Глава 24. Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации

Статья 239. Обращение в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Комментарий к статье 239

1. Согласно Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3). Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме относятся к числу основных политических прав, признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ и международным правом (в том числе Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г.; Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Конвенцией Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.; Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. и др.).

Важнейшей гарантией в механизме реализации избирательных прав и права на участие в референдуме является защита соответствующих прав, к числу основных форм которой традиционно относят международную и государственную формы защиты.

В связи с восприятием правовой системой России общепризнанных принципов и норм международного права существенное значение приобретают международные стандарты защиты избирательных прав и соответствующая им прецедентная практика органов конвенционного контроля, в частности ЕСПЧ <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации" (жалоба N 11157/04, 15162/05), от 19 июня 2012 г. по делу "Коммунистическая партия России и другие (Communist Party of Russia and others) против Российской Федерации" (жалоба N 29400/05), от 19 июля 2007 г. по делу "Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации" (жалоба N 17864/04, 21396/04) и др.

2. В юрисдикционной системе Российской Федерации защита избирательных прав осуществляется в судебном и административном порядках. В связи с этим дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме отнесены к подведомственности КС РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ судов общей юрисдикции, а также избирательных комиссий в пределах их полномочий.

Судебный порядок защиты избирательных прав осуществляется посредством конституционного и административного судопроизводства. Конституционный Суд РФ в соответствии с Законом о Конституционном Суде РФ обеспечивает защиту избирательных прав и права на участие в референдуме, рассматривая и разрешая дела по жалобам граждан и запросам судов. В свою очередь, ВС РФ и суды общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства рассматривают административные дела об оспаривании нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав (права на участие в референдуме), а также административные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. В частности, ВС РФ и суды общей юрисдикции рассматривают административные дела о признании нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме недействующими, за исключением случаев, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции КС РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ (ч. 5 ст. 208 КАС). Действующим законодательством к подведомственности судов общей юрисдикции также отнесены дела о привлечении к административной ответственности за нарушение избирательного законодательства.

Административный порядок защиты избирательных прав предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) нижестоящих избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, в вышестоящую избирательную комиссию. Порядок рассмотрения и разрешения вышестоящими избирательными комиссиями жалоб на нарушения избирательных прав, в том числе полномочия соответствующих комиссий, регламентируется, в частности, Законом об основных гарантиях избирательных прав.

Таким образом, КАС и законодательство о выборах и референдумах предусматривают смешанную подведомственность дел рассматриваемой категории, по правилам которой у заинтересованного лица есть право выбора между административным и судебным порядком защиты избирательных прав, но в любой ситуации допускающую возможность обращения в суд. При этом действующее законодательство устанавливает приоритет судебной защиты избирательных прав, поскольку, во-первых, предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии (ч. 17 комментируемой статьи, п. 8 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав) и, во-вторых, в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу, а в случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение (п. 9 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Реализация заинтересованным лицом административного порядка защиты избирательных прав может оказывать влияние на исчисление процессуальных сроков подачи административных исковых заявлений в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме <1> и на определение подсудности административных дел рассматриваемой категории <2>.

--------------------------------

<1> См. комментарий к ст. 240 КАС.

<2> В соответствии с разъяснением, содержащимся в п. 10 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", решения вышестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий, могут быть оспорены в судебном порядке вместе с решением нижестоящей комиссии, разрешившей вопрос по существу. Подсудность дела в таких случаях определяется в зависимости от уровня комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую комиссию.

В ряде случаев законодательство о выборах и референдуме устанавливает исключительную подведомственность дел о защите избирательных прав. Так, например, в соответствии с п. 6 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав решение избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть отменено только судом.

3. При осуществлении административного судопроизводства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации применяются правила, установленные КАС, а также законодательством о выборах и референдумах (Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Федеральными законами от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и др.). При этом необходимо учитывать, что в определенных ситуациях КАС допускает возможность совершения отдельных процессуальных действий только в случаях, предусмотренных данным Кодексом. Так, например, согласно ч. 3 ст. 194 КАС прекращение производства по делу, в том числе по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, допускается только в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, что исключает возможность применения соответствующих положений законодательства о выборах и референдумах.

Представляется, что до принятия ВС РФ разъяснений по вопросам применения гл. 24 КАС может применяться Постановление Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в той части, в которой данное Постановление не противоречит КАС.

4. КАС, исключив из сферы действия ГПК регулирование процесса рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, сохранил существующую в процессуальном законодательстве традицию закрепления правил рассмотрения соответствующей категории дел в рамках самостоятельной главы. В системе КАС порядок разрешения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определяется специальными положениями, предусмотренными гл. 24 данного Кодекса, в связи с чем соответствующая категория административных дел не подлежит рассмотрению по нормам гл. 22 КАС.

Оспаривание же нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется по правилам гл. 21 КАС. В силу ч. 5 ст. 1 КАС на производство по делам об административных правонарушениях положения данного Кодекса не распространяются, поскольку производство по делам о привлечении к административной ответственности за нарушения избирательного законодательства осуществляется в порядке, установленном КоАП.

5. Подсудность административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определяется следующим образом.

Административное исковое заявление о защите избирательных прав и права на участие в референдуме подается в суд с соблюдением правил родовой подсудности, установленных ст. ст. 19 - 21 КАС.

Согласно п. 1 и п. п. 7 - 10 ст. 21 КАС к подсудности ВС РФ в качестве суда первой инстанции отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии РФ; об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума; об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы; о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ.

В соответствии с п. п. 7 - 12 ст. 20 КАС к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа в качестве суда первой инстанции отнесены дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума; об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутого по одномандатному избирательному округу; об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; о расформировании избирательных комиссий, за исключением расформирования Центральной избирательной комиссии РФ; об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления.

Исходя из положений ст. 19 КАС родовая подсудность административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме районным судам сформирована по остаточному принципу: районные суды в качестве суда первой инстанции рассматривают все административные дела вышеуказанной категории, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности других судов.

Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме не отнесены КАС к подсудности мировых судей и военных судов.

Таким образом, по общему правилу родовая подсудность дел рассматриваемой категории зависит от характера заявленных требований, уровня избирательной комиссии, решение, действие (бездействие) которой оспаривается <1>.

