Тема 9. Особенности культуры политического управления

Вопросы

1. Политическое управление, его субъект и объект

2. Теория принятия управленческих решений

3. Понятие бюрократизма и бюрократии

1. Политическое управление, его субъект и объект

Политическая культура является важным фактором грамотного и эффективного политического управления. Что такое политическое управление? Традиционно политическое управление предстает как «особая форма управленческой деятельности по регулированию поли­тического процесса, координации, согласованию и реализации разно­образных интересов различных социальных слоев и групп». Иными словами, политическое управление есть воздействие субъекта политики на политическую систему, политические процессы, политические отношения в интересах определенных социальных сил. Управлять - значит строить отношения. Причем отношения не только политические. Поскольку политика выступает концентрированным выражением всех сторон общественной жизни, политическое управле­ние становится проявлением первенства политики по отношению к ним, обеспечивая политическое решение вопросов экономического и духовного развития общества.

Политическое управление начинается с постановки целей. Цель управления является ведущим элементом в управленческой деятель­ности, в принятии и реализации решений. Под целью в общественной практике, в том числе и в политическом управлении, обычно понима­ют некоторую идеальную, заранее заданную модель. Иначе говоря, она является как бы предвосхищением в мышлении результата дея­тельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Цель выступает как способ интеграции различных действий человека в некоторую последовательность или систему, как одна из форм де­терминации политической деятельности.

Для того, чтобы цели могли быть реализованы, они должны от­вечать определенным требованиям. Во-первых, цели должны быть конкретными, доступными для понимания. Во-вторых, цели должны быть реальными и достижимыми, опираться на имеющиеся ресурсы. Если они не будут соответствовать этим требованиям, то люди могут отвернуться от них и не поддержать нереалистические цели.

Умение своевременно выдвигать и обосновывать реалисти­ческие цели - это искусство и одно из важнейших условий успеха по­литической деятельности. Тут многое зависит от политической куль­туры политиков.

Своеобразие политических целей состоит в том, что, с одной стороны, они выступают предпосылкой политической деятельности, а с другой - ее стимулом. Как только цель определена, четко сформулирована и, самое главное, воспринята обществом, она становится мощ­ным фактором политического воздействия.

Исходя из всего сказанного, субъект политического управления всегда начинает свои управленческие действия с определения масшта­бов деятельности, которую необходимо выполнить, чтобы достичь це­ли. Затем дифференцирует ее на составляющие в зависимости от по­следовательности и сроков выполнения. Такой порядок позволяет субъекту управления правильно сочетать конечные цели развития с текущими задачами. Поэтому их сочетание становится одним из важ­нейших принципов управленческой деятельности. Суть его заключа­ется в том, что, решая текущие задачи, субъект управления видит в них средство достижения конечной цели. Только решение необходи­мого количества текущих задач дает новое качественное состояние социального целого. Тем самым субъект политики не противопостав­ляет текущие и конечные задачи, но и не отождествляет их.

От цели политического управления как некоего заданного иде­ального конечного результата необходимо отличать реально достигну­тый результат. Здесь могут быть разные варианты результатов. В од­них случаях конечный результат может быть не только предельно близким к поставленной цели, но даже в чем-то превосходить ее от­дельные составляющие. В других случаях, что бывает значительно чаще, достигнутый результат все же уступает поставленной цели. И, наконец, в политическом управлении часто имеет место третий вари­ант исхода, когда достигнутые результаты оказываются в явном про­тиворечии с поставленными ранее целями. Такое тоже нередко случа­ется в политике.

Немаловажной проблемой культуры управленческой деятельно­сти является обеспечение должного соответствия между выдвигаемы­ми целями и средствами, используемыми для их достижения. Необхо­димость задействования всех средств для достижения определенных целей вовсе не означает допущения неразборчивости в средствах. Ме­жду целью и средством существует диалектическая взаимосвязь: цель в определенном смысле представляет собой результат использования средств. А это значит, что с помощью плохих средств нельзя достиг­нуть благородных целей. Негуманные средства рано или поздно иска­зят и выхолостят благородные цели. Как свидетельствует тысячелет­няя мудрость, нельзя, например, никого загонять в рай дубинкой.

Необходимо также иметь в виду, что цель в основе своей должна иметь объективный характер, поскольку она вытекает из объективной логики развития политической жизни. Во всех других случаях она вы­ступает исходным пунктом волюнтаризма, разрушения, больших об­щественных издержек и личных трагедий. Достаточно вспомнить мно­гочисленные социально-политические эксперименты, проведенные над народами бывшего Советского Союза. В этой связи уместно по­ставить вопрос о моральной ответственности лиц, государственных органов и других политических институтов, отвечающих за реа­листичность поставленных целей.

Поскольку политическое управление - это целенаправленное воздействие на политические процессы, цели такого воздействия зак­лючается в том, чтобы укреплять политическую систему, совершен­ствовать условия жизни людей, их взаимоотношения, укреплять фор­мальные и неформальные связи между ними, улучшать деятельность создаваемых ими политических институтов и организаций. Этим, если говорить в самых общих чертах, и определяется специфика политиче­ского управления как особой разновидности управленческой деятель­ности.

