимо самих сторон) права и охраняемые законом интересы.

Изменение предмета и основания административного иска неподконтрольно суду в том смысле, что не нуждается во властном подтверждении со стороны органа правосудия (ч. 5 ст. 46 КАС). Поэтому его процессуальное закрепление в предварительном судебном заседании подразумевает лишь фиксацию соответствующих заявлений истца в протоколе данного заседания, а в случае представления этих заявлений в письменном виде - приобщение заявлений к материалам дела, на что указывается в протоколе предварительного судебного заседания. Однако это еще не превращает предварительное судебное заседание при изменении предмета и основания административного иска в пустую формальность, поскольку с помощью указанных распорядительных действий истец оказывает воздействие на предмет судебного рассмотрения, а значит, и на пределы будущего судебного решения, конкретизирует способ защиты, корректирует элементы иска, по которым устанавливается тождество исков и осуществляется индивидуализация административного дела. Кроме того, при проведении предварительного судебного заседания в связи с заявлениями истца об изменении предмета или основания иска у суда появляется возможность в очном режиме реализовать обязанность по предупреждению истца о последствиях совершения или несовершения им таких важных распорядительных действий, как изменение предмета иска или изменение основания иска (ч. 2 ст. 14 КАС);

5) выяснение возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства.

Данная цель проведения предварительного судебного заседания пересекается с другой целью - процессуальным закреплением распорядительных действий сторон, поскольку предполагает не что иное, как выяснение судом возможности окончания процесса по административному делу в стадии подготовки этого дела к судебному разбирательству путем заключения соглашения о примирении (см. комментарий к ст. 137 КАС). Однако было бы неправильно говорить о том, что выяснение возможности урегулирования административного спора просто дублирует цель процессуального закрепления распорядительных действий сторон в части процессуального закрепления достигнутого сторонами соглашения о примирении. Речь идет о том, что суд не должен лишь post factum фиксировать достижение соглашения о примирении в рамках процедуры его утверждения, а должен предпринимать шаги по выяснению возможности применения такого варианта урегулирования спора по тем категориям административных дел, по которым возможно примирение, тем более что в силу п. 10 ч. 3 ст. 135 КАС суд при подготовке административного дела к судебному разбирательству содействует примирению сторон, если по данной категории административных дел возможно примирение. Думается, что реализация рассматриваемой функции суда в предварительном судебном заседании может быть своего рода продолжением беседы судьи со сторонами, проводимой в порядке п. 2 ч. 3 ст. 135 КАС, учитывая, что в рамках этой беседы судья обязан разъяснить сторонам и их представителям процессуальные права и обязанности (в том числе и право на урегулирование спора путем заключения соглашения о примирении), последствия совершения или несовершения ими процессуальных действий в установленный процессуальный срок.

2. Определяя процедуру проведения предварительного судебного заседания, комментируемая статья закрепляет несколько правил. Прежде всего закон четко определяет, каким составом суда должно проводиться предварительное судебное заседание. Предписание комментируемой статьи по данному вопросу является императивным: предварительное судебное заседание проводится судьей единолично. Каких-либо исключений из этого правила КАС не устанавливает.

Кроме того, закон обязывает судью извещать о времени и месте проведения предварительного судебного заседания, причем, в отличие от ГПК, не только стороны, но и других лиц, участвующих в деле, их представителей. Говоря о последствиях неявки надлежаще извещенных лиц, закон указывает на то, что такая неявка не является препятствием для проведения предварительного судебного заседания. Однако проведение предварительного судебного заседания в отсутствие хотя бы одной из сторон (ее представителя) затрудняет обмен доказательственной информацией между сторонами и достижение конкретных целей данной процедуры, закрепленных в ч. 1 комментируемой статьи. Ведь предварительное заседание предполагает дополнительную возможность для стороны донести свою позицию по административному делу до своего процессуального оппонента и суда, например по вопросам о достаточности доказательств по административному делу, о возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства. Проблематичным поэтому представляется процессуальное закрепление распорядительных действий сторон, прежде всего отказа административного истца и соглашения сторон о примирении в отсутствие сторон, поскольку при этом суд должен проверить, не противоречат ли они КАС и другим федеральным законам и не нарушают ли права других лиц (ч. 5 ст. 46 КАС), а для того, чтобы ответить на вопрос, не нарушают ли указанные действия права других лиц, необходимо заслушать стороны, других участвующих в деле лиц, их представителей.

