Раздел IV особенности производства по отдельным категориям административных дел

Глава 21. Производство по административным делам

Об оспаривании нормативных правовых актов

Статья 208. Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим

Комментарий к статье 208

1. Субъектами, имеющими право на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, являются граждане и организации. Однако судом должно быть отказано в принятии заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ, или в случае, если нормативный акт подлежит оспариванию в Суде по интеллектуальным правам в соответствии со ст. 128 КАС.

Компетенция КС РФ определена в ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ, в соответствии с которой КС РФ: 1) рассматривает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; 2) проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 3) дает толкование Конституции РФ.

Полномочия КС РФ в сфере нормоконтроля раскрываются также в Постановлениях КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П, от 27 января 2004 г. N 1-П и от 18 июля 2003 г. N 13-П.

В соответствии со ст. 43.4 Закона об арбитражных судах Суд по интеллектуальным правам в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

Кроме того, при наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Вместе с тем если в субъекте РФ такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ передано КС РФ заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ). Такое разъяснение содержится в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

2. Из комментируемой статьи следует, что правом на обращение в суд с административным исковым заявлением наделены пять групп субъектов:

1) граждане и организации, в отношении которых применен нормативный правовой акт;

2) граждане и организации, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы;

3) общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом;

4) прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан;

5) если оспариваемый акт принят по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, правом его оспаривания наделены Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.

3. В порядке, предусмотренном настоящей главой, так же как и ранее по правилам ГПК, могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии со ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Поэтому к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта должна быть приложена копия опубликованного нормативного правового акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда был опубликован этот акт.

В силу п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

По одному из дел ВС РФ указал, что под официальным опубликованием нормативного правового акта понимается его опубликование на государственном языке Российской Федерации, т.е. на русском языке <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2003 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 7 апреля 2004 г.

Представляется, что в случае, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в установленном порядке, рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 22 КАС - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такие дела подсудны районным судам <1>.

--------------------------------

<1> Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы судов по применению норм ГПК РФ, утв. Президиумом ВС РФ 24 марта 2004 г.

4. В соответствии с п. п. 9, 10 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК (гл. 21 КАС).

5. Обращение в суд с административным исковым заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен <1>. Исключение составляет правило, установленное ч. 7 комментируемой статьи, согласно которой административное исковое заявление о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.

--------------------------------

<1> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 1998 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 6 мая 1998 г.

6. Комментируемая статья прямо предусматривает, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования, что связано со спецификой судебной проверки акта, затрагивающего права неопределенного круга лиц, а не только заявителя.

7. Также в качестве нового правила (по сравнению с ранее действовавшими правилами ГПК и АПК) КАС предусматривает, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, ВС РФ граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, должны вести дело через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 КАС.

Статья 209. Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим

Комментарий к статье 209

Комментируемая статья устанавливает требования к форме и содержанию административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта.

Заявление может быть направлено в суд по почте либо передано в канцелярию соответствующего суда. С 15 сентября 2016 г. заявление, представление, так же как и другие документы по административным делам, можно будет подать посредством заполнения специальной формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет.

КАС, в отличие от ГПК, детально регулирует содержание административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта. Несоблюдение перечисленных в комментируемой статье требований служит основанием для оставления его без движения в соответствии со ст. 210 КАС.

Наименование суда, в который подается административное исковое заявление, указывается в соответствии с положениями КАС о подсудности (см. комментарий к гл. 2 Кодекса).

Наименование лица, подающего заявление, должно быть указано полностью: фамилия, имя, отчество в соответствии с паспортными данными или организационно-правовая форма и название организации в соответствии с учредительными документами. В том случае, если заявитель в соответствии с личными документами не имеет отчества, его указание не требуется. В заявлении также обязательно должно быть указано место нахождения или место жительства заявителя, дополнительно при наличии указываются номера телефонов и адреса электронной почты. Наличие таких дополнительных сведений способствует надлежащему извещению лиц, участвующих в деле.

В описательно-мотивировочной части заявления должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о существовании реальной угрозы их нарушения в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта. В случае обращения прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в административном исковом заявлении также должны быть указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином. В заявлении должно быть приведено указание о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу (например, приведено требование контролирующего органа об уплате соответствующего платежа на основании положений оспариваемого акта) или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом (например, сведения о том, что административный истец выступает налогоплательщиком и оспариваемый акт устанавливает для него обязанности именно в этом качестве).

В заявлении также должны быть приведены сведения в отношении оспариваемого акта: его наименование, номер, дата принятия, источник и дата опубликования.

Кроме того, административный истец должен привести наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.

В просительной части заявления должно быть четко сформулировано требование лица, подающего административное исковое заявление, к суду с указанием части нормативного правового акта, которая не соответствует закону, имеющему юридическую силу, или с указанием на просьбу признать недействующим весь нормативный правовой акт.

