Тема 16. Правотворчество (4 ч)

1. Понятие правотворчества.

Правотворчество – это организационно оформленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию правовыми сложившихся и действующих в обществе правил поведения.

Следует обратить внимание на тот факт, что эта деятельность предполагает не только процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами, но и предшествующий ему процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства.

Правотворчество следует рассматривать как единство трех компонентов:

- познание факторов, обусловливающих характер общественных отношений. К таким факторам относятся:

А) факторы, определяющие предмет правового регулирования (экономика, социальная сфера и т.д.);

Б) факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности;

В) факторы юридического характера:

- деятельность по формулированию норм;

- результат, который можно рассматривать и как принятый нормативный правовой акт (другой источник права) и как его действие с точки зрения эффективности регулирования отношений.

Законодательная деятельность имеет творческий характер, поскольку не просто констатирует изменения внешней среды, а направлена на ее положительное преобразование. Творчество законодателя проявляется во многих моментах. Во-первых, в ходе законотворческой деятельности возникает необходимость исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность общественных отношений в нормативно-правовом регулировании. Во-вторых, в задачу законодателя входит выявление и учет при формировании правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, а также общества в целом. В-третьих, в процессе создания правовых норм приходится использовать достижения науки, техники, культуры; проводить сравнительный анализ проекта нормы в истории, как своей страны, так и в истории других государств; определять связи создаваемой нормы с другими нормами в рамках системы права.

Принципы правотворчества

А) научности – использование приемов научного анализа, достижений науки;

Б) законности – строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов права и соблюдение процедурных правил;

В) демократизма - изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественного мнения;

Г) системности – учет системы права, системы законодательства, построения отрасли.

Формальный (нетворческий) подход к созданию правовых предписаний, нарушение изложенных принципов могут привести к допущению следующих ошибок:

- познавательных, порожденных неверной оценкой предмета будущего правового регулирования;

- содержательных, выражающихся в недостатке средств и методов правового воздействия;

- формационных – неверно выбрана форма акта;

- процедурных, связанных с нарушением процедуры подготовки и принятия актов;

- социальных – игнорирование общественного мнения.

2. Формы и виды правотворчества.

Как любая юридическая деятельность, правотворчество осуществляется в определенных формах и может быть подразделено по соот­ветствующим основаниям на виды.

О неравнозначности понятий «формы» и «виды», но об их взаимосвязи пишет М.Н. Марченко: «В каждой стране существуют свои особенности правотворческой деятельности, ее формы и виды».

В определении форм правотворчества за основу берутся способы осуществления правотворческой деятельности. Значимость выделения форм правотворчества заключается в том, что с помощью указанных способов определяется результат правотворчества - источник права.

Форма правотворчества - обусловленный официально признанными источниками права правовой способ, при помощи которого субъект правотворчества осуществляет свою деятельность. А.В. Мицкевич пишет, что, «суммируя все существующие способы советского права, их можно было бы подразделить на 2 основные группы:

1. Прямое установление норм права путем издания нормативного акта. Сюда относится: а) издание нормативных актов органами государства; б) издание нормативного акта в порядке референдума; в) издание норма­тивных актов общественными организациями по общему полномочию государства, без дополнительной индивидуальной санкции.

2. Санкционирование государством иных социальных норм». В современной литературе данная традиция поддерживается. В частности, Ф.М. Раянов выделяет два способа правотворчества:

- прямое установление норм права (референдумом, государственным органом, делегированным органом);

- санкционирование (т.е. придание юридической силы некоторым обычаям, нормам, установленными общественными объединениями и т.д.).

Однако, по мнению Ю.В. Монаховой, приведенный перечень способов является неполным: по сути, А.В. Мицкевич и Ф.М. Раянов назвали два способа правотворчества - это издание нормативного акта и издание нормативного акта в порядке референдума. Выделение же такого способа, как санкционирование иных социальных норм, не совсем оправданно, поскольку само санкционирование происходит изданием нормативного правового акта (т.е. в нормативном правовом акте делается отсылка к обычаю). Получается, санкционирование - это не способ правотворчества, поскольку осуществляется способом принятия нормативного правового акта.