Как и в судебном заседании по рассмотрению дела, в предварительном судебном заседании закон предоставляет сторонам, другим лицам, участвующим в деле, их представителям возможность участвовать в предварительном судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в соответствии со ст. 142 КАС (см. комментарий к названной статье).

3. Объем прав сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей в предварительном судебном заседании определен законом в виде исчерпывающего перечня из трех полномочий: представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства. На первый взгляд этот перечень дает сторонам весьма ограниченные возможности для отстаивания своей позиции. Но при рассмотрении их сквозь призму целей проведения предварительного судебного заседания напрашивается вывод об их достаточности для продуктивного обмена сторонами доказательственной информацией в стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Показательным в этом смысле является право заявлять ходатайства, возможность реализации которого, если исходить из буквального смысла нормативной формулировки, закон не ограничивает какими-либо конкретными видами ходатайств. Представляется, что законодатель имел в виду те виды ходатайств, которые могут быть инструментом достижения целей проведения предварительного судебного заседания или задач подготовки дела к судебному разбирательству, а также те ходатайства, предъявление которых, будучи целесообразным с точки зрения той или иной стороны процесса, не противоречит императивным положениям процессуального закона. Примером последней категории ходатайств, на наш взгляд, можно считать ходатайство об отводе судьи или другого участника процесса. Целесообразность совершения рассматриваемого действия в ходе предварительного судебного заседания в условиях состязательного судопроизводства при наличии соответствующих оснований (см. комментарий к ст. ст. 31 - 33 КАС) зависит исключительно от усмотрения сторон. Что же касается императивных указаний закона, то представляется, что предъявление ходатайства об отводе на предварительном судебном заседании не противоречит правилу о том, что самоотвод или отвод должен быть заявлен до начала рассмотрения дела по существу (ч. 2 ст. 34 КАС), поскольку в предварительном судебном заседании дело по существу не рассматривается <1>.

--------------------------------

<1> Такая позиция применительно к арбитражному судопроизводству ранее была сформулирована Президиумом ВАС РФ, но представляется актуальной и для гражданского процесса, и для административного судопроизводства. См. информационное письмо Президиума ВАС РФ "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (вопрос 5).

4. Значительное внимание в комментируемой статье уделяется законодателем регулированию полномочий суда в предварительном судебном заседании. Большая часть этих полномочий связана с достижением целей проведения предварительного судебного заседания, а значит, и с обязанностью суда по выполнению задач подготовки дела к судебному разбирательству, закрепленных в ст. 148 ГПК (подлежат применению в порядке аналогии процессуального закона на основании ч. 4 ст. 2 КАС), которая пронизывает всю деятельность судьи на данной стадии процесса. Совершенно очевидно, что в определенной мере круг полномочий судьи зависит и от прав, которыми наделены в предварительном судебном заседании стороны, другие лица, участвующие в деле, их представители. В связи с этим представляется возможным применение по аналогии нормы АПК (ч. 2 ст. 136), которая наделяет судью в предварительном судебном заседании следующими полномочиями: 1) разрешать ходатайства сторон; 2) определять достаточность представленных доказательств, доводить до сведения сторон, какие доказательства имеются в деле; 3) выносить на рассмотрение вопросы, разрешаемые при подготовке дела к судебному разбирательству, и совершать предусмотренные АПК (в данном случае КАС) иные процессуальные действия.

Особую группу составляют три полномочия суда, связанные с определением судьбы процесса по данному административному делу в стадии его подготовки к судебному разбирательству, реализуемые в ходе предварительного судебного заседания, а именно: 1) право суда окончить производство по делу без вынесения решения; 2) право суда приостановить производство по делу; 3) право суда вынести решение по существу спора. Каждое из этих полномочий предполагает наличие определенных условий для его применения.

