4. Проекты дальнейших

МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕР БОРЬБЫ

С АКТАМИ НЕЗАКОННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА

В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

Еще в период разработки проекта Гаагской конвенции и рамках ИКАО акшвно обсуждалась идея применения «совместных действии» (санкций) против государств, ко­торые не принимают должных мор борьбы с актами напа­дения на воздушные суда ^1Э.

В дальнейшем, 19 июня 1972 г., Совет ИКАО принял резолюцию, которая предусматривала, что такого рода «совместные дейсгвия» могут иметь место исключительно ев рамках ИКАО»^1й. Четыре Скандинавские страны (Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция) подготовили проект конвенции, который предусматривал право Совета ИКАО, а также конференции государств — участников предполагаемой конвенции, рекомендовать «гисударству-нарушителю» принять надлежащие меры «к исправлению положения». За Советом ИКАО закреплялось также право создавать комиссию экспертов по расследованию фактов, свидетельствующих о нарушении тем или иным государ­ством соответствующих норм международного нрава, имеющих отношение к актам незаконного вмешатель­ства **.

Этот проект был вынесен Скандинавскими странами на обсуждение дипломатической конференции в Риме (ав­густ — сентябрь 1973 г.) ^м. Скандинавский проект в целом исходил из того, что сфера действия конвенции должна ограничиваться только ее участниками и может распро­страняться лишь на тс третьи страны, которые дали со­гласие на рассмотрение своих действий комиссией экспер­тов ^!3. В связи с этим Ассоциация международного права отмечала, что можно, конечно, разработать новую много­стороннюю конвенцию, предусматривающую осуществле­ние санкций против любого государства — участника этой конвенции, которое не выполняет Токийскую, Гааг­скую и Монреальскую конвенции, однако основная проб­лема заключается в том, что те государства, которые примут такую конвенцию, вряд ли окажутся объектами предполагаемых санкций, а те государства, против кото­рых она направлена, скорее всего не примут ее. Действи тельно, если гражданская авиация какого-либо государст­ва ве особенно страдает от актов незаконного вмешагель-

184

ства, для такого государства будет мало побудительных мотивов присоединиться к подобной конвенции". Кроме того, в подавляющем большинстве споры между государ­ствами в связи с актами, направленными против нормаль­ной деятельности гражданской авяации, возникают имен­но из-за политических моментов. Однако, по Чикагской конвенции, у Совета ИКАО нет полномочий принимать решение о «совместных действиях» вообще и по полити­ческим вопросам в частности.

Вопрос о возможности «совместных действий» против государств тесно связан с общей проблемой ответствен­ности государств за нарушение принятых обязательств или общепризнанных принципов международного права. Особо важным здесь является вопрос о том, направлен ли механизм совместных действий лишь против тех госу­дарств, которые ранее дали согласие на создание такого механизма, или также против государств, которые не не­сут никаких юридических обязательств участвовать в ра­боте этого механизма.

По мнению Ассоциации международного права, от по­следнего варианта следует отказаться, по крайней мере, по двум основным причинам. Во-первых, государство не не­сет обязательств по Токийской, Гаагской, Монреальской конвенциям или предложенной конвенции о санкциях, если оно пе является их участником". Во-вторых, без согласия соответствующего государства с юрисдикци­ей принимающего решения органа нельзя принять имею­щее обязательную силу для этого государства решение о том, что оно нарушило международное обязательство^зв.

Указанные факторы предопределили на конференции в Риме поражение сторонников заключения конвенции, которая содержала бы какие-либо положения о «совмест­ных действиях». Тем не менее вопрос о «совместных дей­ствиях» нельзя считать снятым с повестки дня.

В ИКАО рассматривались также предложения о до-полпении Чикагской конвепции статьями и положениями, которые позволили бы возложить на государства — члены ИКАО обязательства не только обеспечивать «техниче­скую безопасность» международной гражданской авиации, по и боротъея с актами незаконного вмешательства^2Т. При этом проблема такого рода дополнения Чикагской конвенции развивается по трем направлениям.

Первый подход основан на необходимости наделить Совет ИКАО или какой-либо вновь созданный орган под-

185

номочиями выносить решение о принятии соответствую­щих санкций за несоблюдение государствами обяза­тельств по Токийской, Гаагской и Монреальской конвен­циям или других международных обязательств в данной области. При этом подразумевается, что такое решение и такие санкции могут осуществляться «в рамках ИКАО», т. е. не могут идти дальше вынесения рекомендаций или приостановления пекоторых прав государств — членов организации.

Чикагская конвенция предусматривает ряд действий, которые ИКАО может предпринять в случае предполага­емых нарушений самой Чикагской конвенции. В соответ­ствии со статьей 55 (п. е) Совет может расследовать по просьбе любого государства-члена любую ситуацию, при которой могут возникать устранимые препятствия для развития международной воздушной навигации, и после такого расследования принимать такие доклады, какие могут, по его мнению, быть желательными ²⁸. В соответ­ствии со ст. 54 (п. п) Совет обязан рассматривать любой вопрос, касающийся конвенции, который любое догова­ривающееся государство передает ему на рассмотрение.

