3. Понятие бюрократизма и бюрократии

Мыслителями разных эпох замечено, что власть, в том числе и политическая, в определенных условиях негативно воздействует на ее носителей или субъектов. Не случайно говорят, что власть развращает, особенно это относится к бесконтрольной власти. В этой связи весьма показательны явления бюрократизма и бюрократии.

Что такое бюрократизм? Термин происходит от французского слова «бюро», что в переводе означает письменный стол, канцелярия, и от греческого «кратос» - власть. Следовательно, в буквальном пере­воде это понятие означает власть учреждений, канцелярий.

В общепринятом представлении бюрократ - это служащий сред­них звеньев государственного аппарата, чиновник. Бюрократизм же представляется как система, способ и стиль управления. Бюрократия понимается как слой людей, связанный этой системой.

В мировой общественной мысли сложились два традиционных подхода к трактовке бюрократизма и бюрократии. Первый - отече­ственный подход - отношение к бюрократии как к злу, аномалии. И вто­рой подход - западная, веберовская трактовка бюрократии, под которой понимается не извращение управленческого процесса зловредными слу­жащими, а обычное чиновничество госаппарата.

Рассмотрим вначале первую традицию. Естественно, что данный подход отражает то, что существует в жизни, в действительности. А в нашей жизни бюрократизм всегда был многолик, многообразен. Он может выступать в виде политического произвола, чиновничьего вы­сокомерия и игнорирования добросовестного отношения к труду, взя­точничества. Во всех этих случаях интересы людей в расчет не при­нимаются. На первый план выдвигаются эгоистические интересы, по­лучение разного рода льгот и привилегий. Служебное положение ис­пользуется бюрократом в личных и групповых целях, а часто просто для того, чтобы показать кому-то свою власть. При этом власть осу­ществляется якобы во имя всеобщего блага. Действия бюрократа со­провождаются формализмом и крючкотворством; и это прикрывается необходимостью выполнения указаний сверху, различных инструкций и нормативных документов, политической целесообразностью.

Таким образом, происходит заурядная подмена: вместо органи­зации управления с целью реализации общественных, в том числе и политических интересов, управление осуществляется для реализации своих собственных корпоративных интересов.

При этом, что особенно раздражает людей, бюрократия оказывается как бы стоящей над массами. Управленческий профессионализм порож­дает у нее чувство превосходства над простыми людьми. Отсюда еще больше развивается аппаратный эгоцентризм, стремление использовать служебное положение для обеспечения своекорыстных целей.

Чиновник - бюрократ, который всегда слепо следует букве зако­на. Он не видит за ней реальной жизни, живых человеческих нужд. Поэтому его деятельность превращается фактически в саботаж обще­ственных интересов. Бюрократизм - антипод политической культуры.

С бюрократизмом тесно связан карьеризм. Бюрократ-карьерист всегда формально точно выполняет указания руководства. Причем всегда именно так, как этого хочется «шефу», при этом нельзя в про­цессе работы прийти к нежелательному для руководства выводу, даже если этот вывод закономерно вытекает из анализа положения дел. За таким усердием скрывается стремление угодить начальству. Работа и ее результаты не нужны карьеристу. Они интересуют его с иных пози­ций. Он смотрит на них лишь как на средство выдвижения.

Каковы причины бюрократизма и бюрократии? С одной сторо­ны, это, конечно, связано с нехваткой подлинной культуры, отсутстви­ем твердых нравственных принципов и т. д. С другой стороны, это следствие дисгармоничного функционирования политического режи­ма, общественной системы в целом. В условиях демократического общества бюрократия (управленцы) находится под контролем прессы, общественного мнения, законов и т. д. В условиях же авторитарных политических систем возможности такого контроля ограничены, а то и полностью отсутствуют. Тут мало сдерживающих моментов против разгула бюрократии, всевластие и беззаконность ее становятся про­клятием общества.

Превращаясь в неконтролируемую силу, бюрократия, и прежде всего политическая, стремится подчинить законы общества собствен­ным своим законам. А они формальны и порочны. И человек, в конце концов, лишается права выбора, а это значит, права свободы. Как ему поступать, диктует бюрократия. Тем самым и человек, и общество в целом лишаются стимулов деятельности, вернее, внутренних стиму­лов саморазвития. А это ведет к социальной и политической деструк­ции, стагнации и, в конце концов, к деградации. Главными причинами бюрократизма являются экономические отношения директивного характера, а также отсутствие подлинной демократии. Поэтому основ­ные пути борьбы с бюрократизмом - преодоление экономического и политического отчуждения, широкое развитие демократии и само­управления в обществе. Важным направлением борьбы с бюрократиз­мом является также совершенствование работы государственного ап­парата, подготовка управленческих кадров и рациональное законода­тельство о государственной службе и государственных служащих. Это что касается отечественного подхода к рассмотрению проблемы бю­рократии.