Окончание производства по административному делу в стадии подготовки возможно как в форме прекращения производства (см. комментарий к ст. 194 КАС), так и в форме оставления административного искового заявления без рассмотрения (см. комментарий к ст. 196 КАС). При этом каких-либо ограничений по кругу оснований применения обеих форм окончания процесса без вынесения решения в предварительном судебном заседании комментируемая статья не устанавливает. Возможность приостановления производства по делу в стадии подготовки также не ограничивается законом ни по виду (допускается как обязательное, так и факультативное приостановление), ни по кругу оснований (ст. ст. 190, 191 КАС).

Закрепление полномочий по прекращению и приостановлению производства, а также по оставлению административного искового заявления без рассмотрения именно в комментируемой статье, регулирующей предварительное судебное заседание, а не в ч. 3 ст. 135 КАС, где речь идет о действиях судьи по подготовке административного дела к судебному разбирательству, является неслучайным: предварительное судебное заседание выступает в качестве единственно допустимой процессуальной формы разрешения указанных вопросов в стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, поскольку именно эта процедура дает возможность и сторонам, и другим участвующим в административном деле лицам быть выслушанными судом по наиболее важным для них вопросам процесса <1>.

--------------------------------

<1> Данный вывод находит подтверждение и на практике. См. Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 17 марта 2004 г. по делу N 15-Г04-1. В силу единства позиций законодателя по данному вопросу в ГПК и КАС данный прецедент представляется имеющим значение и для административного судопроизводства.

Невозможность прекращения производства в стадии подготовки дела к судебному разбирательству без проведения предварительного судебного заседания признается ВС РФ. В Обзоре судебной практики по гражданским делам высшей судебной инстанцией сформулирована следующая правовая позиция, на наш взгляд, актуальная и для административного судопроизводства: определение о прекращении производства по делу в стадии подготовки дела к судебному разбирательству может быть вынесено только в предварительном судебном заседании, поскольку возможность окончания производства по делу в стадии подготовки дела к судебному разбирательству без проведения предварительного судебного заседания гл. 14 ГПК не предусмотрена. Отсюда с необходимостью вытекает еще один важный вывод, получивший подтверждение в том же Обзоре судебной практики ВС РФ: производство не может быть прекращено в день, назначенный судьей для опроса заявителя по существу заявленных требований (при отсутствии данных о его надлежащем извещении) и заинтересованного лица по обстоятельствам дела <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2004 г. по гражданским делам, утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 6 октября 2004 г.

Думается, подход законодателя к регулированию обоих полномочий (и окончания производства по делу без вынесения решения, и приостановления производства по делу) в основе своей является единым: судья вправе использовать эти полномочия в предварительном судебном заседании, когда наличие соответствующих оснований, обнаруженных в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, не вызывает у него каких-либо сомнений и подтверждается материалами дела. Однако закон ставит и еще одно условие реализации судом полномочий, связанных с окончанием процесса без вынесения решения в стадии подготовки: дело не должно относиться к числу тех административных дел, по которым КАС требует коллегиального рассмотрения тремя профессиональными судьями. Таким образом, прекращение производства и оставление заявления без рассмотрения в предварительном судебном заседании по любому из дел, перечисленных в ч. 2 ст. 29 КАС, не допускаются.

Общим является и способ процессуального оформления вопросов прекращения производства, оставления заявления без рассмотрения и приостановления производства по делу. Реализуя все эти полномочия в предварительном судебном заседании, так же как и в стадии судебного разбирательства, судья выносит определение с оформлением в виде отдельного документа (ст. ст. 198, 199 КАС). Поскольку эти определения носят пресекательный характер, закон допускает возможность их обжалования (ч. 3 ст. 195, ч. 4 ст. 197, ч. 1 ст. 202 КАС).

Давая позитивную оценку правил, содержащихся в ч. 4 комментируемой статьи, нельзя не отметить, что они способствуют реализации начала процессуальной экономии в административном судопроизводстве.

Вынесение решения об отказе в удовлетворении административного иска по результатам предварительного судебного заседания предполагает наличие трех условий: 1) судья установил факт пропуска административным истцом срока обращения в суд; 2) судья установил факт отсутствия уважительных причин пропуска административным истцом срока обращения в суд; 3) в соответствии с КАС (ч. 2 ст. 29) коллегиального рассмотрения данного дела не требуется. Последнее из трех условий не только фактически делает невозможным собственно вынесение решения об отказе в удовлетворении иска в предварительном судебном заседании, но и по сути лишает это заседание одной из возможных целей его проведения из числа перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, поскольку выявление фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением без возможности принятия такого решения едва ли имеет смысл.