Ю.В. Манахова считает более правильным выделение форм правотворчества в зависимости от общепризнанных источников права. Проанализировав общепризнанные источники права в российской правовой системе, можно говорить о правотворчестве в четырех формах: 1) принятие нормативных правовых актов;

2) принятие нормативных актов путем референдума;

3) заключение договоров;

4) принятие судебных актов.

Вид правотворчества - это часть правотворчества со всеми его родовыми признаками, в том числе с характеризующими его способами правотворчества.

Правотворческую деятельность можно подразделить на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.

По первому основанию можно выделить три вида правотворчества: 1) правотворчество уполномоченных государственных органов; 2) непосредственное правотворчество народа; 3) санкционированное негосударственное правотворчество, т.е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов, но в рамках уже имеющегося «государственного» права. К последнему виду правотворчества относится правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество.

Под законотворчеством понимается правотворческая деятельность государственных, представительных, законодательных органов (Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) или народа по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений с учетом сложившихся экономических, социальных, политических и иных закономерностей, выражающаяся в принятии законов.

Содержание законотворчества составляет принятие актов, обладающих высшей юридической силой, - законов, посредством которых производится первичное регулирование самых важных общественных отношений. Все это позволяет говорить о значимости и первичности законотворчества.

Содержание подзаконного правотворчества составляет принятие подзаконных нормативных правовых актов. В вопросе о соотношении подзаконного правотворчества и законотворчества следует исходить из принципа подзаконности актов, составляющих содержание подзаконного правотворчества. В свою очередь, исходя из норм Конституции РФ, можно утверждать, что подзаконность данных актов заключается в подчиненности их закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Подзаконное правотворчество осуществляется во исполнение и в соответствии с законотворчеством.

Подзаконное правотворчество - это деятельность, как правило, государственных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления или иных негосударственных органов, направленная на исполнение и конкретизацию закона и выражающаяся в принятии подзаконных нормативных актов

Ведя речь о подзаконном правотворчестве, следует подробнее остановиться на нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти. Во-первых, пределы правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти ограничены функциями, осуществляемыми данными органами. Во-вторых, полномочия по созданию подзаконных актов устанавливаются высшими органами государственной власти.

Правотворческая компетенция Правительства РФ определяется гл.6 Конституции РФ, федеральным конституционным законом «О правительстве РФ».

Правотворческая компетенция министерств, служб, агентств определяется многовариантна. Однако нормативные акты, определяющие правотворческую компетенцию федеральных министерств и ведомств, можно классифицировать на общие, статусные и специальные.

Общие акты распространяют свое действие на все федеральные органы исполнительной власти и определяют общую правотворческую компетенцию руководителей министерств и ведомств. К таким нормативным актам относятся в первую очередь Указы Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г. и Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.

Согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г, "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности".

Согласно п.8 Указа Президента 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", "иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функция по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации были четко определены виды ведомственных нормативных актов. Отмечалось, что ведомственные нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Иногда в законодательстве могут содержаться общие установки по урегулированию определенной сферы социума. Так, ст. 3 Гражданского кодекса РФ установлено, что министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права.

Статусные акты - это законы и положения о федеральных органах исполнительной власти, которые определяют компетенцию, в том числе и нормотворческую, того или иного министерства либо ведомства, а также их руководителей.

Примером может служить Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 24 декабря. 1994 г. (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г.), в котором была определена нормотворческая компетенция Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору. В частности, в нем отмечалось, что названое должностное лицо имеет право организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции.

Специальные акты - это нормативные акты, разработанные и принятые властным органом, направленные, как правило, на регулирование отношений в этом ведомстве, либо соподчиненных ему органах. Данные нормативные акты определяют специальную нормотворческую компетенцию таких субъектов ведомственного нормотворчества, как федеральные министры и руководители (директора) федеральных служб и агентств, заместители министров и руководителей ведомств, руководители региональных отделений федеральных органов исполнительной, власти. К данным актам следует отнести и регламенты, федеральных органов исполнительной власти, в связи с тем, что большинство содержащихся в них норм определяют общий алгоритм деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации их полномочий в установленных сферах ведения.