--------------------------------

<1> Разъяснения по вопросам применения правил родовой подсудности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме содержатся в п. п. 4 - 11 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом необходимо учитывать, что КАС в ряде случаев была изменена подсудность рассматриваемой категории дел. Так, в частности, Кодексом все дела о расформировании избирательных комиссий независимо от их уровня, за исключением расформирования Центральной избирательной комиссии РФ, отнесены к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов и соответствующих им судов, в то время как ГПК относил дела о расформировании избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных избирательных комиссий, а также участковых избирательных комиссий к подсудности районных судов.

Территориальная подсудность административных исков к избирательной комиссии (комиссии референдума) определяется по месту нахождения соответствующей комиссии (ч. 1 ст. 22 КАС). Представляется, что все категории избирательных споров должны рассматриваться судами по правилам общей территориальной подсудности, закрепленным в ст. 22 КАС, поскольку гл. 24 КАС не содержит специальных предписаний относительно подсудности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. При этом дела рассматриваемой категории не отнесены данным Кодексом к исключительной подсудности (ст. 23 КАС). Дополнительно необходимо указать на то, что с учетом содержания ч. 3 ст. 22 КАС, в соответствии с которой административное исковое заявление к гражданину, который в спорных публичных правоотношениях выступает в качестве субъекта, не обладающего административными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту жительства гражданина, если иное не установлено данным Кодексом, на практике может возникнуть ситуация, при которой избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, в случае предъявления данной комиссией требований об отмене регистрации кандидата или об отмене принятого ранее решения о его регистрации обязана будет обращаться в суд по месту жительства зарегистрированного кандидата даже в том случае, если место жительства указанного гражданина находится за пределами территории, на которой проводятся выборы, в том числе на территории другого субъекта РФ.

Также нужно отметить, что КАС не предусматривает возможности предъявления административных исковых заявлений по рассматриваемой категории дел в суд по правилам альтернативной подсудности, установленным ст. 24 КАС. Вопрос же о допустимости обращения в суд по правилам подсудности нескольких связанных между собой административных дел (ч. 1 ст. 26 КАС) мог бы быть разрешен на уровне разъяснений ВС РФ.

6. Предъявление административного искового заявления по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме с нарушением установленных правил подсудности влечет возвращение соответствующего заявления (п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС), а в случае, если указанное обстоятельство выяснилось при рассмотрении административного дела, суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, к подсудности которого оно отнесено законом (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС).

7. Комментируемая статья определяет категории административных истцов и ответчиков по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.

В соответствии с данной статьей к субъектам, обладающим правом в установленном гл. 24 Кодекса порядке обратиться в суд, относятся: 1) избиратели (подп. 18 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 2) участники референдума (подп. 60 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 3) кандидаты и их доверенные лица (подп. 35 - 36 ст. 2 и ст. 43 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 4) избирательные объединения и их доверенные лица (подп. 25 ст. 2 и ст. 43 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 5) политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения (ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"); 6) другие общественные объединения (подп. 25 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 7) инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители (ст. ст. 4, 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"); 8) наблюдатели (подп. 42 - 43 ст. 2 и п. п. 3 - 4, 6 - 7 ст. 30 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 9) члены избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 29 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 10) избирательная комиссия, комиссия референдума (подп. 21 - 24 и 38 - 41 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 8 ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"); 11) прокурор (ч. 6 комментируемой статьи); 12) органы государственной власти и местного самоуправления (подп. 47 - 49 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав); 13) указанные в ч. 14 комментируемой статьи группы депутатов, обладающие правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о расформировании избирательной комиссии (комиссии референдума).

8. КАС дифференцирует возможность обращения в суд субъектов, указанных в комментируемой статье, по делам рассматриваемой категории в зависимости от их правового положения в регулируемых законодательством о выборах и референдуме правоотношениях <1>. Так, лица, перечисленные в ч. ч. 1, 2 комментируемой статьи, вправе обращаться в порядке гл. 24 КАС в суд за защитой принадлежащих им избирательных прав и права на участие в референдуме. Наблюдатели, члены избирательной комиссии (комиссии референдума) вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие), нарушающие соответственно права наблюдателей, членов таких комиссий, связанные с осуществлением ими своих полномочий (ч. ч. 3, 4 комментируемой статьи). Административная процессуальная правоспособность избирательных комиссий (комиссий референдума) определяется с учетом их полномочий, предусмотренных законодательством о выборах и референдуме (ч. 5 комментируемой статьи). Так, например, избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидата), вправе обратиться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) или об отмене решения о регистрации такого кандидата (списка кандидатов) (п. п. 6 - 9 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Прокурор вправе обратиться в суд в защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в случаях, предусмотренных комментируемой статьей и ч. 1 ст. 39 КАС. В отношении отдельных требований, рассматриваемых по правилам гл. 24 КАС, закрепляются исчерпывающие перечни лиц, которые вправе обращаться в суд с соответствующими административными исковыми заявлениями (ч. ч. 7 - 15 комментируемой статьи) <2>. Таким образом, исходя из смысла данной статьи определение круга лиц, наделенных правом в установленном гл. 24 порядке обратиться в суд, и их процессуального положения должно осуществляться во взаимосвязи с законодательством о выборах и референдуме в целях исключения возможности отказа в судебной защите лицам, являющимся участниками избирательных правоотношений.

--------------------------------

<1> По вопросам реализации права избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав в связи с состоявшимся голосованием, права наблюдателей от политических партий на обжалование в суд решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих права непосредственно самих наблюдателей, связанные с осуществлением ими полномочий по наблюдению за выборами, права регионального отделения политической партии на обращение в суд с заявлением о защите своих избирательных прав, связанных с участием в соответствующих выборах в качестве избирательного объединения, а также с заявлением о защите прав и законных интересов самой политической партии в случае, если это допускается уставом политической партии, см. правовые позиции, сформулированные КС РФ в Постановлении от 22 апреля 2013 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в Воронежской области".