В западной политологии понятие бюрократии не имеет негатив­ного характера, и теория ее представляется как концепция управления социальными процессами, которая отражает реальный процесс бюро­кратизации всех сфер общества в период перехода от свободного предпринимательства к государственно-монополистическому капита­лизму. Основы этой теории были заложены еще Сен-Симоном и Вебе-ром. Последний, кстати, основной чертой бюрократизма считал его рациональность и скептически относился к возможности его ликвида­ции.

В современной западной политологии бюрократия определяется как профессиональный корпус должностных лиц. Считается, что бю­рократ может быть хорошим или плохим, но без него не обходится ни одно государство. Поэтому надо прилагать все усилия для того, чтобы он был именно хорошим. Госчиновники служат всему обществу, и общество заинтересованно в том, чтобы его интересы представляли квалифицированные специалисты, которых необходимо готовить весьма основательно. Их права, обязанности и властные полномочия четко очерчены законом. В сфере власти нет места неопределенности, случайности и произволу.

На Западе все государственные служащие делятся на две неравные части, или два «слоя». Первый - политический. В него входят министры, заместители министров, начальники госкомитетов и других крупных управлений. В каждой стране таких служащих немного - всего несколько сот. Они - политики и назначаются пришедшей к власти партией. Когда к власти в стране приходит другая партия, то первое, что она делает, - за­меняет всех госслужащих «политического слоя».

Второй «слой», куда более многочисленный, - неполитический. Это и есть собственно чиновники - государственные служащие, вы­полняющие волю политиков. Их коренное отличие от первого, поли­тического, слоя заключается в том, что госчиновника нельзя заменить. Практически везде в западных странах он работает на основе пожиз­ненного найма. Уволить его можно только в случае совершения уго­ловного преступления или по этическим мотивам (подозрение в амо­ральном поступке, взяточничестве и т. д.). В отличие от первого, чиновникам второго «слоя» запрещено заниматься активной политиче­ской деятельностью. Свои гражданские права они могут реализовать путем голосования во время выборов. Таким образом, чиновничество во всех развитых странах деполитизировано. Министры, их замести­тели приходят и уходят в зависимости от смены власти, а чиновники остаются. Ведь они служат не правительству, а всему обществу. И это отнюдь не риторическая фраза.

Как уже было сказано, независимое положение госчиновника имеет прочную юридическую базу. Он не зависит ни от политической власти (пожизненный наем), ни от своего непосредственного началь­ника (его продвижение по службе определяет специальная комиссия). Запрет на активное участие в политической деятельности лишает его возможности служить интересам той или иной партии, хотя в ряде стран быть членом партии ему не возбраняется. Изменен традицион­ный облик чиновника - подхалима и лизоблюда. Зачем ему угодни­чать перед начальником, если тот не может ни повысить его, ни уво­лить? Не работает в системе западной госсслужбы традиционная у нас система блата и так называемого «телефонного права». Государствен­ным чиновником можно стать только в результате открытого для всех конкурса. Ни один начальник не имеет права самостоятельно набирать себе «команду», руководствуясь собственными вкусами и пристра­стиями. На госслужбу людей набирают, как правило, в молодом воз­расте, обычно с 27 до 45 лет. Для этого объявляются открытые, дос­тупные для всех конкурсы. Они привлекают громадное число претен­дентов - до ста и более человек на место. Советские журналисты-международники в былые времена обычно изображали такие конкур­сы, как свидетельство бедственного положения трудящихся в странах Запада, вынужденных биться за место чиновника.

На деле же все не совсем так. Конкурсы велики потому, что пре­стиж государственной службы на Западе необыкновенно высок. И де­ло тут не в зарплате. В частном секторе она гораздо выше. Дело в вы­соком социальном престиже госслужащего, а также в привилегиях. Эти привилегии весьма значительны. Именно они делают работу чи­новника столь привлекательной и желанной.

Каковы эти привилегии? Первая из них - это уже упомянутая стабильность положения чиновника, которого, несмотря ни на какие экономические бури, нельзя уволить. Вторая - пенсионное обеспече­ние. Всякий госчиновник обеспечен стабильной и весьма высокой госу­дарственной пенсией. И не только пенсией, но и солидным пособием при уходе на пенсию. То есть единовременным денежным пособием, зависящим от последнего оклада и проработанных лет. Для чиновников высоких рангов эта «ликвидация» достигает весьма внушительных раз­меров. На эти деньги можно купить, например, дом или квартиру. Третья важная привилегия - бесплатное медицинское обслуживание. Гос­чиновник не только получает бесплатную медицинскую помощь в больницах и амбулаториях, но может получать бесплатно или с боль­шой скидкой покупать любые лекарства. Четвертая привилегия - ком­пенсация в расходах на жилье. Государство частично, а то и полностью возмещает ему расходы на квартиру.