Особая роль политического управления связана с выдвижением политической цели реформирования общества и на этой основе с фор­мулированием целевых установок при принятии управленческих ре­шений в конкретных (частных) сферах жизнедеятельности общества, определением и ранжированием приоритетов развития. Не менее важ­ная составная часть целеполагания - определение наиболее желатель­ных и допустимых форм и методов воздействия в соответствии с вы­бранной политической целью на интересы и политические установки различных социальных групп, прогнозирование политических послед­ствий принимаемых решений. Тут многое зависит от политической культуры руководства страны.

Как правило, политические цели формулируются как бы на пере­сечении действия трех типов институтов: официальных органов госу­дарственной власти, групп интересов и различных механизмов об­щественности, общественных организаций. Но центральную роль в этом процессе всегда играют высшие институты государства, где схо­дятся все формы давления политических сил. Понятно поэтому, что механизм формулирования политических целей су­щественно отличается в унитарных государствах, странах с полупрезидентско-унитарным правлением, в обществах с парламентско-федеральным устройством и т. д.

Важной задачей политического управления является достижение стабильности общественной системы. Согласно требованиям струк­турно-функционального анализа любые отклонения в ее функциони­ровании могут быть откорректированы с помощью социальных инсти­тутов. Среди них важнейшее место занимают политические структу­ры, которые в состоянии поддерживать нормальное функционирова­ние системы, сглаживать возникающие конфликты, ибо обладают единственной реальной и легитимной силой - властью. Последней присущи функции контроля и корректирования поведения людей во всех ситуациях, ведущих к нарушению правовых норм. Конечно, дан­ная схема носит скорее теоретический характер, где на первом месте находятся различные модели функционирования систем. Реальная жизнь имеет более многообразную и противоречивую картину, кото­рую трудно «уложить» в рамки соответствующих моделей или схем.

Система политического управления включает в себя объект и субъект. Объектом управления могут быть как общество в целом, так и отдельные сферы и подсферы общественной жизни, а не только соб­ственно политическая сфера. Различаются и такие масштабы или уровни управления, как общегосударственный, областной, районный, городской, муниципальный.

Таким образом, предметом политического управления, реализу­емого любым системным субъектом, служат непосредственно другие со­циальные субъекты, а опосредованно - сферы социальной действительно­сти, образующие среду политической системы. Следовательно, каждое политическое решение всегда адресовано институтам, играющим роль посредников. При этом любой системный объект постоянно выступает в роли распределителя и посредника; в политической системе нет действий, неадресованных какому-либо из ее институтов как посреднику. Им может быть системный субъект, стоящий как ниже, так и выше в данной иерар­хии. Например, решение местного органа требует, с одной стороны, одоб­рения или делегирования ему полномочий от центральных органов, с дру­гой - указания непосредственных исполнителей, обеспеченных соответ­ствующими полномочиями.

Субъектами политического управления выступают системные субъекты, решающие вопросы определения целей массового действия: выбора средств, находящихся в их распоряжении в данной политиче­ской ситуации, оценки возможностей путем анализа способов и мето­дов действий, организационных и материальных условий. Субъекты управления должны быть дифференцированы с точки зрения их отно­шения к определенным сферам социальной действительности, степени взаимопроникновения данных сфер и иерархии их соподчинения.

В качестве субъектов политического управления сегодня поли­тологи выделяют

- массы в их национальной, имущественной диффе­ренцированности и социальной стратифицированности,

- государствен­ные органы,

- не занимающиеся непосредственно политическим управ­лением, но участвующие в нем, политические партии и движения, со­юзы,

- средства массовой информации,

- организации, напрямую не свя­занные с политикой, но влияющие на политическое управление - цер­ковь, предпринимательские структуры и др. Все эти подсистемы могут быть спроецированы на управленческую деятельность человека, поня­ты как ее воплощение, продукт и результат.

В некоторых публикациях в структуру субъектов политического управления включаются, прежде всего:

1) народные массы, которые выступают и как субъект, и как объект управления. Их участие в управлении может быть опос­ редованным (через представительные органы) и непосредственным (выборы, референдумы, манифестации, забастовки), легитимным и не­ легитимным. При оценке их действий необходимо учитывать соци­ альную, национальную, имущественную дифференциацию, стратифи­ кацию общества;

2. субъекты политической деятельности, занимающиеся полити­ ческим управлением, - государственные органы, законодательные, ис­ полнительные (их аппарат), а также система самоуправления;

3. субъекты политической деятельности, непосредственно неза­ нимающиеся политическим управлением, но активно участвующие в нем (политические партии и движения, СМИ, различные объединения, союзы, клубы). Вне их деятельности сегодня невозможно говорить о реальном процессе политического управления.

Различают активную и пассивную формы использования полити­ческих отношений в управленческой деятельности. Активная форма -воздействие на причины возникновения конфликтных ситуаций, ко­ренное изменение их, вплоть до устранения. Воздействие не только на надстроечные, но и на базисные отношения. Обычно активная форма политического управления соответствует осознанной, целеориентированной деятельности, достижению поставленных целей посредством не только использования существующих, но и создания новых усло­вий и возможностей.