<2> Характеристика процессуального статуса лиц, обладающих правом на обращение в суд по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, содержится в п. п. 12 - 19 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Вместе с тем необходимо указать на имеющееся противоречие между КАС и законодательством о выборах и референдумах. Так, подп. "е" п. 23 ст. 29 Закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрено право членов избирательных комиссий, комиссий референдума обжаловать действия (бездействие) избирательных комиссий в суд. С одной стороны, данная норма не говорит о возможности обжалования членами комиссий решений комиссий. С другой стороны, эта норма не упоминает об основаниях обжалования. В то же время ч. 4 ст. 239 КАС предоставляет членам комиссий право оспаривать в суде не только действия (бездействие), но и решения избирательных комиссий, при этом, согласно КАС, решения, действия или бездействие могут быть оспорены не любые, но лишь те, которые нарушают права соответствующего члена комиссии, связанные с осуществлением им своих полномочий. Представляется, что нормы материального и процессуального законодательства должны применяться во взаимной связи. С учетом того что право на обращение в суд является формой реализации конституционного права на судебную защиту (ст. ст. 45, 46 Конституции РФ), предполагается, что заявитель обращается в суд именно за защитой своих субъективных прав, которые, как он полагает, были нарушены. В связи с этим членами избирательных комиссий, комиссий референдума могут быть оспорены в суде не любые решения, действия (бездействие) соответствующих комиссий, а лишь те, которые затрагивают их права. Содержащееся в ч. 4 ст. 239 КАС выражение "права члена комиссии, связанные с осуществлением им своих полномочий" по своему содержанию может выходить за пределы понятия "избирательные права граждан", определение которого приведено в подп. 28 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Так, например, решение избирательной комиссии о распределении премии между членами комиссии не затрагивает избирательные права граждан, однако затрагивает права членов комиссии, связанные с осуществлением ими своих полномочий в данной комиссии. Несмотря на это, в силу прямого указания ч. 4 ст. 239 КАС данные дела будут рассматриваться по правилам гл. 24 КАС. Ранее в данном вопросе существовала неопределенность. На практике это могло приводить к тому, что заявления об оспаривании решений избирательных комиссий, поданные членами этих комиссий и не затрагивающие их избирательных прав, возвращались судами заявителям. Одновременно им разъяснялась возможность подачи такого рода заявлений по правилам, предусмотренным для оспаривания действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц в соответствии с гл. 25 ГПК <1>. Формулировка ч. 4 ст. 239 КАС исключает такую возможность.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВС РФ от 9 ноября 2011 г. N 70-Г11-8.

9. Предъявление административного искового заявления лицом, не имеющим права на обращение в суд по рассматриваемой категории дел в соответствии с гл. 24 КАС, влечет отказ в принятии поданного административного искового заявления по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 128 КАС. Установление указанного обстоятельства после возбуждения производства по делу влечет за собой прекращение производства по делу по правилам гл. 17 КАС (ч. 1 ст. 242).

Дополнительно необходимо учитывать, что отсутствие у лица права на обращение в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в порядке гл. 24 КАС не может быть преодолено путем подачи этим же лицом административного искового заявления по правилам гл. 22 КАС об оспаривании бездействия органа или иного лица, имеющих право на обращение в суд в порядке гл. 24 КАС <1>.

--------------------------------

<1> См. по аналогии: п. 21 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Статья 240. Сроки подачи административных исковых заявлений о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Комментарий к статье 240

1. Данная статья устанавливает сроки подачи административных исковых заявлений в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Большая часть статьи, по сути, повторяет нормы, содержавшиеся в ч. ч. 1 - 5 ст. 260 ГПК, а также закрепленные в Законе об основных гарантиях избирательных прав, специальных федеральных законах о выборах (Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ) и законодательных актах регионального уровня.

2. Комментируемая статья называет два вида сроков. Во-первых, это общий срок подачи административных исковых заявлений данного вида, который составляет три месяца (ч. 1 ст. 240 КАС). Он исчисляется со дня, когда административному истцу стало известно (или он должен был узнать) о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдумах, и может быть продлен судом в случае его пропуска. Во-вторых, это специальные (сокращенные) сроки подачи административных исковых заявлений, которые распространяются на определенные виды избирательных споров, перечисленные в ч. ч. 2 - 6 ст. 240 КАС. В отличие от общего трехмесячного срока начало течения специальных сроков определяется конкретным событием или периодом времени до наступления дня голосования безотносительно того, знал ли административный истец в соответствующий момент времени о нарушении своих прав. Кроме того, специальные сроки во всех случаях являются пресекательными: они не могут быть восстановлены независимо от причин пропуска.

К административным исковым заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые должны быть поданы с соблюдением специальных (сокращенных) сроков, Кодекс относит следующие:

- об отмене решения избирательной комиссии или комиссии референдума об итогах голосования - в течение 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования (ч. 2 ст. 240 КАС);

- об отмене решения избирательной комиссии или комиссии референдума о результатах выборов или референдума - в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума (ч. 3 ст. 240 КАС);

- об оспаривании решения избирательной комиссии или комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; решения об отказе в такой регистрации, решения о заверении или об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам - в течение 10 дней со дня принятия соответствующей комиссией обжалуемого решения (ч. 4 ст. 240 КАС);

- об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов - не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 5 ст. 240 КАС);

- о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума - срок подачи административного искового заявления зависит в данном случае от статуса комиссии. Заявление о расформировании комиссии, организующей выборы (референдум), может быть подано только после окончания избирательной кампании или кампании референдума, но не позднее чем через три месяца с момента такого окончания. В эти же сроки, а также не позднее чем за 30 дней до дня голосования может быть подано заявление о расформировании любой другой избирательной комиссии или комиссии референдума. В случае же проведения повторного голосования заявление о расформировании участковой комиссии может быть подано после установления итогов голосования на соответствующем участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования (ч. 6 ст. 240 КАС).

Таким образом, продолжительность сроков обращения в суд зависит от стадии избирательной кампании или кампании референдума, а также характера предъявляемых требований.

3. Следует отметить, что истечение установленного законом срока подачи административного искового заявления не является основанием для отказа в принятии такого заявления судом, о чем прямо говорится в ч. 8 комментируемой статьи, а также в п. 1 ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Причем данное правило распространяется в том числе на случаи, когда к административному исковому заявлению не приложено ходатайство о восстановлении пропущенного срока. Как указано в Постановлении Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "судам надлежит проверять соблюдение этих сроков, а в случае их пропуска - обсуждать вопрос о допустимости их восстановления, предложив заявителю указать причины пропуска сроков обращения в суд" (п. 23). Причины пропуска согласно ч. 8 ст. 240 Кодекса должны быть выяснены в предварительном судебном заседании или в судебном заседании.

4. Восстановлен судом может быть только общий срок, если суд признает причины его пропуска уважительными (ч. 9 ст. 240 КАС). Если уважительные причины пропуска общего срока судом не установлены (а в случае пропуска специального срока - независимо от наличия или отсутствия уважительной причины), суд, рассматривая дело по существу, отказывает в удовлетворении заявленных требований. Таким образом, пропуск срока является достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 10 ст. 240 КАС). Аналогичные разъяснения содержатся и в п. 23 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": "При установлении факта пропуска сокращенных сроков обращения в суд, которые не подлежат восстановлению, суд... отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление данного обстоятельства".