Что касается возражения административного ответчика относительно пропуска истцом срока обращения в суд в стадии подготовки (или непосредственно в предварительном судебном заседании), то с учетом природы спорных отношений, являющихся предметом судебного рассмотрения в административном судопроизводстве, закон не увязывает возможность вынесения решения об отказе в административном иске с наличием таких возражений.

Принципиальное значение имеет указание закона о том, что в случае установления факта пропуска истцом срока исковой давности или срока обращения в суд без уважительных причин решение об отказе в иске выносится судьей без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

КС РФ подтвердил конституционность положения ст. 152 ГПК, аналогичного норме ч. 5 комментируемой статьи, указав следующее: "Истечение срока исковой давности, т.е. срока, в пределах которого суд общей юрисдикции обязан предоставить защиту лицу, право которого нарушено, является самостоятельным основанием для отказа в иске (пункт 2 статьи 199 ГК Российской Федерации). В этом случае принудительная (судебная) защита прав гражданина независимо от того, имело ли место в действительности нарушение его прав, невозможна, вследствие чего исследование иных обстоятельств спора не может повлиять на характер вынесенных судебных решений. Вместе с тем несоблюдение установленного законом срока исковой давности или срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии искового заявления (статья 134 ГПК Российской Федерации <1>) - вопрос о причине пропуска этих сроков решается судом после возбуждения дела, т.е. при его рассмотрении в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и такого рода ходатайства подлежат удовлетворению, если суд признает, что пропуск срока обусловлен уважительными причинами. При этом отказ в восстановлении пропущенного срока может быть обжалован в вышестоящий суд" <2>.

--------------------------------

<1> В КАС - ст. 128. Примеч. авт.

<2> См. Определение КС РФ от 19 июня 2007 г. N 452-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Домберга Михаила Иосифовича и Скопича Петра Михайловича на нарушение их конституционных прав положениями абзаца второго пункта 2 статьи 199 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзаца второго части шестой статьи 152 и абзаца третьего части четвертой статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Норма об обжаловании решения суда об отказе в удовлетворении административного иска, вынесенного в предварительном судебном заседании, носит отсылочный характер: законодатель говорит о том, что решение суда может быть обжаловано в порядке, установленном КАС, очевидно, имея в виду все предусмотренные разд. V КАС способы обжалования судебных актов по административным делам, поскольку никакой конкретный способ обжалования при этом не указывается. Поэтому в отличие от аналогичного решения по гражданскому делу, которое может быть обжаловано только в апелляционном порядке (ч. 6 ст. 152 ГПК), решение, вынесенное в порядке комментируемой статьи КАС, может быть обжаловано и в апелляционном, и в кассационном порядке, и в порядке надзора.

5. Предварительное судебное заседание должно быть обязательно запротоколировано. При этом закон требует соблюдения правил, закрепленных ст. ст. 205 и 206 КАС. По буквальному смыслу ст. 204 КАС в ходе каждого предварительного судебного заседания помимо протокола в письменной форме должно осуществляться аудиопротоколирование независимо от фактической явки участников процесса в такое заседание. Об обязательном видеопротоколировании предварительного судебного заседания в ст. ст. 204 и 205 КАС не говорится, но из ч. 4 ст. 205 можно сделать вывод о том, что видеопротоколирование может применяться как одновременно с аудиопротоколированием, так и в качестве равноценной альтернативы ему.