К специальным актам можно отнести акты Президента и Правительства РФ, содержащие поручения по разработке и принятию ведомственного акта. Поручение может быть выражено в следующих формах: в форме нормативного указа Президента или постановления Правительства; в форме акта применения права; в форме смешанного акта, содержащего как нормативные, так индивидуальные предписания.

Примером может служить Указ Президента РФ "Вопросы организации альтернативной гражданской службы" от 21 июля 2003 г., в котором содержался ряд поручений Министерству труда и социального развития РФ и Министерству обороны РФ, среди них - нормативное регулирование в области альтернативной гражданской службы.

Стадии правотворческого процесса

Правотворчество представляет собой длящийся во времени процесс, охватывающий ряд стадий. Для каждой из них характерен свой набор процедур, которыми сопровождается процесс принятия нормативного акта. К числу таких стадий относят следующие:

1. Изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2. Определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовое решение и определение вида правового акта;

3. Принятие решения о подготовке правового акта;

4. Разработка концепции будущего акта;

5. Подготовка проекта правового акта разработчиками;

6. Предварительное рассмотрение проекта документа;

7. Общественное обсуждение проекта;

8. Официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением процедуры;

9. Принятие, оформление, подписание, опубликование.

Работа над нормативным актом начинается с принятия решения о его подготовке. Такие решения отражаются в планах законопроектной, работы парламента, правительства, в подготовке ведомственных нормативных актов и т.п. Кроме того, осуществляется предварительная работа, необходимая для обсуждения акта, т.е. определение творческой потребности, а именно: необходимость принятия нормативного акта; формирование концепции акта; определение возможных затрат, связанных с введением в действие данного акта, и возможных негативных последствий; определение места акта в действующем законодательстве, установление в связи с этим тех актов, которые требуют отмены, изменений и т.п.; определение юридической формы акта и др.

Эта стадия связана с привлечением специалистов к работе над проектом, вовлечение общественности в его обсуждение и выяснение общественных симпатий к будущему акту; уточнение редакции норм, содержащихся в проекте; окончательная его редакция специальной группой.

Принятие нормативного акта — официальное придание акту общеобязательной силы, выражение в нем общей или государственной воли. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Составной частью правотворческого процесса является законодательный процесс. Он представляет собой совокупность предусмотренных законодательством процедур разработки, внесения на рассмотрение, принятия и введения в действие законом. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий либо пренебрежение процедурными правилами означает нарушение законности в законотворчестве. Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

1. подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (стадия законодательной инициативы);

2. обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);

3. одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;

4. подписание закона либо его отклонение (применение вето Президентом РФ;

5. опубликование закона.

Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой oтклоненного Советом Федерации закона; повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.

Право законодательной инициативы (внесения законопроектов в Государственную Думу) принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным собраниям субъектов Федерации и др. (ст. 104 Конституции РФ).

Обсуждение законопроекта проходит три чтения. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, целесообразность его принятия и т.д.

Государственная Дума может вынести решение о принятии закона в первом же чтении (это характерно для небольших по объему законов). Во втором чтении законопроект принимается за основу. При третьем чтении законопроекта недопускается внесения в него поправок и возвращения к его об­суждению в целом либо по отдельным статьям, главам. По результатам третьего чтения проводится голосование о принятии закона.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После приня­тия федерального закона он в течение 5 дней направляется для одобрения в Совет Федерации. Это следующая стадия законодательного процесса. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения его Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации он считается принятым, если за него при повторном голосовании проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105 Конституции РФ).

Подписание и опубликование закона — заключительная стадия законодательного процесса. Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации, который в течение 14 дней подписывает и обнародует закон. Если в течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают этот закон (ч. 1—3 ст. 107 Конституции РФ).

Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов

По общему правилу правовая норма начинает свое действие с момента вступления в силу. Юридическим фактом, с которым законодатель связывает вступление в силу нормативных актов и их применение, является официальное опубликование законов. Так, в соответствии с п.3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ. Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 (в редакции Указа Президента РФ от 16.05.97 N 490). Порядок опубликования международных договоров определяется соответствующим указом Президента РФ № 11 от 11.01.1993, а также Федеральным законом от 15.07.1995 N 101-ФЗ «О международных договорах».

Источник публикации

Официальным опубликованием нормативно-правовых актов считается первая публикация их полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации".

"Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат официальному опубликованию в ежемесячном "Бюллетене международных договоров" издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях также в газете "Российские вести" Международные договоры Российской Федерации, заключенные от имени министерств и других центральных органов федеральной исполнительной власти (договоры межведомственного характера), публикуются в официальных изданиях этих органов.

Сроки публикации и вступления в силу

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Подлежат обязательному официальному опубликованию - Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются - акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее именуются - акты Правительства Российской Федерации), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания (по Указу № 763). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ определено, что постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, установлена особая процедура вступления в силу. Указанные акты: 1) должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ; 2) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Итак:

1) Опубликование законов - императивное требование законодателя.

2) Официальное опубликование законов является юридическим фактом, с которым законодатель связывает вступление в силу нормативных актов и их применение.

3) Неопубликование нормативного акта есть условие его необязательности, недействительности. В теории права необязательные, недействительные акты признаются ничтожными, что означает правомерность их неисполнения.

Опубликование нормативного акта есть юридическое основание презумпции знания закона. Суть презумпции знания закона заключается в том, что никто не может отговариваться неведением закона, если он был опубликован в установленном законом порядке. Если нормативный акт не опубликован, отпадает юридическое основание презумпции знания закона. Таким образом, мы можем сделать важный вывод о том, что существует прямая связь между презумпцией знания закона и его опубликованием.

Пределы действия нормативных правовых актов

Все нормативные правовые акты имеют определенные пределы действия. Они распространяются на определенные правовые отношения (предметное действие), ограничены временными границами (действуют во времени); им присущи территориальные ограничения (действие в пространстве); относятся ко всем или конкретным субъектам (действие по кругу лиц).

Предметное действие состоит в том, что нормативные правовые акты регулируют различные виды общественных отношений. В каждом нормативном правовом акте, как правило, указывается, на какие отношения распространяется действие его положений. Нормы одной отрасли, как правило, не распространяют свое действие на отношения, регламентируемые нормами других отраслей права.

Действие актов во времени означает порядок их опубликования и вступления в силу, а также ограничение их действия утратой юридической силы.

Нормативные правовые акты вступают в действие:

1. с момента опубликования. Неопубликованные акты не имеют юридической силы;

2. с момента, указанного в самом акте;

3. по правилам, установленным действующим законодательством.

Прекращает свое действие нормативный правовой акт после:

1. истечения срока, на который был принят;

2. официальной отмены или признания утратившим силу;

3. принятия нового акта, которому противоречит ранее действовавший акт;

4. вступления в силу международного договора, которому противоречат акты внутригосударственного значения или их части;

5. признания акта неконституционным;

6. приостановления действия акта правомочным органом. Например, Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав человека до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст. 85 Конституции РФ).

Обратная сила закона. По общему правилу каждый нормативный правовой акт распространяет свое действие на будущие общественные отношения, т.е. те, которые возникнут после вступления в силу данного акта. Но в уголовном и административном законодательстве устанавливается, что устраняющие ответственность или смягчающие наказание акты имеют обратную силу.

Нормы, устанавливающие наказуемость деяния или устанавливающие меры ответственности, обратной силы не имеют. Но чаще всего в самом законе должно содержаться указание на его обратную силу.

Действие актов в пространстве предполагает распространение действия акта на территорию данного государства. Иностранное законодательство допускается к применению на территории другого государства, если об этом имеется соответствующее соглашение между государствами.