5. Отметим также, что течение сроков (как общего, так и специальных) продолжается (не приостанавливается) и в случаях, если заявитель первоначально обратился не в тот суд (т.е. с нарушением правил подсудности) и его заявление было ему возвращено <1>. Аналогичным образом не является основанием приостановления течения срока или восстановления пропущенного срока первоначальное обращение заявителя в вышестоящую избирательную комиссию, а уже затем, после принятия ею решения по результатам рассмотрения данного обращения, - в суд. Судебному обжалованию подлежит решение той избирательной комиссии (комиссии референдума), которая рассматривала вопрос по существу в соответствии со своей компетенцией, а не решение вышестоящей избирательной комиссии (комиссии референдума), принявшей его по жалобе на решение нижестоящей комиссии. Решение вышестоящей комиссии по жалобе на решение комиссии нижестоящей не имеет самостоятельного значения, поэтому именно с принятием уполномоченной избирательной комиссией (комиссией референдума) первоначального решения по существу начинает течь соответствующий процессуальный срок для подачи административного искового заявления <2>. Предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием обращения в суд (п. 8 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВС РФ от 17 сентября 2014 г. N 11-АПГ14-22.

<2> См., например: Определения ВС РФ от 29 февраля 2012 г. N 26-Г12-2, от 13 сентября 2014 г. N 16-АПГ14-17.

6. В практике применения норм, закрепленных в ГПК и аналогичных комментируемым, периодически возникали проблемы, связанные с определением начала течения рассмотренных выше сроков в связи с имеющейся законодательной неопределенностью. Дело в том, что сроки для обращения в суд, в том числе специальные, предусмотрены не только КАС (до его вступления в силу - ГПК), но и нормами материального права: Законом об основных гарантиях избирательных прав и другими законами о выборах. Сроки, установленные в законодательстве о выборах, аналогичны срокам, установленным процессуальным законодательством. Однако порядок исчисления сроков различен. Так, в соответствии с п. 1 ст. 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав если какое-либо действие может (должно) осуществляться со дня наступления какого-либо события, то первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события. Следуя данному правилу при исчислении, например, 10-дневного срока на оспаривание решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (или об отказе в регистрации), первым днем срока следует считать день принятия данного решения. Кроме того, избирательному законодательству неизвестен институт автоматического перенесения даты окончания срока на ближайший следующий рабочий день, если последний день срока приходится на выходной или праздничный день. Это связано с тем, что режим работы избирательных комиссий устанавливается в соответствии с избирательным, а не трудовым законодательством. По этой причине Закон об основных гарантиях избирательных прав обязывает суды и органы прокуратуры также организовывать свою работу в том числе в выходные дни, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (п. 11 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

КАС (а ранее - ГПК) предусматривает иные правила исчисления тех же сроков: течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало (ч. 3 ст. 92). Согласно ч. 2 ст. 93 Кодекса в случае, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания процессуального срока считается следующий за ним рабочий день.

Пленум ВС РФ в вышеупомянутом Постановлении "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" разъяснил, что положения ст. 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав "не распространяются на исчисление процессуальных сроков, в том числе на сроки обращения в суд". Таким образом, для исчисления срока подачи административного искового заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации следует руководствоваться требованиями ст. ст. 92 - 95 КАС <1>. Несмотря на данное разъяснение, суды в ряде случаев все же прибегают к использованию правил, предусмотренных п. 1 ст. 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав, для исчисления сроков для обращения в суд <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВС РФ от 2 декабря 2011 г. N 56-Г11-42.

<2> См., например: Определение ВС РФ от 24 ноября 2011 г. N 46-Г11-28, принятое после вступления в силу Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

7. В ряде случаев для правильного исчисления рассматриваемых сроков необходимо учитывать и положения законодательства о выборах. Например, именно избирательное законодательство (а не процессуальное) определяет моменты начала и окончания избирательной кампании, к которой "привязаны" сроки подачи административных исковых заявлений о расформировании избирательных комиссий (согласно п. 19 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав избирательная кампания начинается со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и продолжается до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов).

8. На практике также периодически возникают вопросы, связанные с разграничением схожих институтов избирательного законодательства, в отношении которых предусмотрены различные сроки для подачи административных исковых заявлений. Так, недопустимо смешивать понятия "отмена регистрации кандидата" (ч. 7 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав) и "отмена решения о регистрации кандидата" (ч. 6 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав). В данном случае это самостоятельные требования с самостоятельными основаниями и отличными друг от друга специальными сроками <1>. Также отличны друг от друга (в том числе по срокам обжалования) отмена решения избирательной комиссии (комиссии референдума) об итогах голосования и отмена решения избирательной комиссии (комиссии референдума) о результатах выборов, референдума. В последнем случае речь идет об итоговом решении, устанавливающем окончательные результаты выборов (референдума) на всей территории соответствующего избирательного округа, тогда как итоги голосования устанавливаются нижестоящими комиссиями. Например, участковые избирательные комиссии принимают решения об итогах голосования на соответствующих избирательных участках.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВС РФ от 12 сентября 2014 г. N 92-АПГ14-16.

Статья 241. Сроки рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Комментарий к статье 241

1. Комментируемая статья перечисляет сроки, в течение которых судами первой инстанции должны рассматриваться административные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. По своей сути данные сроки не являются новыми: они повторяют правила, которые ранее были установлены в ч. ч. 6 - 11 ст. 260 ГПК, а также в законодательстве о выборах и референдумах, в частности в Законе об основных гарантиях избирательных прав.

2. Сроки рассмотрения судами дел данной категории зависят от стадии избирательного процесса и от характера заявленных требований. В отношении заявлений, поступивших после дня голосования или после окончания избирательной кампании <1>, в том числе заявлений, касающихся решений избирательных комиссий (комиссий референдума) об итогах голосования и о результатах выборов (референдума), действует общий двухмесячный срок, который начинает течь со дня поступления соответствующего заявления в суд (ч. 3 комментируемой статьи).

--------------------------------

<1> О сроках избирательной кампании см. комментарий к ст. 240 КАС.