Что касается протокола в письменной форме, то специфика предварительного судебного заседания делает невозможным строгое следование требованиям, предъявляемым к содержанию протокола, составляемого при рассмотрении дела по первой инстанции, которые установлены в ст. 205 КАС. Так, в протоколе предварительного судебного заседания объективно не могут содержаться сведения, о которых говорится в п. п. 11 - 15 ч. 3 ст. 205 КАС, поскольку в нем исследуются не доказательства оснований административного иска и возражений против него, а только лишь факт пропуска административным истцом срока на обращение в суд. Кроме того, в силу нормы ч. 4 ст. 205 КАС если проводится стенографическая запись, а также аудио- и (или) видеопротоколирование судебного заседания, то в протоколе судебного заседания должны быть указаны сведения, предусмотренные п. п. 1 - 5, 7 - 9, 12, 18, 19 ч. 3 данной статьи. Таким образом, в протоколе предварительного судебного заседания могут и должны быть указаны только сведения, о которых идет речь в п. п. 1 - 5, 12, 18, 19 ч. 3 названной статьи. В случае отсутствия возможности по тем или иным причинам ведения аудиопротоколирования критически важным представляется внесение в протокол предварительного судебного заседания устных заявлений, ходатайств и объяснений лиц, участвующих в деле, их представителей; определений, вынесенных судом в зале судебного заседания без удаления в совещательную комнату; соглашений сторон по фактическим обстоятельствам административного дела и заявленным требованиям и возражениям (п. п. 7 - 10 ч. 3 ст. 205 КАС).

Протокол предварительного судебного заседания ведет секретарь судебного заседания (ч. 7 комментируемой статьи, ч. 1 ст. 206 КАС).

В ходе подготовки иногда возникает необходимость совершить действия, требующие проведения специального судебного заседания, которое не носит характера предварительного заседания, о котором говорится в комментируемой статье. Так, вопрос об отмене мер предварительной защиты по административному иску должен разрешаться в судебном заседании (ч. 2 ст. 89 КАС). В судебном заседании разрешается также вопрос о наложении на лицо судебного штрафа (ч. 1 ст. 123 КАС).

6. На завершающем этапе предварительного судебного заседания судом должен быть разрешен вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству. Переход к этому этапу закон увязывает с одним условием - рассмотрением всех вопросов, вынесенных в это заседание. Учитывая необязательность предварительного судебного заседания по каждому административному делу, речь должна идти не об абстрактном перечне целей, закрепленном в ч. 1 комментируемой статьи, а о тех конкретных целях из этого перечня, необходимость достижения которых в данном конкретном административном деле послужила основанием для проведения предварительного судебного заседания.

Критерии разрешения вопроса о готовности административного дела к судебному разбирательству комментируемая статья прямо не закрепляет, однако логично предположить, что законодатель имеет в виду выполнение задач стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству (см. комментарий к ст. 132 КАС), в том числе посредством проведения предварительного судебного заседания по данному конкретному административному делу. В условиях предварительного заседания вполне оправданным будет выслушать мнение по данному вопросу лиц, участвующих в административном деле, явившихся в предварительное судебное заседание, несмотря на отсутствие нормы, обязывающей суд сделать это, в комментируемой статье. Вывод о готовности дела к судебному разбирательству с точки зрения выполнения задач данной стадии процесса подлежит процессуальному оформлению путем вынесения судом определения о назначении дела к судебному разбирательству (см. комментарий к ст. 139 КАС).

7. Одним из процедурных аспектов предварительного судебного заседания является срок его проведения.

Отнесение законодателем предварительного судебного заседания к содержанию стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству позволяет однозначно утверждать о том, что предварительное судебное заседание должно быть проведено в рамках того срока, который судья определил по конкретному административному делу для проведения подготовки, а значит, в рамках срока рассмотрения дела судом первой инстанции (см. комментарий к ст. ст. 134, 141 КАС).

В анализируемой статье, в отличие от ст. 152 ГПК, не закреплено нормативного положения, позволяющего судье по сложным делам, с учетом мнения сторон, назначать срок проведения предварительного судебного заседания, выходящий за пределы установленных процессуальным законом сроков рассмотрения и разрешения дел.