В федеративных государствах общефедеральные акты распространяют свое действие на территорию федерации. Акты субъектов федерации действуют в пределах субъекта.

Действие актов по кругу лиц предполагает распространение их действия, по общему правилу, на всех, кто находится на территории данного государства независимо от того, временное это пребывание или постоянное.

Лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, также подчиняются законам страны пребывания, но привлечение их к ответственности регулируется правилами международного права. На иностранцев и лиц без гражданства не распространяются некоторые положения законодательства, например, воинская обязанность.

Адресатами ряда актов выступают не все лица, а лишь определенные социальные группы (пенсионеры, военнослужащие, государственные служащие) или жители определенных регионов - Крайнего Севера, районов с чрезвычайным положением и т.д.

Систематизация нормативных правовых актов

Систематизация законодательства – деятельность по приведению нормативных правовых актов в единую, упорядоченную систему.

Ее значение сводится к следующему:

1. Она необходима для дальнейшего развития законодательства. Группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы способствуют ликвидации пробелов, устарелостей, противоречий.

2. Она обеспечивает возможность оперативно находить и правильно толковать нужные нормы.

Выделяют 4 вида систематизации: учет, инкорпорация, консолидация, кодификация.

Учет нормативных правовых актов – сбор действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение.

Принципы организации учета:

- полнота информационного массива, отсутствие пробелов;

- достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования, а также на своевременной фиксации изменений;

- удобство пользования, обеспечивающее оперативный поиск сведений.

Виды учета: картотечный, автоматизированный (Консультант+, Гарант, Кодекс).

Государственный учет нормативных актов в СССР начался в 1975 году, когда вышло в свет Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» (25.06.1975 г.). С этой целью было предусмотрено создание ВНИИСЗ Минюста СССР научно-информационного центра. Поставлен был вопрос о путях и формах ведения учета законодательства, об организации НИЦ как основы такого учета. Потребность в учете была вызвана тем, что министерства и ведомства систематически обращались в другие органы с запросами о принятых ими нормативных правовых актах. Учитывались лишь общесоюзные законодательные и правительственные акты. Нормативный фонд министерств и ведомств насчитывал от 5000 до 100тыс. карточек, в то время как картотека Минюста СССР насчитывала около 300тыс. карточек. Поскольку затраты на учет в рамках каждого министерства были велики, принято решение осуществить систематизацию в рамках одного НИЦ. В задачу НИЦ входило организовать информационную и методологическую базу поиска документов. При этом министерства должны были осуществлять лишь надлежащее хранение официальных текстов.

Инкорпорация – объединение нормативных правовых актов в сборники в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном).

При этом изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание нормативных правовых актов не меняется. В этом отличие инкорпорации от консолидации и кодификации.

В процессе инкорпорации происходит изменение лишь формы изложения: документы в сборники помещаются с учетом последующих изменений с указанием реквизитов нормативных правовых актов, вносящих изменения. Недействующие положения исключаются.

Консолидация – систематизация, в процессе которой десятки нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт, который утверждается в качестве нового источника права, а прежние нормативные правовые акты утрачивают силу.

Особенность консолидации состоит в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений в действующее законодательство.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура акта; осуществляется редакционная правка, чтобы все положения излагались единым стилем, употреблялась единая терминология.

Кодификация – форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений.

В ходе кодификации:

- законодательство упорядочивается;

- обеспечивается его согласованность и компактность;

- расчистка нормативного массива, освобождение от устаревших и фактически не действующих норм.

1) Кодификация, как правило, основывается на системе права, хотя полностью с ней и не совпадает;

2) Кодификация не только обобщает законодательство, но и создает новые нормы, в которых есть потребность;

3) Кодекс заменяет ранее действовавшие нормативные правовые акты;

4) В кодифицированном акте получают отражение нормы, регламентирующие наиболее важные общественные отношения;

5) Акт регламентирует значительную сферу общественных отношений;

6) Это сводный акт, упорядоченная совокупность взаимозависимых положений.

Лекция