В отношении заявлений, поступивших в суд в период избирательной кампании (кампании референдума) до дня голосования, действует сокращенный срок их рассмотрения и вынесения по ним решений. Он составляет пять дней со дня поступления заявления в суд, при этом дело должно быть разрешено по существу не позднее дня, предшествующего дню голосования. Если же заявление поступает в день голосования, или в день, предшествующий дню голосования, или в день, следующий за днем голосования, оно должно быть рассмотрено судом немедленно (ч. 1 ст. 241 КАС). В данной норме присутствует оговорка о том, что, если факты, содержащиеся в указанном административном исковом заявлении, требуют дополнительной проверки, оно должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней после его подачи. В связи с этим открытым остается вопрос: исключает ли данное правило действие содержащегося в этой же части требования о необходимости завершения рассмотрения заявления в день, предшествующий дню голосования, а также требования немедленного рассмотрения заявлений, поступивших в день голосования, в предшествующий ему и следующий за ним дни? Судебная практика по данному вопросу отсутствует.

3. Следует также указать на наличие противоречия между ч. ч. 1 и 3 ст. 241 Кодекса. Так, ч. 3 ст. 241 КАС устанавливает двухмесячный срок рассмотрения дел в отношении всех заявлений, поданных после дня голосования. В то же время ч. 1 этой же статьи говорит о том, что заявления, поступившие в суд в день, следующий за днем голосования (что, безусловно, уже будет приходиться на период "после дня голосования"), должны рассматриваться немедленно. Представляется, что в отношении таких заявлений, поступивших в суд в день, следующий до дня голосования, должны действовать специальные требования ч. 1 ст. 241 Кодекса о немедленном их рассмотрении, за исключением заявлений, касающихся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или о результатах выборов (референдума), для которых специальной нормой, содержащейся в ч. 3 ст. 241, установлен двухмесячный срок рассмотрения независимо от времени их поступления в суд.

4. Таким образом, из системного толкования ч. ч. 1 и 3 комментируемой статьи можно выделить три различных общих срока рассмотрения судами первой инстанции административных исковых заявлений, зависящих от стадии избирательной кампании, на которой соответствующее заявление поступило в суд:

- два месяца с момент

а поступления - по заявлениям, поступившим после дня, следующего за днем голосования или после окончания избирательной кампании, а также по заявлениям, поступившим после дня голосования и касающимся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или о результатах выборов (референдума);

- пять дней с момента поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, - по заявлениям, поступившим в период избирательной кампании (кампании референдума) до дня голосования;

- немедленно - по заявлениям, поступившим в день голосования, в день, предшествующий дню голосования, и в день, следующий за днем голосования (кроме заявлений, касающихся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или о результатах выборов (референдума)).

Также установлен исключительный (экстраординарный) 10-дневный срок рассмотрения заявлений, поступивших в период избирательной кампании (кампании референдума) до дня голосования, если содержащиеся в них факты требуют дополнительной проверки.

5. Помимо названных сроков, ст. 241 Кодекса предусматривает также ряд специальных сроков рассмотрения заявлений, зависящих от характера требований. Так, заявления об ошибках и неточностях в списках избирателей (участников референдума) рассматриваются в течение трех дней со дня поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования, - немедленно (ч. 2 ст. 241 КАС). Решение об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов должно быть принято судом первой инстанции не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 4 ст. 241 КАС); решение об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за три дня до дня голосования (ч. 5 ст. 241 КАС). Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии (комиссии референдума) должно быть принято судом не позднее чем через 14 дней, а в период избирательной кампании (кампании референдума) - не позднее чем через три дня со дня поступления соответствующего заявления в суд (ч. 6 ст. 241 КАС).

6. КАС также установлены специальные сроки рассмотрения избирательных споров судами апелляционной инстанции (ч. ч. 5 - 7 ст. 305).

7. Порядок исчисления предусмотренных комментируемой статьей сроков устанавливается гл. 8 Кодекса. Вместе с тем "правило выходного дня" не действует, когда рассматривается заявление, поступившее в период избирательной кампании (кампании референдума) до дня голосования: если последний день срока рассмотрения дела приходится на нерабочий день, то это не влечет переноса дня окончания соответствующего срока на следующий за ним рабочий день. Напротив, согласно ч. 7 ст. 241 КАС в период избирательной кампании, кампании референдума суд обязан рассмотреть дело о защите избирательных прав или права на участие в референдуме в том числе в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня указанное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено. Очевидно, что данное правило распространяется и на случаи немедленного рассмотрения заявлений, поступивших в суд в день голосования или в предшествующий ему день: оба эти дня являются по общему правилу нерабочими в российских судах, поскольку голосование, согласно законодательству о выборах и референдумах, проводится по воскресеньям.

Похожая норма закреплена в п. 11 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Она обязывает суды и органы прокуратуры организовывать свою работу в том числе в выходные дни, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

8. Необходимо также сказать, что гл. 8 Кодекса не содержит конкретных правил "обратного" отсчета процессуальных сроков (в отношении тех случаев, когда действие может быть совершено не позднее чем за определенное количество дней до указанного события, например вынесения судом решения об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов). Суды, как правило, применяют в данном случае правила, аналогичные тем, что закреплены в ч. 2 ст. 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав: если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем за определенное количество дней до наступления какого-либо события, то последним днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в законе количество дней до дня наступления соответствующего события. Так, самый поздний день принятия судом первой инстанции решения об удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации кандидата - день, после которого до дня голосования остается пять дней, не считая дня голосования.

9. Немаловажно, что истечение установленного срока рассмотрения заявления судом в соответствии с ч. 8 ст. 241 КАС не является основанием для прекращения производства по делу, на что еще в 2005 г. обратил внимание КС РФ <1>. Вместе с тем некоторые установленные сроки являются пресекательными в том смысле, что их истечение не позволяет суду вынести решение об удовлетворении заявленных требований, даже если суд придет к выводу о наличии оснований для их удовлетворения. В первую очередь это относится к решениям об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), которые, как было указано выше, могут быть вынесены не позднее чем за пять дней до дня голосования. Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, отраженным в п. 25 Постановления "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", с истечением этого срока суд, установив фактические обстоятельства дела, отказывает в удовлетворении заявления и в том случае, когда имеются основания для отмены регистрации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 26 декабря 2005 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Е.Г. Одиянкова".

<2> См., например: Определения ВС РФ от 8 декабря 2011 г. N 53-Г11-55, от 12 сентября 2014 г. N 92-АПГ14-16.