Представляется, что возможно применение данной нормы в порядке аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 2 КАС) и при назначении даты проведения предварительного судебного заседания по административным делам. Но при этом важно подчеркнуть, что на основании указанной нормы речь может идти о выходе за пределы установленных КАС сроков рассмотрения и разрешения дел лишь в виде исключения из общего правила, только по сложным делам и с учетом мнения сторон. Правда, ни ГПК, ни КАС не дают определения понятия "сложные дела", оставляя решение вопроса об отнесении того или иного дела к числу сложных на усмотрение суда (см. комментарий к ч. 4 ст. 135 КАС), но эта проблема может быть решена путем дачи руководящих разъяснений Пленумом ВС РФ. Что же касается учета мнения сторон, то, закрепляя это процедурное требование в ГПК, законодатель предоставил сторонам возможность высказать свою позицию по данному вопросу, которая, однако, не имеет для суда юридически обязательного значения в силу дискреционного характера полномочия по назначению даты проведения предварительного судебного заседания за рамками нормативного срока рассмотрения дела.

Статья 139. Назначение административного дела к судебному разбирательству

Комментарий к статье 139

1. Стадия подготовки заканчивается вынесением определения о назначении дела к судебному разбирательству, которое подводит итоги проведенной подготовки. После назначения дела к рассмотрению судья вправе осуществлять подготовительные действия до дня судебного разбирательства. Это связано с тем, что некоторые действия носят длящийся характер, кроме того, может возникнуть необходимость в совершении дополнительных действий; например, в случаях, не терпящих отлагательства, суд может в порядке подготовки осмотреть доказательства на месте.

В качестве условия для вынесения определения о назначении дела к судебному разбирательству закон устанавливает признание судьей административного дела подготовленным. В случае проведения по административному делу предварительного судебного заседания вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству решается после рассмотрения всех вопросов, вынесенных в предварительное судебное заседание (ч. 6 ст. 138 КАС).

Достаточно подготовленным административное дело может считаться, если выполнены задачи подготовки и совершены все необходимые по делу процессуальные действия.

В определении о назначении дела к слушанию указываются место, день и час судебного разбирательства. Дата проведения судебного разбирательства определяется судьей с таким расчетом, во-первых, чтобы не нарушить срок размещения информации о времени и месте проведения судебного заседания на официальном сайте суда в сети Интернет (ч. 7 ст. 96 КАС), во-вторых, чтобы участвующие в деле лица своевременно получили извещения (в виде заказного письма с уведомлением о вручении или в виде СМС-сообщения) и имели достаточно времени для собственной подготовки к судебному заседанию и явки в суд.

Назначение в судах первой инстанции рассмотрения нескольких дел на одно и то же время, а также безосновательные отложения рассмотрения дел, в том числе в связи с их ненадлежащей подготовкой к судебному разбирательству, несовместимы с требованиями закона и профессиональной этики <1>.

--------------------------------

<1> См. п. 8 Постановления Пленума ВС РФ от 31 мая 2007 г. N 27 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности".

Следует отметить, что по некоторым категориям административных дел в виде исключения из правила, установленного комментируемой статьей, время и место проведения судебного заседания определяются судьей не по окончании подготовки административного дела к судебному разбирательству, а при принятии административного искового заявления к производству. Говоря более конкретно, это имеет место по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (ч. 4 ст. 253 КАС) <1> и по делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией ВС РФ (ч. 3 ст. 232 КАС). Соответственно, время и место проведения судебного заседания по этим категориям административных дел указываются в определении о принятии административного искового заявления к производству, копии которого направляются сторонам и заинтересованным лицам, назначение этих дел к судебному разбирательству и извещение участников процесса не являются элементами содержания стадии подготовки.

--------------------------------

<1> На это обращают внимание судебных органов высшие судебные инстанции Российской Федерации (см. п. 29 Постановления Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"). В силу единства подходов к регулированию данного вопроса во всех трех процессуальных кодексах (АПК, ГПК, КАС) указанное разъяснение представляется актуальным и для административного судопроизводства.