К административному исковому заявлению в любом случае должны быть приложены копия оспариваемого нормативного правового акта, а также копии документов, подтверждающих обстоятельства, указанные в административном исковом заявлении. Административный истец вправе самостоятельно направить другим лицам, участвующим в деле, копию заявления и документов, которые у них отсутствуют, и приложить к заявлению соответствующие доказательства. Если заявитель не направил копии, тогда они должны быть приложены к заявлению по числу других лиц, участвующих в деле.

Если административное исковое заявление подписано представителем, то к нему прилагаются доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия лица на подписание заявления.

Статья 210. Рассмотрение вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим

Комментарий к статье 210

Комментируемая статья устанавливает действия судьи на стадии принятия административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта к производству суда. Если заявление соответствует всем установленным требованиям, подано в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, судья принимает его к производству.

Судья выносит определение об отказе в принятии административного искового заявления, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке, установленном КАС, либо если оспариваемый нормативный правовой акт (оспариваемая часть) прекратил свое действие.

При нарушении правил подсудности или если оспариваемый акт еще не вступил в силу, судья принимает процессуальное решение о возвращении заявления. В этом случае у административного истца сохраняется право на повторное обращение в суд.

Если административным истцом не выполнены требования, предъявляемые к форме и содержанию заявления, перечисленные в ст. 209 КАС, судья оставляет административное исковое заявление без движения и устанавливает заявителю срок для устранения недостатков.

Статья 211. Меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 211

Единственной мерой предварительной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов может быть запрет на применение оспариваемого акта в отношении административного истца. В ч. 3 ст. 85 КАС предусмотрено, что к мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов.

Иные меры не могут быть применены в силу прямого указания комментируемой статьи.

Мера предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта применяется только по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Мера может быть применена, если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление; защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. При удовлетворении заявления суд также должен прийти к выводу о том, что мера предварительной защиты по административному иску соотносима с заявленным требованием и соразмерна ему (например, если заявитель оспаривает часть нормативного акта, то и меры предварительной защиты должны применяться в отношении оспариваемой части, а не всего акта в целом).

Статья 212. Объединение в одно производство административных дел об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 212

Комментируемая статья регулирует вопросы объединения в одно производство нескольких административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта. По правилам подсудности и поскольку оспаривание нормативных актов связано с правами неопределенного круга лиц, возможно нахождение в производстве суда нескольких административных исков об оспаривании нормативного акта или его отдельных, разных положений. В целях процессуальной экономии такие дела могут быть объединены в одно производство. В таком случае суд не должен будет каждый раз устанавливать, соблюдены ли требования о полномочиях органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; о форме и виде, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; о процедуре принятия оспариваемого нормативного правового акта; о соблюдении правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу. Указанные обстоятельства будут установлены в рамках одного дела, что к тому же исключает вынесение противоречащих друг другу судебных актов.

Статья 213. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 213

1. Лицами, участвующими в деле об оспаривании нормативного правового акта, являются: 1) административный истец; 2) орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты; 3) прокурор. Все лица, участвующие в деле, должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания.

Вопрос о последствиях неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, решается в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств дела. При решении вопроса об отложении разбирательства дела суд должен учитывать срок рассмотрения дел данной категории, установленный ч. 1 комментируемой статьи. Суд наделен правом признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, а в случае неявки таких представителей наложить судебный штраф.

2. При рассмотрении дел о признании нормативного правового акта недействующим суд устанавливает факт противоречия (непротиворечия) оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим юридическую силу. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный правовой акт. Перераспределение обязанностей по доказыванию установлено в интересах более незащищенной стороны (административного истца), который должен доказать факт нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта. Суд также проверяет, соблюдены ли правила принятия, введения в действие и обнародования нормативных правовых актов, в частности полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых должен быть принят нормативный правовой акт; соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу. Обязанность доказать соблюдение вышеперечисленных требований также возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. В решении суда должны быть отражены выводы суда об установленных обстоятельствах, связанных с принятием, введением в действие и обнародованием нормативного правового акта.

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, к ведению субъектов РФ или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта РФ, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ закреплены в ст. ст. 26.1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями), а вопросы местного значения - в ст. ст. 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями);

в) органы государственной власти субъектов РФ не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

г) нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 БК и п. 6 ч. 2 ст. 1 НК соответственно);

д) законы субъектов РФ могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, т.е. по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП);

е) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (п. 18 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

3. Как разъяснено в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (применимом в указанной части к производству в порядке КАС), в связи с тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов.