Статья 242. Прекращение судебного производства по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Комментарий к статье 242

1. В КАС, в отличие от ГПК, предусматривавшего возможность прекращения производства по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме по основаниям, установленным федеральным законом, основания прекращения судебного производства по соответствующей категории дел предусмотрены специальной статьей. При этом необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 194 КАС прекращение производства по делу, в том числе по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, допускается только в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

В соответствии с комментируемой статьей производство по указанной категории дел может быть прекращено как при наличии общих оснований прекращения производства по административным делам в случаях, предусмотренных ч. 1 данной статьи, так и при наличии специальных оснований прекращения судебного производства по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.

2. В ч. 2 комментируемой статьи закреплены специальные основания прекращения судебного производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.

Согласно п. 1 ч. 2 данной статьи производство по административному делу также подлежит прекращению в случае, если до принятия судом решения избирательное объединение исключило из выдвинутого им списка кандидата, совершившего действия, перечисленные в подп. "а" - "в" п. 1 ч. 2 указанной статьи и послужившие поводом для обращения в суд. Похожая по содержанию норма закреплена в п. 11 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав. В ней речь идет о случаях прекращения производства по делу о защите избирательных прав, возбужденному в отношении избирательного объединения в связи с несоблюдением кандидатом, включенным в список кандидатов этого объединения, ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 данного Закона, либо с совершением им действий, указанных в подп. "ж" п. 8 ст. 76 названного Закона. Однако данная норма касается лишь случаев, когда дело возбуждено в отношении избирательного объединения (например, об отмене регистрации избирательного объединения). КАС, в свою очередь, не конкретизирует категории дел, в которых может применяться данное основание прекращения производства по делу, и не ограничивает перечень административных ответчиков, тем самым распространяя возможность использования указанного основания, в частности, на дела по заявлениям об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов (п. 9 ст. 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

При этом такой кандидат должен участвовать в деле в качестве административного ответчика в случае, если рассматривается административное исковое заявление об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, либо должен быть привлечен к участию в деле в качестве заинтересованного лица в случае, если административное дело возбуждено в отношении избирательного объединения, поскольку вынесенным судебным актом будут затрагиваться его права и обязанности.

В ходе рассмотрения вопроса о прекращении производства по делу по указанному основанию суд должен проверить законность принятого избирательным объединением решения об исключении кандидата из зарегистрированного списка кандидатов.

3. В силу п. 2 ч. 2 комментируемой статьи производство по административному делу также подлежит прекращению в случае, если избиратель или участник референдума обратится в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) участковой избирательной комиссии, комиссии референдума, связанных с установлением итогов голосования на избирательном участке, участке референдума, на котором он не принимал участия в голосовании на соответствующих выборах, референдуме. Данная норма вытекает из правовой позиции, сформулированной КС РФ, который признал право на оспаривание соответствующего решения, действия (бездействия) участковой избирательной комиссии исключительно за гражданами Российской Федерации, принявшими участие в голосовании на данном избирательном участке <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 22 апреля 2013 г. N 8-П.

Необходимо отметить, что истечение установленных Кодексом сроков на рассмотрение дел по заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не является основанием для прекращения производства по делу <1>.

--------------------------------

<1> См. комментарий к ст. 241 КАС.

Статья 243. Порядок рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Комментарий к статье 243

1. Порядок рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определяется общими правилами производства в суде первой инстанции с учетом специальных предписаний, предусмотренных гл. 24 КАС. К числу основных процессуальных особенностей рассмотрения данной категории административных дел можно отнести: особый состав лиц, участвующих в деле (ст. 239 КАС); сокращенные сроки рассмотрения и разрешения дел, включая сокращенные сроки принятия судом решений по отдельным категориям избирательных споров (ст. 241 КАС); специальные основания прекращения судебного производства по административному делу (ч. 2 ст. 242 КАС); обязательное профессиональное представительство по административным делам об оспаривании решения участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования (ч. 1 ст. 54 КАС, ч. 4 комментируемой статьи) <1>; специфику мер предварительной защиты (ч. 5 ст. 243 КАС); недопустимость рассмотрения указанной категории дел по правилам упрощенного (письменного) производства (ч. 6 ст. 243 КАС), а также возможность заключения соглашения о примирении в порядке ст. 137 КАС.

--------------------------------

<1> По данному вопросу см.: Огнева К.О., Опалев Р.О., Степанова О.А. Указ. соч. С. 8.

2. О принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) избирательной комиссии, комиссии референдума суд информирует вышестоящую избирательную комиссию. Определение понятия вышестоящей избирательной комиссии приведено в п. 22 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав: вышестоящей признается определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов. Так, по отношению к участковым избирательным комиссиям вышестоящей является, как правило, территориальная избирательная комиссия, а если в пределах данной территории образованы избирательные округа, то вышестоящей избирательной комиссией на данных выборах будет признаваться соответствующая окружная избирательная комиссия. Вышестоящей по отношению к территориальной избирательной комиссии будет являться, как правило, избирательная комиссия субъекта РФ, а по отношению к ней, в свою очередь, - Центральная избирательная комиссия РФ.

Исходя из буквального толкования нормы п. 22 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав при проведении муниципальных выборов избирательная комиссия муниципального образования или территориальная избирательная комиссия с полномочиями избирательной комиссии муниципального образования не имеет над собой вышестоящих избирательных комиссий, поскольку именно она является организующей выборы избирательной комиссией, в то время как избирательная комиссия соответствующего субъекта РФ согласно Закону не участвует в организации и проведении муниципальных выборов. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении Центральной избирательной комиссии РФ по отношению к избирательным комиссиям субъектов РФ при организации и проведении ими выборов регионального уровня. Однако в практике применения избирательного законодательства указанные избирательные комиссии тем не менее часто рассматриваются как вышестоящие.

КАС не относит вышестоящую избирательную комиссию к числу лиц, участвующих в деле, и иных участников судебного процесса. Представляется тем не менее, что в указанной ситуации информирование судом вышестоящей избирательной комиссии о возбуждении производства по административному делу может осуществляться путем направления копии определения о принятии административного искового заявления к производству суда с использованием средств связи и доставки, предусмотренных ст. 96 КАС.

3. При рассмотрении административного дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме суд по ходатайству лиц, участвующих в деле, либо по собственной инициативе вправе привлекать к участию в деле любых заинтересованных лиц, права и обязанности которых могут быть затронуты судебным актом. Так, например, при рассмотрении поданного в соответствии с ч. 11 ст. 239 КАС зарегистрированным кандидатом административного искового заявления об отмене решения о регистрации кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, к участию в деле в качестве заинтересованного лица должен быть привлечен также кандидат, решение о регистрации которого оспаривается.