Пассивная форма - это исправление допущенных просчетов и ошибок, реакция на них как способ приспособления к логике развития политического процесса. Для этой формы типична стихийность разви­тия ситуации. Однако возможно и целеориентированное пассивное политическое руководство, когда властные структуры не владеют си­туацией, не могут прогнозировать развитие событий, действуют нере­шительно, упускают благоприятные возможности.

Таким образом, политическую управленческую систему можно представить в виде субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой системы. Органы, которые управляют, называются субъ­ектами управления, а органы, на которые направлены их действия -объектами управления. Управление осуществляется путем воздейст­вия одной подсистемы - управляющей, на другую - управляемую. Следовательно, управление - это единство управляющей и управляе­мой систем.

Однако в политической действительности политические отноше­ния никогда не выступают в виде чисто субъект-объектных отноше-ний, а имеют вид отношений, где объект управленческого воздействия тоже субъективен, то есть активно реагирует на управленческое воз­действие. Как всякое взаимодействие, управление может быть в самом общем виде представлено как совокупность двух составляющих - прямой и обратной связей, воздействием управляющей стороны на управляемую и наоборот, воздействием управляемой стороны на управляющую.

Между соответствующим субъектом и объектом, между различ­ными объектами и субъектами политического управления в демокра­тическом обществе устанавливаются многообразные взаимодействия линейного и нелинейного характера. Такого ряда связи и взаимодей­ствия, образующиеся в процессе деятельности людей в сфере полити­ческого управления, получили название управленческих отношений.

Одна из специфических особенностей политических управленчес­ких отношений состоит в том, что они являются волевыми отношениями, отношениями субъективного порядка. Осуществляя функции политиче­ского управления, люди руководствуются заранее поставленной целью, сознательно регулируют свои действия в процессе общественной жизни во имя достижения этой цели. Отсюда и отношения людей по управлению носят целенаправленный, сознательный характер.

Подчеркивая сознательный характер управленческих отношений, нельзя забывать, что деятельность по управлению, а значит и отноше­ния политического управления объективно обусловлены: через них по­лучают практическую реализацию требования объективных тенденций и существующих социально-политических и экономических условий данного общества. Объективные тенденции и условия ставят опреде­ленные границы действиям субъектов политического управления.

Итак, управленческие отношения - это, во-первых, сознательные отношения между людьми в процессе осуществления регулирующей деятельности, особая форма связи между субъектом и объектом поли­тического управления, управляющей и управляемой системами по по­воду осуществления управленческого труда на основе познания и ис­пользования объективных тенденций и принципов общественного раз­вития.

Во-вторых, управленческие отношения - это объективно обуслов­ленные отношения, складывающиеся между людьми безотносительно к тому, какой стороной этих отношений они выступают - активной или пассивной, по поводу упорядочения, организации совместной жизнедея­тельности. Носителями политических управленческих отношений в той или иной мере являются все соучастники управленческой деятельности со своей собственной политической культурой. Будучи системой, поли­тические управленческие отношения в системах более высокого уровня выступают как подсистемы.

Многие авторы, занимающиеся сравнительным анализом государ­ственного управления и политики, обычно не делают различия между этими двумя категориями. Однако понятия политики и государственного управления не тождественны. Политика не всегда связана только с теми огромными территориальными объединениями, которые имеют прави­тельство и известны как «государство». Ибо, употребляя термин «управ­ление» в смысле руководства или деятельности по управлению, обнару­живается, что таковое существует на трех уровнях.

1. Обширные сферы человеческого поведения и деятельности в обществе развиваются, оставаясь совершенно вне контроля со сторо­ ны государственных органов власти. Они образуют взаимосвязанную и саморегулируемую группу структур.

2. Вторым главным методом, с помощью которого общество создает собственные структуры и регулирует себя, является процесс так называемой социализации индивидуума и связанная с ним кон­ цепция «социального контроля».

3. Большинство обществ в современном мире имеют правительства.

Таким образом, в любом обществе не вся политическая деятель­ность является государственной, некоторые ее виды могут носить об­щественный характер. В свою очередь, не вся государственная дея­тельность является политической, отдельные ее сферы представляют собой рутинное администрирование. Управление и политика вступают в контакт в тот момент, когда при определенных условиях приходится выбирать курс действий для всего общества. Эта оговорка требует бо­лее широкого определения политики.

Таким образом, хотя политика в строгом смысле слова - это то, что связано с государством, однако не все, относящееся к государ­ственной сфере, можно считать политикой и не вся деятельность в этой сфере может относиться к политической. Если бы дело обстояло так, то работа любого клерка и даже контролера в государственном учреждении должна бы рассматриваться как политическая деятель­ность, а сами они имели бы право именоваться политическими деяте­лями. В действительности подлинной политической деятельностью может считаться лишь участие в принятии политических решений или действия, направленные на то, чтобы влиять на этот процесс.