Более того, Совет ИКАО, согласно ст. 54, имеет право доводить до сведения государств — членов ИКАО о случа­ях любого нарушения Чикагской конвенции, а также о любом невыполнении рекомендаций или постановлений Совета; информировать Ассамблею о любом нарушении настоящей Конвенции, когда одно из подписавших ее го­сударств не приняло надлежащих мер в течение разумно­го срока после уведомления его о нарушении.

В случае возникновения спорных ситуаций ст. 87 и 88 Чикагской конвенции предусматривают наказание авиакомпаний или договаривающихся государств за невы­полнение окончательного решения, принятого в соответ­ствии с гл. XVIII Конвенции об урегулировании споров.

Однако приведенные положения относятся к спорам и ситуациям, связанным с нарушением Чикагской конвен­ции, текст которой не дает оснований считать, что госу­дарства — члены ИКАО приняли на себя обязательства, по Чикагской конвенции, обеспечивать безопасность граж­данской авиации от актов незаконного вмешательства.

На чрезвычайной 20-й сессии Ассамблея ИКАО в Ри­ме в 1973 г. не получили поддержки преддожения наде­лить Совет ИКАО такими полномочиями.

Второй подход связан с максимальным использовани-

186

ем Чикагской конвенции а механизма ИКАО в том виде, в котором они существуют в настоящее время. При этом имеется в виду обеспечивать «надежность международной гражданской авиации» различивши способами. Один из них касается обращения с насильственно угнанными воз­душными судами, ах экипажами, пассажирами и грузом, которое должно быть таким же благоприятным, как и в случае, когда воздушное судно терпят бедствие.

Статья 25 Чикагской конвенции, озаглавленная «Воз­душные суда, терпящие бедствие», обязывает каждое го­сударство — член ИКАО оказывать такие меры помощи воздушным судам, терпящим бедствие на его территории, какие оно может счесть практически целесообразными. Та же статья дает ИКАО полномочия время от времени «рекомендовать» своим членам осуществление «согласо­ванных мер», однако эти меры относятся только к поиску пропавшего воздушного судна.

Учитывая трудности, связанные с изменением самой Конвенции, в частности ст. 25, Советом ИКАО выработа­ны и разосланы государствам примерные стандарты и рекомендации, предусматривающие внесение дополнений в ряд существующих приложений к Чикагской конвен­ции ^г". Эти дополнения касаются как самого воздушного судна (выделение специальных площадок для посадки, предпочтительный — по сравнению с другими воздушны­ми судами — порядок захода на посадку, выделение спе­циальных радиочастот для связи на случай незаконного захвата и пр.), так и наземных служб (просвечивание багажа пассажиров, специальное оборудование и плани­рование аэропортов, установление некоторых формально­стей при проверке багажа и т. д.).

Соответствующие стандарты и рекомендации приняты Советом ИКАО и включены в ряд приложений к Чикаг­ской конвенции.

Третий подход к использованию Чикагской конвенции в борьбе с актами незаконного вмешательства основыва­ется на необходимости внесения в ее текст основных статей Гаагской и Монрельской конвенций, которые таким обра­зом стали бы неотъемлемой частью Чикагской конвен­ции³¹¹. Па конференции ИАТА в ноябре 1977 г. в текст Чикагской конвенции предлагалось перенести основные положения и Токийской конвенции". При этом рекомен­дуется использовать механизм ст. 94 Чикагской конвен­ции, в соответствии с которой государство, но ратифици-

187

ровавшее соответствующую поправку, перестает быть участником Конвенции и членом ИКАО.

В рамках ИКАО выдвигались также предложения о принятии протокола к Гаагской конвенции об установле­нии принципа «предпочтительной юрисдикции» государст­ва регистрации воздушною судна в целях защиты em интересов и прав.

Последовательным сторонником дополнения положе­ний Гаагской конвенции в части, относящейся к выдаче преступников, являеася Советский Союз. Так, еще во вре­мя конференции в Гааге советская делегация предлагала предусмотреть в ст. 7 Конвенции обязанность государст­ва — участника Конвенции передавать дела об угоне са­молетов своим компетентным органам для уголовного преследования лишь в том случае, если государство реги­страции воздушного судна заявляет о своем отказе осу­ществлять юрисдикцию ³\ Поскольку это предложение не было принято, Сове1ский Союз предложил принять по этому вопросу особый протокол к Гаагской конвенции.

Советский проект протокола, внесенный на сессии под­комитета Юридического комитета ИКАО в 1972 г.³³ и па сессия Юридического комитета в 1973 г.³⁴, предусматри­вал обязательную выдачу преступника государству реги­страции воздушного судна за исключением тех случаев, когда преступник является гражданином того государст­ва, на терриюрии которого он оказался.

В несколько пересмотренном виде советский протокол был предложен Международной конференции по воздуш­ному праву в Риме³⁵. Сходный протокол предлагалось принять также к Монреальской конвенции.

На 22-й сессии Ассамблеи ИКАО в сентябре — октяб­ре 1977 г. Советский Союз вновь выступил с инициати­вой усиления экстрадициоиных мер в духе своих преж­них инициатив. Хотя Ассамблея приняла несколько смягченную резолюцию"*, тем не менее инициатива СССР получила поддержку ряда стран.

Всеобщее признание угона самолетов уголовным пре­ступлением международного характера способствовало бы становлению оптимального подхода к данному вопросу, поскольку подобные действия, подвергающие опасности жизнь многих людей, несовместимы с принципами, лежа­щими в основе политического убежища ^Э7,