4. КАС по сравнению с ГПК расширил перечень дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, подлежащих рассмотрению в коллегиальном составе. По общему правилу административные дела данной категории в суде первой инстанции рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, а также об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ о результатах выборов Президента РФ, о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о результатах референдума Российской Федерации, которые рассматриваются судом коллегиально в составе трех судей (ч. 2 ст. 29 КАС, ч. 2 комментируемой статьи). При этом не исключена возможность коллегиального рассмотрения иных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме в случае принятия соответствующего решения председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи (п. 5 ч. 2 ст. 29 КАС).

Порядок разрешения вопросов судом при коллегиальном рассмотрении административных дел регламентируется ст. 30 КАС.

5. Лица, участвующие в деле о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, в том числе прокурор, извещаются о времени и месте рассмотрения административного дела по правилам гл. 9 КАС. Неявка указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения административного дела. При этом суд вправе признать обязательным участие таких лиц, за исключением прокурора, в судебном разбирательстве. В случае если надлежащим образом извещенное лицо, участие которого в судебном разбирательстве было признано судом обязательным, не явилось в суд без уважительных причин либо не сообщило о причинах неявки, наступают процессуальные последствия, предусмотренные ст. 150 КАС. К указанным лицам могут быть применены меры процессуального принуждения в виде привода (ст. 120 КАС), обязательства о явке (ст. 121 КАС), судебного штрафа (ст. 122 КАС).

Последствия неявки в судебное заседание прокурора определены в ч. 1 ст. 151 КАС.

6. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрено обязательное участие представителя территориальной комиссии (при проведении муниципальных выборов, референдума - представителя комиссии, организующей соответствующие муниципальные выборы, референдум) по административным делам об оспаривании избирателем, участником референдума решения участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования. Указанные лица должны привлекаться к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, поскольку принятый по данному делу судебный акт может повлечь необходимость пересмотра итогов голосования и определенных на их основе результатов выборов в соответствии с процедурами, предусмотренными законодательством о выборах и референдуме. В частности, последствия отмены судом решения участковой комиссии об итогах голосования на избирательном участке (участке референдума) предусмотрены ст. 77 Закона об основных гарантиях избирательных прав.

7. По административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме могут применяться положения гл. 7 КАС о мерах предварительной защиты по административному иску с учетом ограничений на применение в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мер предварительной защиты, указанных в ч. 5 комментируемой статьи. В частности, КАС запрещает налагать арест на избирательную документацию, в том числе избирательные бюллетени и бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей или списки участников референдума. Не допускается и изъятие избирательной документации. Не существует и такой меры предварительной защиты, как приостановление деятельности избирательных комиссий или комиссий референдума. Не допускается прибегать к наложению запрета на осуществление избирательными комиссиями или комиссиями референдума установленных законом действий по подготовке и проведению выборов или референдума.

8. КАС закрепил право суда привлечь Центральную избирательную комиссию РФ в лице ее представителя к участию в административном деле о защите избирательных прав и права на участие в референдуме для дачи заключения по этому делу, за исключением случаев участия Центральной избирательной комиссии РФ в административном деле в качестве административного ответчика или заинтересованного лица. Полномочия представителя на дачу заключения по административному делу относятся к специальным полномочиям, поскольку согласно ч. 3 ст. 56 КАС в доверенности, выданной Центральной избирательной комиссией РФ, должно быть специально оговорено право представителя на дачу заключения по административному делу.

Следует отметить, что в п. 14 ст. 21 Закона об основных гарантиях избирательных прав закреплено специальное полномочие Центральной избирательной комиссии РФ давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ указанному Закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Данный вид заключений Центральной избирательной комиссии РФ не следует путать с заключениями, которые Центральная избирательная комиссия РФ должна давать по административным делам. Во-первых, реализация полномочия по даче заключения о соответствии региональных правовых актов федеральному законодательству о выборах и референдумах реализуется Центральной избирательной комиссией РФ вне рамок какого-либо судебного дела. Во-вторых, такие заключения принимаются Центральной избирательной комиссией РФ коллегиально, в то время как полномочия Центральной избирательной комиссии РФ в административном судопроизводстве реализуются через представителя. В-третьих, дача такого рода заключений - право, а не обязанность Центральной избирательной комиссии РФ, что прямо следует из п. 14 ст. 21 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Таким образом, в заключении Центральной избирательной комиссии РФ, которое дается в порядке ч. 7 ст. 243 КАС, не может разрешаться вопрос о соответствии нормативного правового акта субъекта РФ федеральному законодательству о выборах и референдумах, поскольку для дачи таких заключений Центральной избирательной комиссией РФ законом предусмотрен специальный порядок. Вместе с тем наличие заключения Центральной избирательной комиссии РФ, принятого в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 21 Закона об основных гарантиях избирательных прав, возлагает на суд обязанность принять во внимание содержащуюся в нем позицию, если положения соответствующих нормативных правовых актов субъекта РФ подлежат применению в данном деле.

Дополнительно необходимо отметить, что в КАС не было реализовано сформулированное в Концепции единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предложение об обязательном участии с целью дачи заключения по делам рассматриваемой категории представителей избирательной комиссии субъектов РФ.

9. КАС не предусмотрел возможность участия прокурора по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме в форме вступления в процесс для дачи заключения по делу, поскольку в соответствии с ч. 7 ст. 39 КАС прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных данным Кодексом. При этом гл. 24 КАС не содержит положений об участии прокурора в форме вступления в процесс для дачи заключения по административным делам рассматриваемой категории, предусматривая только право прокурора обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

10. Глава 24 КАС не содержит особых предписаний о специфике оставления административного искового заявления без движения, приостановления производства и оставления административного искового заявления без рассмотрения по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Вместе с тем при совершении указанных процессуальных действий должны учитываться процессуальные и материально-правовые особенности рассматриваемой категории дел. Так, например, с учетом сокращенного срока рассмотрения дел данной категории при оставлении административного искового заявления без движения должен назначаться минимально необходимый (разумный) срок для устранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения, а в случае немедленного рассмотрения административного искового заявления соответствующие обстоятельства должны устраняться в процессе рассмотрения дела.