Все эти привилегии определены соответствующими законами и проведены через парламент. Поэтому никому даже в голову не при­ходит оспаривать их целесообразность или требовать их отмены. Ведь если государственная служба не будет привлекательной для талантли­вых и энергичных людей, то в чиновники пойдут посредственные личности и от этого проиграет все общество.

Государственная служба на Западе регулируется на основе не­скольких важных правил. Во-первых, это требование высокого про­фессионализма. Каждый год чиновники должны проходить переатте­стацию. Проводит ее независимая комиссия, которая может присвоить чиновнику следующий ранг, а может и оставить на прежнем месте. Госчиновника нельзя понизить в должности. Его можно только повы­сить или оставить на прежнем месте. Если в результате нескольких переаттестаций чиновника не повышают, для него это сигнал о том, что путь наверх ему закрыт. В таком случае он может уйти с государ­ственной службы из соображений престижа. У него есть связи, и его охотно возьмут в любую частную компанию на хорошую должность. Государственная служба таким образом как бы самоочищается. Вто­рое правило - это уже упомянутый конкурсный отбор кадров для гос­службы. В-третьих, полная гласность и открытость конкурсов, кото­рые проводятся при соблюдении строгих этических правил. Нельзя, например, задавать на конкурсе вопросов, которые не были заранее оговорены и т. д.

Однако самое главное, конечно, это высокий профессионализм чи­новников. Достигается он путем конкурсного отбора, специальной систе­мой подготовки, обучения и постоянным повышением квалификации. В каждой стране есть особое ведомство, занимающееся отбором кадров для государственной службы, повышением их политической культуры. Ми­нистерства при этом выступают в роли заказчика кадров, а эта служба им их поставляет. Причем министерства обязаны принимать направляемые кадры, и не могут не зачислить их на работу. Для поступившего на гос­службу устанавливается испытательный срок, обычно в три года. Если испытание проходит успешно, то кандидат в «чиновники» зачисляется на пожизненную постоянную работу и с ним заключается соответствующий договор. Жизнь чиновника на Западе регулируется множеством правил и норм. Он обязан постоянно общаться с людьми, быть открытым. Невоз­можна ситуация, когда бы служащий сидел, запершись в кабинете, и не поддерживал связей с общественностью. Эти тесные связи вменяются ему в обязанность. Мало того, чиновник обязан быть приветливым - уметь общаться с посетителями, производить на них благоприятное впечатле­ние. Это необходимо для его успешного продвижения по служебной ле­стнице. Привилегии делают госслужащих практически неподкупными. Зачем рисковать и брать взятки, если и так живется неплохо? Тем не ме­нее, есть правила, которые делают невозможными и другие злоупотреб­ления. Так, например, госчиновникам, и даже их родственникам, катего­рически запрещено быть членами различных кооперативов и совместных предприятий. Им вообще запрещено иметь какие-либо личные контакты с миром частного бизнеса. Даже если нужно посетить частную фирму по делам службы, то надо спрашивать на это разрешения. Короче говоря, жизнь чиновника, а точнее, государственная служба в развитых странах регулируется столь четкими и строгими правилами, что делает почти не­возможными злоупотребления и правонарушения.

Борьба с бюрократизмом в нашем обществе может быть эффек­тивной только в рамках процесса глубокой и последовательной де­мократической перестройки всей системы общественных отношений, повышения общей и политической, правовой культуры всего населе­ния и управленцев в первую очередь.

В исследовании' бюрократической проблематики сделаны пока только первые шаги. Среди многих проблем, требующих первооче­редного осмысления, можно назвать следующие: место и роль бюро­кратии в социальной структуре общества; внутренняя структура бю­рократии, прежде всего политической, иерархия ее групп и слоев; ме­ханизм бюрократического правления, его важнейшие звенья; основ­ные функции бюрократии; социополитические основы бюрократиче­ской системы и др.

Не должно быть иллюзий относительно возможности уже сегодня выработать законченную программу преодоления бюрократических явле­ний. Для этого потребуются значительное время и соответствующие ус­ловия. Они связаны с необходимостью разносторонних и глубоких иссле­дований общества, законов и тенденций его функционирования и разви­тия. Кроме того, учитывая, что бюрократия - явление международное, предстоит осмыслить опыт других стран. Одним словом, необходимо по­ставить анализ этого феномена на солидную и долговременную научную основу.