При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов РФ, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (ч. ч. 1 - 3 ст. 34, ч. 11 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

4. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда:

- процедура принятия закона субъекта РФ противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

- нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50% от числа избранных депутатов (ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюден ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т.е. на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Если в самом нормативном правовом акте установлена дата вступления его в силу, но в отношении нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений, предусмотрены специальные правила вступления их в силу (в частности, в отношении актов налогового, таможенного законодательства), следует проверять соблюдение этих правил при определении даты вступления в силу оспариваемого акта. Например, порядок вступления в силу нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом субъекта РФ, вводящего налог, необходимо признавать нарушенным, если такой акт вступил в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования, поскольку в данном случае не были соблюдены специальные правила вступления в силу актов законодательства о налогах, установленные абзацем третьим п. 1 ст. 5 НК (п. п. 19 - 23 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

5. Публичный характер и общественное значение дел об оспаривании нормативных правовых актов приводят к ограничению действия принципа диспозитивности судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов: отказ заявителя от своего требования не обязателен для суда и не влечет за собой безусловное прекращение производства по делу. Признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда также необязательно и не влечет вынесение решения об удовлетворении заявленных требований. Суд в любом случае обязан проверить соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта федеральным законам, иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой. Примирение спорящих сторон также невозможно по делам названной категории.

Утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Статья 214. Прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 214

Поскольку оспаривание нормативных правовых актов затрагивает права не только административного истца, но и иных лиц, прекращение производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта допустимо в ограниченных КАС случаях и при наличии определенных условий.

В случае если административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта подано прокурором или органом, организацией в порядке ст. ст. 39 - 40 КАС, то отказ прокурора или иного лица от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, для суда не обязателен и влечет дальнейшее рассмотрение административного дела по существу. Если же отказ от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований (например, отмена нормативного акта самим принявшим его органом), суд может принять такой отказ и прекратить производство по административному делу.

В случае отказа прокурора или иного лица от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Таким образом, при решении вопроса о возможности прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта суд в любом случае проверяет факт нарушения прав других лиц оспариваемым нормативным правовым актом.

Кроме того, суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта по общим основаниям ст. 194 КАС в случае:

1) если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 128 настоящего Кодекса;

2) если имеются вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по этому административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;

3) если административный истец отказался от административного иска. Однако отказ может быть принят судом, если отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа. Принятие судом отказа от административного иска не препятствует обращению в суд иных лиц, полагающих, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются или нарушаются их права, свободы и законные интересы;

4) смерти гражданина, являвшегося стороной в административном деле, при условии, что спорное публичное правоотношение не допускает правопреемства;

5) если ликвидация организации, являвшейся стороной в административном деле, завершена при условии, что публичное правоотношение не допускает правопреемства.

Статья 215. Решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 215

1. Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, противоречащего закону, может быть либо об удовлетворении, либо об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Например, несоблюдение надлежащего порядка подписания данного акта будет являться для суда основанием для признания его недействующим, поскольку акт подписан не уполномоченным на то лицом <1>. В резолютивной части решения суда об удовлетворении заявления должно содержаться указание на момент, с которого нормативный правовой акт признан недействующим (например, со дня его принятия, со дня его опубликования или иного указанного судом времени). Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2006 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 29 ноября 2006 г.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения (п. 28 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Кроме того, в резолютивной части решения указывается и на обязанность средства массовой информации, опубликовавшего признанный недействующим нормативный правовой акт, опубликовать решение полностью или только сообщение о принятом решении <1>. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица. Как разъяснено в п. 30 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК (в настоящее время - ст. 215 КАС), а также ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

--------------------------------

<1> См., например: Определение ВС РФ от 20 апреля 2005 г. по делу N 47-Г05-9.

В том случае, если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан не действующим полностью или в части.

2. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование, если оно не было обжаловано. В случае подачи жалобы решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела судом апелляционной инстанции. Последствиями вступления в силу решения суда об оспаривании нормативного правового акта выступают: 1) невозможность заявления тождественного требования в суде для лиц, участвующих и не участвующих в деле; 2) утрата силы нормативного правового акта или его части, признанных решением суда недействующими; 3) невозможность повторного принятия нормативного правового акта, признанного судом недействующим; иные последствия, установленные ст. 216 КАС (см. комментарий к указанной статье).

3. Новеллой КАС является возможность указания в мотивировочной и резолютивной частях решения на несоответствие сложившейся практики применения нормативного акта или его отдельных положений истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов. Такое указание ранее было возможно при рассмотрении дел в порядке конституционного судопроизводства.

В п. 25 Постановления Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", применимом к производству в порядке КАС, разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Статья 216. Последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части

Комментарий к статье 216

Комментируемая статья устанавливает правовые последствия вынесения решения о признания нормативного акта недействующим.

Во-первых, такой нормативный правовой акт или его отдельные положения, указанные в решении суда, не подлежат применению с указанной судом даты.

Во-вторых, после вынесения решения суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть повторно принят такой же акт, поскольку это будет противоречить требованиям об обязательности судебных актов.

В-третьих, в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

В-четвертых, в порядке упрощенного производства будут рассматриваться административные исковые заявления об оспаривании нормативных правовых актов, которые имеют меньшую юридическую силу и основаны на воспроизведении содержания нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

Наконец, если в результате удовлетворения административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта создается пробел в правовом регулировании, суд вправе возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Статья 217. Обжалование вступившего в законную силу решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 217

Комментируемая статья допускает обжалование вступившего в законную силу решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не только лицом, участвующим в деле, но и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затронуты решением суда.