Статья 244. Решение суда по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и его реализация

Комментарий к статье 244

1. По итогам рассмотрения судом первой инстанции административного дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме по существу выносится судебное решение. Решение суда как акт правосудия должно служить средством эффективной защиты избирательных прав в контексте права на судебную защиту, гарантированного Конституцией РФ (ст. ст. 10, 18 и ч. 1 ст. 46), и принципа справедливого правосудия, закрепленного в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также обеспечивать судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий в сфере избирательных правоотношений.

Решение по рассматриваемой категории дел должно соответствовать общим требованиям к решению суда, предусмотренным гл. 15 КАС, с учетом особенностей, установленных комментируемой статьей.

2. Согласно ч. ч. 1 и 2 комментируемой статьи по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме судом принимаются следующие виды решений: решение об удовлетворении административного иска о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации полностью или в части и признании соответствующих решений, действий (бездействия) незаконными либо решение об отказе в удовлетворении административного иска о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Решение об удовлетворении административного иска по рассматриваемой категории дел выносится в случае установления судом наличия нарушений законодательства о выборах и референдуме при принятии оспариваемого решения, совершении оспариваемого действия (бездействия) административным ответчиком. В резолютивной части данного решения суд указывает на удовлетворение административного иска полностью или в части, признает указанные решение, действие (бездействие) незаконными, определяет способ и сроки восстановления нарушенных прав, свобод и реализации законных интересов и (или) устранения последствий допущенных нарушений, а также указывает на необходимость сообщения об исполнении решения в суд и лицу, предъявившему административное исковое заявление, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение об отказе в удовлетворении административного иска о защите избирательных прав и права на участие в референдуме выносится судом в случаях, если пропущен срок обращения в суд и отсутствует возможность его восстановления или если суд установит, что оспариваемые решение, действие (бездействие) являются законными. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 180 КАС пропуск срока обращения в суд без уважительной причины и невозможность восстановления пропущенного срока являются самостоятельными основаниями для отказа в удовлетворении административного иска, вследствие чего в мотивировочной части решения суда может быть указано только на установление судом данных обстоятельств <1>.

--------------------------------

<1> О последствиях истечения пресекательных сроков по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме см. комментарий к ст. 241 КАС.

Дополнительно следует учитывать, что законодательством о выборах и референдуме конкретизируются требования к содержанию решения суда, в частности к его резолютивной части. Так, согласно п. 9 ст. 10 Закона об основных гарантиях избирательных прав суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

При вынесении решения по делам рассматриваемой категории суд не вправе разрешать вопросы, отнесенные действующим законодательством к полномочиям субъектов избирательного процесса, в частности к полномочиям избирательных комиссий. Так, суд правомочен признать незаконным решение соответствующей избирательной комиссии о признании выборов по избирательному округу недействительными, а признание выборов действительными или недействительными относится к компетенции соответствующей избирательной комиссии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2004 г.

3. С учетом сокращенных сроков рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и апелляционного обжалования судебных решений по данным делам в ч. ч. 3 и 4 комментируемой статьи предусмотрены специальные положения относительно сроков изготовления мотивированного решения суда и способов вручения (направления) участникам процесса копий решений судов по рассматриваемой категории дел, принятых в том числе до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума. В частности, к числу способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку копий соответствующих решений, по аналогии с ч. 4 ст. 135 КАС можно отнести использование судом любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и других средств связи), позволяющих контролировать их получение адресатом.

4. КАС и законодательство о выборах и референдуме предусматривают специальный порядок исполнения (реализации) решений судов по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Специфика реализации решений по рассматриваемой категории дел заключается в возможности их принудительного исполнения вне рамок исполнительного производства путем совершения органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, избирательными комиссиями, комиссиями референдума, должностными лицами в пределах их компетенции действий, предусмотренных решением суда. В силу ст. 6 Закона о судебной системе, ч. 8 ст. 5 Закона о судах общей юрисдикции, ст. 16 КАС и п. 3 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав вступившие в законную силу судебные акты являются обязательными для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан, не требуя какого бы то ни было подтверждения со стороны соответствующих лиц. В связи с этим в целях исполнения судебных решений согласно ч. 5 комментируемой статьи копия вступившего в законную силу решения суда, которым удовлетворено заявленное требование, или решения, подлежащего немедленному исполнению, незамедлительно направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу.

Судебные решения по рассматриваемой категории дел приводятся в исполнение в порядке, установленном КАС и законодательством о выборах и референдуме, в том числе теми способами и в те сроки, которые указаны судом. При этом действующее законодательство не исключает возможности принудительного исполнения судебных решений по рассматриваемой категории дел в рамках Закона об исполнительном производстве, в частности по правилам гл. 13 данного Закона.

5. Решение суда по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме вступает в законную силу в общем порядке, предусмотренном ст. 186 КАС. При этом КАС установлены сокращенные сроки подачи апелляционных жалоб, представлений на решение суда по делам данной категории. Так, в силу ч. 3 ст. 298 КАС апелляционная жалоба, представление на решение суда по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия судом решения. Таким образом, КАС предусмотрел общий срок апелляционного обжалования решений по данной категории дел, не дифференцировав его в зависимости от стадии избирательной кампании, на которой было вынесено решение.

По общему правилу решения судов по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме приводятся в исполнение после вступления их в законную силу. Вместе с тем в целях обеспечения эффективной и своевременной судебной защиты избирательных прав в ч. 6 комментируемой статьи закреплено положение о немедленном исполнении решения суда о включении гражданина в список избирателей (обязательное немедленное исполнение) и других решений, обращенных судом к немедленному исполнению по правилам ст. 188 КАС (факультативное немедленное исполнение), до вступления соответствующих решений в законную силу. При этом в силу прямого законодательного запрета не может быть обращено к немедленному исполнению решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.

6. Вступление в законную силу решения суда по рассматриваемой категории дел влечет за собой наступление предусмотренных законодательством о выборах и референдуме материально-правовых последствий. Так, согласно ч. 6 ст. 91 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" одним из оснований аннулирования Центральной избирательной комиссией РФ регистрации федерального списка кандидатов является вступившее в законную силу решение суда о приостановлении деятельности политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов.

7. КАС и законодательство о выборах и референдуме не содержат прямого запрета относительно возможности разъяснения решений судов, отсрочки исполнения, изменения способа и порядка исполнения судебных решений по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Вместе с тем при совершении соответствующих процессуальных действий должна быть принята во внимание предусмотренная действующим законодательством процессуальная и материально-правовая специфика рассматриваемой категории дел.