Помимо времени и места проведения судебного разбирательства закон обязывает суд в лице судьи, в производстве которого находится дело, сделать в определении о назначении административного дела к судебному разбирательству следующие указания: на окончание подготовки административного дела к судебному разбирательству, на разрешение вопросов о привлечении к участию в данном административном деле заинтересованных лиц, о соединении или разъединении нескольких требований и на разрешение иных вопросов, по которым не были вынесены соответствующие определения. Указание на окончание подготовки административного дела к судебному разбирательству вполне оправданно, поскольку закон прямо увязывает вынесение определения о назначении дела к судебному разбирательству с признанием судьей административного дела подготовленным. Что касается указаний о привлечении к участию в данном административном деле заинтересованных лиц, о соединении или разъединении нескольких требований, то посредством этих указаний фиксируются весьма значимые результаты подготовки с точки зрения выполнения судом задач данной стадии процесса. Говоря о включении в определение о назначении административного дела к судебному разбирательству указаний на разрешение иных вопросов, по которым не были вынесены соответствующие определения, законодатель, очевидно, имеет в виду необходимость фиксации результатов рассмотрения в стадии подготовки тех вопросов, по которым судьей не выносились определения в виде отдельного акта (например, о вызове свидетеля). Вместе взятые требования закона, касающиеся содержания определения о назначении дела к судебному разбирательству, указывают на его значение как судебного акта, подытоживающего проведенную подготовку административного дела к судебному разбирательству.

2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет суду право открыть судебное заседание для судебного разбирательства данного дела по существу сразу же по завершении предварительного судебного заседания. При этом, если не считать собственно завершения предварительного судебного заседания, устанавливается два условия реализации данного полномочия: признание судом административного дела подготовленным и отсутствие обстоятельств, препятствующих открытию основного судебного заседания по завершении предварительного. Однако каких-либо конкретных обстоятельств, могущих служить препятствием для реализации рассматриваемого полномочия суда, комментируемая статья не называет.

С точки зрения принципов процессуальной экономии и разумности сроков административного судопроизводства (ст. 10 КАС) данная норма представляется оправданной, однако она вызывает вопросы с точки зрения обеспечения интересов лиц, не присутствовавших в предварительном судебном заседании, а также возможности реализации судом обязанности по размещению информации о времени и месте проведения предварительного судебного заседания не менее чем за 15 дней до начала такого заседания (ч. 7 ст. 96 КАС). Кроме того, налицо несогласованность между ч. 2 ст. 138 КАС, по которой предварительное судебное заседание проводится единолично судьей, осуществляющим подготовку административного дела к судебному разбирательству, и ч. 2 ст. 29 КАС, предусматривающей по ряду категорий административных дел исключительно коллегиальное рассмотрение тремя профессиональными судьями.

В процессе применения условия, связанного с отсутствием обстоятельств, препятствующих открытию основного судебного заседания по завершении предварительного, на наш взгляд, необходимо руководствоваться нормой ч. 4 ст. 137 АПК в порядке аналогии процессуального закона. При таком истолковании необходимо говорить о двух возможных препятствиях к переходу от предварительного заседания к судебному заседанию по рассмотрению административного дела: 1) в предварительном судебном заседании отсутствует кто-либо из лиц, участвующих в деле, не извещенных о времени и месте судебного заседания, или кто-либо из лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания и присутствующих в заседании, высказывает возражение против открытия основного судебного заседания сразу же после завершения предварительного заседания; 2) в соответствии с КАС (ч. 2 ст. 29) требуется коллегиальное рассмотрение данного дела.

Что касается соблюдения требования ч. 7 ст. 96 КАС РФ о необходимости информирования о дне судебного заседания не менее чем за 15 дней до его начала, то в данном случае вряд ли можно говорить о его нарушении. Дело в том, что вынесения определения о назначении дела к судебному разбирательству при переходе от предварительного судебного заседания к судебному разбирательству по ч. 2 комментируемой статьи не требуется. Следовательно, нельзя говорить и о возникновении у суда обязанности по информированию участников процесса в порядке ч. 7 ст. 96 КАС, ведь официальным источником информации о времени и месте проведения судебного заседания, подлежащей размещению на сайте суда в сети Интернет, по смыслу закона может быть только судебный акт. Решением проблемы, на наш взгляд, может быть заблаговременное информирование участников процесса в определении о подготовке или в определении о назначении предварительного судебного заседания не только о времени и месте проведения предварительного судебного заседания, но и о возможности при определенных условиях открытия судебного заседания по рассмотрению административного дела сразу же после окончания предварительного судебного заседания. Тем самым участники процесса смогут своевременно возразить против применения комментируемой нормы, и их интересы, связанные с возможностью надлежащей подготовки к защите своих прав в стадии судебного разбирательства, не будут нарушены.